农作物保险的他国镜鉴与启示，本文主要内容关键词为：他国论文,农作物论文,启示论文,镜鉴论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农作物保险是诸多国家促进农业发展、保障农户收益的重要金融工具。农作物保险在微观视角上有利于降低农户农业生产风险，保障其生产经营积极性(You et al.，2010)；在宏观视角上有利于保障国家粮食安全(黄延信，2013)。但是，我国目前的农作物保险仅承保因自然灾害或病虫害等所致的农作物产量损失，不承担农户可能面临的价格损失或收入损失。[1]即使是产量保险，农业保险经营机构为规避可能面临的自然灾害巨灾风险[2]，也通常只承担农作物种植中的物化成本损失，保障程度较低。[3] 近年来，由于货币政策、资本市场和生物质能源的开发共同推动的农产品金融化，导致农作物价格波动幅度增大，波动周期缩短，农户面临较高的价格和收入风险(翟雪玲等，2013)。对于农作物价格风险，多数国家都实施了农作物价格的直接或间接补贴政策(Jerzak，2004)，我国从2004年开始实行以最低收购价和临时收储为主的农产品托市收购政策(樊琦等，2015)，于2014年开始尝试实施大豆和棉花的目标价格补贴政策。不论是价格直接补贴还是托市收购政策，都因其制度成本较高而备受争议(王镇江，2014)。 美国是世界农业生产和农产品出口大国，为了在金融危机和经济衰退大背景下保持美国出口的竞争性地位，美国政府实施了多项农业补贴政策。但是，近年来受国际粮食价格暴涨暴跌的影响，加之美国国内农业极端气象灾害频发，美国农业相关政策制度者开始坚定以农作物相关保险保护美国农业生产的决心。[4]美国的联邦农作物保险从1938年设立至今，历经多次改革，为了防止农作物保险中的政府失灵和市场失灵，最终形成了由联邦政府主导，由商业保险机构运作的联邦农作物保险体系。[5]最初，农作物保险以承担农场主的雹灾、水灾、旱灾等自然灾害所致的产量损失为主。[6]近年来随着美国农产品出口政策的调整，为振兴美国农业生产体系，联邦农作物保险实现从“保产量”向“保收入”的演变。[7] 产量风险和价格风险是农业产业链上最重要的两项风险(张利庠、张喜才，2011)，我国当前农作物保险仅承担产量风险，不承担价格风险损失，使农户收入暴露在价格不利变动的风险中(Porth et al.，2013)。而收入保险既承保产量风险，也承保价格风险，可以实现对农作物产业链风险的全面管理。农户从事农业生产的目标是实现收入的最大化，而非产量的最大化，因此，收入保险与农户的生产目标函数具有一致性(叶明华，2015)。这里对美国联邦农作物保险从产量保险到收入保险的演变过程、收入保险的险种结构、收入保险的政府补贴和承保风险管理等方面进行解析。 一、美国联邦农作物保险从产量保险到收入保险的演变 美国联邦农作物保险既包括产量保险，又包括收入保险。但是，自2003年以来，联邦农作物保险的险种结构中收入保险已超越产量保险，成为支柱型险种。 (一)联邦农作物保险的险种结构及变动趋势 美国联邦农作物保险的产品体系较为复杂，从基本保障功能看，可把联邦农作物保险分为以产量为基础的保险和以收入为基础的保险。其中，农作物产量保险主要承保自然灾害所致的产量损失风险，联邦农作物产量保险的险种主要有农作物巨灾保险、产量保障保险和团体风险保险计划。农作物收入保险承保因产量损失或者价格损失所致的农场主收入损失，换言之，只要农场主的收入比保单保障的收入水平有所下降，不论是因为产量还是因为价格不利变动引起的，均可获得保险赔付。联邦农作物收入保险的险种主要包括收入保障保险、团体收入保障保险和调整的总收入保险。 农场主可自行选择投保农作物产量保险或者农作物收入保险。由于农作物收入保险不仅承担产量所致收入损失，还承担价格所致收入损失，保险保障范围更为全面，因此，近年来美国联邦农作物保险中，产量保险在弱化，收入保险逐渐占据主导地位。在联邦农作物保险的险种结构中，收入保险的承保金额和所占比重呈现逐年上升态势，产量保险的承保份额逐年下降。 (二)联邦农作物收入保险的发展态势 农作物收入保险是以农场主的收入为保险标的，当保险责任范围内的风险事故导致农作物产量减少、价格波动或二者共同导致农场主实际收入低于保障收入水平时保险公司给予赔付。1996年，美国开始农作物收入保险的试点。经过十几年的产量数据积累、价格发现机制的完善和试点经验的总结，自2011年起，美国农业部和美国联邦农作物保险公司对试点过程中开发的复杂多样的农作物收入保险产品进行了同类项合并、统一命名和标准化编号管理，并在保额计算中引进了收获期价格期权的新机制，在农作物收入保险中附带以农产品期货价格测算的收获期价格，实现了美国联邦政府以农业保险和农产品期货市场联动管理农业风险的政策目标。 现阶段，美国联邦农作物收入保险可分为两大类：一类是针对单一品种或单一区域的农作物收入保险；另一类是针对农场的总收入保险，承担农场主所种植的所有农作物品种，甚至可拓展涵括农场主的养殖品种，具有统括保险的特征。图一显示了1996-2013年联邦农作物收入保险的保费情况及其在整个联邦农作物保险中的保费收入占比变动情况。1996年联邦农作物收入保险的保费收入从发展伊始的1.46亿美元，迅速提高至2013年的98.80亿美元，农作物收入保险实现年均保费增速28.13%。从2002年开始，收入保险已经取代产量保险，成为联邦农作物保险中最重要的险种。截至2013年，农作物收入保险的保费收入占联邦农作物保险总保费收入的83.69%。
图一 美国联邦农作物保险的保费收入及收入类保险占比(1996-2013年) 注：收入类保险的保费统计依据团体收入风险保险、收入保障保险、个体收入保险等各细分收入保险险别的保费进行加总。 数据来源：根据美国农业部农作物保险相关统计数据和报告整理。 二、美国联邦农作物收入保险的主要险别与经营运作 美国联邦农作物收入保险可分为针对个体农场主的个体收入保障保险和针对县域所有农场主的团体收入保障保险。个体收入保障保险主要以农场主的历史产量为依据作为评估损失程度的基础，但是个体收入保障保险要求农场主保留完整的历史产量数据，这对于小农场或会计与统计信息不完善、不透明的农场，则容易存在道德风险问题。而团体收入保障保险是以县域所有农场的平均收入水平为参照，这可解决因个体农场主信息不对称导致的道德风险问题。除传统的个体收入保障保险和团体收入保障保险外，近年来联邦农作物保险公司还提供新型的调整的总收入保险。这里以不同险别所占份额大小为序，对联邦农作物收入保险的三个重要险别逐一进行分析。 (一)团体收入保障保险 在联邦农作物收入保险中，团体收入保障保险是最重要的险别。在团体收入保障保险中，当承保县域的平均每英亩实际收入低于被保险农场主选择的保障收入水平时，农场主可获得赔偿，而不管其每英亩实际收入是否发生损失以及实际损失的额度高低。团体收入保障保险既承保由于县域实际产量低于保障产量所导致的农场主收入损失，也承保该品种农作物价格下跌时产生的收入损失。团体收入保障保险的触发机制有产量和价格两项，任何一项被触发，皆可获得赔付。由于团体收入保障保险可为农场主提供较为全面的风险保障，近年来，团体收入保障保险已逐渐成为美国联邦农作物保险中最主要的险别，它具有如下特征。 1.可提供多层次的保障水平 团体收入保障保险的保障水平可分为不同档次，其中最低档为最大收入保障水平的60%，最高档次为最大收入保障水平的100%，农场主可自行在最大收入保障水平的不同档次之间进行选择。在团体收入保障保险中，美国农业部风险管理司规定的农作物最大收入保障水平为该品种农作物预测价格的150%乘以该县域预测的平均产量。 2.与期货价格相对接的收获期价格确定方法 为判定农作物是否发生价格损失，需要确定农作物的播种期和收获期的价格。在团体收入保障保险中农作物的收获期价格根据农作物的期货相关价格确定。具体来看，农作物收获期价格等于交易月(一般为农作物收割月份)芝加哥期货交易所交易的该品种农作物的当月各交易日收盘价的算数平均值。 3.县域产量的预测方法 在团体收入保障保险中，县域产量是保险期间承保区县内该品种农作物的平均产量。为保证产量确定的公正性，县域产量的测算由美国农业部统计局根据该县自1962年以来的历史产量计算得出，并由美国联邦农作物保险公司对预测结果进行核对和校正，然后向各家经营农作物保险的保险公司发布。 4.赔付触发机制的设定与赔付计算 团体收入保障保险中的赔偿触发收入水平等于预测价格、县域的平均预测产量和投保人选择的保障水平三者的乘积。如果该县域实际平均每英亩收入水平低于被保险人选择的赔偿触发收入水平，就可获得团体收入保障保险的赔付。 团体收入保障保险中实际赔付的理算过程为：当该县域的每英亩实际平均收入低于被保险人选择的赔偿触发收入水平时，不管被保险农场主的实际亩产量高低，均可获赔，赔偿金额等于农场主选择的收入保障水平乘以该县实际收入与赔偿触发收入之间的差值。 (二)个体收入保障保险 个体收入保障保险承保被保险农场主因灾害而致的产量下降或因收获期价格偏离预期价格所致的收入损失。农场主以个人历史产量来定百分比作为保障产量，可以选择的保障水平从50%到85%分为不同档次；保障价格则由预期价格和收获期价格中的较高者决定。对于新农场或者无个人历史产量记录的农场，联邦农作物保险公司要求以该县域近10年平均产量为依据确定投保农场的保障产量。对于产量水平较高的农场，如使用县域平均产量则可能无法获得足额的保险保障，因此联邦农作物保险公司同意其根据县域产量的趋势状况适当提高其保障产量水平。 1.个体收入保障保险与改良的RP-HPE的比较 因收获期价格确定方式的不同，可以将个体收入保障保险再细分为传统的个体收入保障保险与剔除收获期价格期权的个体收入保障保险(RP-HPE，Harvest Price Exclusion)。二者的区别是，传统的个体收入保障保险在确定价格时赋予农场主可选择2月份该品种期货价格，也可选择10月份该品种期货价格来确定保障损失；而剔除收获期价格期权的个体收入保障保险则只能选择2月份的期货合约价，不能选择10月份收割期的期货合约价来确定损失。两者在损失赔偿方面的差异如表1(下页)所示。传统个体收入保障保险给予农场主选择确定触发保障价格的权利，这种选择类似于期权，因此传统个体收入保障保险比改良后的剔除收获期价格期权的收入保障保险在保险额度设定方面更为灵活，更能及时反映农产品市场价格的变动状况，但是费率也较高。
2.个体收入保障保险与团体收入保障保险的比较 个体收入保障保险与团体收入保障保险的被保险人都是个体农场主，二者区别在于对保障产量的确定方法不同。团体收入保障保险中的保障产量是根据县域产量进行预测，是基于该县域自1962年以来的产量统计数据进行测算。而个体收入保障保险则是采用个人历史产量法，根据被保险农场主提供的过去4～10年播种面积范围内的历史产量记录计算平均产量。能够证明投保农场主过去历史产量的主要信息是：销售存根、农场或商业贮存记录及能源消费记录，要求相关记录是连续的、较长期间的完整数据。如果农场主不能提供至少连续四年的产量记录，则需要用过渡产量替代缺失产量数据，过渡产量是基于该县域过去10年平均历史产量的估算。从保障程度上说，产量较高的农场主应选择个体收入保障保险，可获得更为充分的保障；对于产量较低的农场主则适宜选择团体收入保障保险。 (三)调整的总收入保险 调整的总收入保险也称为全农场保险，不仅保障农场主的种植业收入，还包括养殖业收入，甚至可拓展承保水产品收入。由于调整的总收入保险是为整个农场收入而非个别品种农作物收入提供保障，因此其保障额度更高，保险范围更全面。目前，调整的总收入保险尚未在全美推广，仅在加利福尼亚州、康涅狄格州、特拉华州、佛罗里达州、爱达荷州、缅因州、马里兰州等18个州实施。 1.以自然灾害和价格不利变动为主要承保风险 调整的总收入保险承保过去保险年度或当前保险年度因不可避免的自然灾害造成的损失和在当前保险年度内因农作物市场价格不利变动造成的农场主收入损失。保险公司不承保因投保农场主，或其家庭成员、租户、雇员或承包商因为疏忽、管理不善，或失误所造成的农场收入损失、农作物的遗弃损失等。也即，仅承保自然灾害和价格不利变动造成的农场损失，对于人为因素造成的农场损失一般不予赔付，这可规避农场主及其雇用人员的道德风险。 2.投保农场主的资质认定 由于美国联邦农作物保险属于政策性农业保险，保费及其经营管理费用皆可获得联邦政府补贴，同时，调整的总收入保险作为一揽子保险，承保范围较广，易发生道德风险和保险欺诈，因此联邦农作物保险公司对投保农场主的资质和投保条件进行了如下限定：第一，投保的农场主必须是美国公民或美国永久居民；第二，投保的农场主债务负担必须少于650万美元，这是为防止负债过重的农场主在投保收入保险之后实施保险欺诈行为；第三，农场主拥有农场纳税记录至少超过七年；第四，如果农场主已购买传统联邦农作物保险，则其购买调整的总收入保险时保费可适当减免；第五，鉴于种植业保险和养殖业保险的风险损失来源不同，为便于损失预测和控制，调整的收入保险的保单要求投保农场的总收入中来自养殖业部分的收入所占比重不可超过农场预期总收入的35%。 3.投保农场的风险控制 调整的总收入保险的保险金额较之个体收入保障保险和团体收入保障保险高，因此，农场主须提交详细资料以证明农场总收入具有稳定性和可保性，以便保险公司进行费率厘定和逆选择风险的防范与控制：第一，投保农场主必须将历年产量数据及纳税情况告知保险公司，主要包括最近5年保险公司认可的农场总收入及收入结构，以及来自美国国税局的详细费用数据；第二，须提交农场年度报告，主要包括农场生产的农产品种类、拟投保的产量及各品种农产品的预期价格等；第三，提交农产品的期初存货情况，以避免农产品滞销时农场主可能产生的道德风险；第四，农场主需告知可能导致当前保险年度内农场总收入比历史平均收入水平下降的重要事件。 4.多样化的保障水平和保险额度 调整的总收入保险的保险金额是由被保险公司认可的农场总收入、投保人选定的保障水平和赔付比例综合计算共同确定。农场主在投保时需选定收入保障水平，保障水平有65%、75%和80%三个不同档次，对应的赔付比例有75%和90%两种类别，表2显示了可供选择的各级收入保障水平、对应的赔付比例和投保的农产品品种及最大保障的农场年收入水平。 (四)联邦农作物收入保险中投保区域的选择 联邦农作物收入保险属于自愿保险，农场主可自主选择对哪些种植区域进行投保。具体来说，投保的种植区域可依据基本单位、企业单位或者全农场单位三种方法进行确定。 第一，依据农作物种植的基本单位和选择单位进行投保。基本单位是指农场主在某县域范围内、在自己拥有的土地和以现金地租承租的土地上所种植的全部土地；或农场主在某县域范围内以同一比例的分成地租所租种的某品种农作物的全部土地。如果农场主选择以基本单位投保，则可享受10%的保费折扣。选择单位是把基本单位中的土地划分成更小的单位进行投保。如果以选择单位投保，需提供农作物历史产量记录，并且农场主需要缴纳更高的保费。由于美国联邦农作物保险并非强制保险，如农场主依据选择单位进行投保，则可能产生逆选择问题，也即，农场主可能将种植风险更高的区域进行投保，而种植风险较低的区域不予投保。因此，通过对基本单位投保方式的保费折扣可以激励农场主进行全面而非选择性投保。 第二，参照农场主种植的企业单位进行投保。目前美国联邦农作物产量保险和收入保险均可选择以企业单位方式投保。企业单位是农场主把在某县域具有经济利益的某品种农作物合并成一个保险单位向保险公司投保，不论种植该农作物的土地是自己拥有的还是租来的，也不论是现金地租还是收成分成地租。由于企业单位的农作物的地理位置更分散，有利于保险公司控制经营风险，因此保险公司对于以企业单位进行投保的收入保险给予10%的费率折扣。 第三，根据全农场单位选择农作物投保。目前提供全农场农业风险保障的险种有以调整总收入为基础的农场收入保障保险和真实历史收入保障保险。由于采用全农场单位投保，被保险农作物种植面积更广泛，并且区域更为分散，有利于保险人通过风险分散进行承保风险的管理，因此，投保人农场主可以获得比企业单位方式投保更高的保费折扣和保费补贴。
三、美国联邦农作物收入保险的双向补贴机制与承保风险管理 鉴于农业生产对内的基础性地位及对外的战略性作用，在美国农业相关法案中，联邦农作物保险一直被确定为政府支持农业生产的重要金融手段。为降低农作物收入保险的相对成本，提高其保障程度，联邦政府对农作物收入保险实行供需双向补贴机制；同时为承保农作物保险的商业保险公司提供充分的政府再保险，以保障农作物保险的持续稳健经营。 (一)联邦农作物收入保险中的供需双向补贴机制 1.农业的高风险性与联邦农作物保险补贴的必要性 美国是当今世界上最大的农产品出口国，2014年，美国农产品出口额度为1495亿美元，占世界农产品出口额度的60%。虽然沿密西西比河流域的美国中西部平原较为适宜农作物种植，但是，大部分区域依然面临严重的雹灾、水灾和旱灾风险；同时农作物还面临价格起伏波动的风险。联邦农作物保险用以保障农场主可能面临的来自自然灾害和市场不利变动所致的风险损失。为降低农作物保险的相对成本，联邦政府对农作物保险给予不同程度的补贴。美国农作物保险的保费补贴具有较为明显的区域差异性，高风险区域的保费补贴高达农作物期望价值的10%以上，低风险区域的保费补贴平均占农作物期望价值的3%。不论是高风险区域还是低风险区域，美国农作物期望价值中保费补贴的占比逐年增长，呈现持续走高的态势。 2.联邦农作物收入保险中政府双向补贴水平与补贴结构 在联邦农作物保险中，政府支出主要表现在四个方面：保费补贴、经营管理费用补贴、对赔付缺口的补助和其他支出。其中，政府支出占比最高的是保费补贴和经营管理费用补贴。表3显示了联邦政府在农作物保险中的各项支出，其中保费补贴和经营管理费用补贴是涵括所有农作物保险的补贴总额。图二(下页)显示了联邦政府对农作物保险中三大类险种的保费补贴和经营管理费用补贴的具体情况。 第一，通过对各类农作物保险的保费补贴，使农作物保险相对成本下降，其中收入保险成为联邦政府保费补贴的核心险种。近年来，联邦政府保费补贴呈现快速增长趋势，2003年保费补贴为18.74亿美元，至2013年增长为72.79亿美元，10年间保费补贴增长了3.88倍。从保费补贴占比来看，2003-2013年保费补贴合计占农作物损失赔偿额度的69.85%。联邦农作物保险保费补贴的主要险种是：农作物巨灾保险、团体产量保险和收入保险。据图二可知，自2003年以来，农作物收入保险一直是联邦政府保费补贴的核心险种。2003年，农作物收入保险的保费补贴为11.03亿美元，至2013年增长为58.39亿美元，占联邦政府保费补贴总额的80.22%，10年间农作物收入保险的保费补贴实现年均18.13%的快速增长。而产量保险和巨灾保险的保费补贴额度自2003年以来未有明显变化。
第二，联邦政府以经营管理费用补贴促进农作物收入保险的有效供给。联邦农作物保险采用“政府主导、商业经营”的原则，具体承保和理赔业务由商业性保险机构承担，但是，政府设有联邦农作物保险公司用以审核各家商业保险公司的险种和条款，并执行保费补贴和经营管理费用补贴等政策。美国农业部农业风险管理司是联邦农作物保险的最高决策机构及监管机构。在多层经营管理体系中，联邦政府每年需要支付不菲的经营管理费用补贴。2003年联邦政府的经营管理费用补贴为7.43亿美元，至2013年上升为13.50亿元，10年间经营管理费用的补贴增长1.82倍。2013年在联邦农作物保险的各类险种中，收入保险获得的经营管理费用补贴为10.85亿美元，占农作物保险经营管理费用补贴总额的80.37%，成为农作物经营管理费用补贴的重中之重。 整体来看，联邦政府通过保费补贴，降低农作物保险相对成本，提升了农作物保险的可得性。通过经营管理费用补贴，降低经营成本，保障和促进农作物保险市场的有效供给。通过对需方和供方的双向补贴机制，联邦政府有效保障了农作物保险的可持续性发展。除了对农作物保险，尤其是农作物收入保险进行保费补贴和经营管理费用补贴外，当个别年份出现农作物保险保费收入不足以支付赔款时，联邦政府也将对赔付缺口提供补助。
图二 美国联邦农作物保险主要险种的保费补贴和经营管理费用补贴(2003-2014年)(单位：千万美元) 注：1996-2003年美国联邦政府仅对联邦农作物保险的保费进行补贴。自2003年以来，联邦政府实行对保费和经营管理费用的双向补贴，此举有效降低了农作物保险的经营成本。图示中CAT表示联邦农作物巨灾保险；GRP表示团体产量保险；REV表示收入保险。 数据来源：美国农业部。 通过引导农作物保险由产量保险向收入保险转化，同时，加大对农作物保险的各项补贴，美国可实现对农业生产从直接补贴向间接补贴的转移。根据WTO的《农业协定》，发达国家对农业的各项支持措施，包括价格支持、农业要素投入补贴等不得超过农产品生产总值的5%。在此背景下，通过对政策性农作物保险，尤其是农作物收入保险的大幅度补贴，使得美国对其农业的补贴可以绕过“黄箱政策”的限制。从这个意义上说，联邦农作物保险是美国财政和金融支持农业发展的最优渠道。据美国农业部统计，在美国农业高风险区域，联邦农作物保险成本占农业期望价值的20%以上(见图三，下页)。联邦农作物保险成本涵括损失补偿、来自政府的保费补贴、对保险公司的经营管理费用补贴和保险公司的预期利润等。由此可见，通过联邦农作物保险的各项补贴举措，美国得以实现对其农业的较高转移支付，保障美国农业在世界农业中的战略性地位和美国农产品在国际市场的竞争力。 (二)联邦农作物收入保险的承保风险管理 美国联邦农作物保险由具有经营资质的商业性保险公司进行实际运作，在农作物收入保险中，保险公司承保了农作物产量波动和价格波动的双重风险。农作物的产量波动具有较强的随机性，主要取决于自然灾害发生的频度和强度，以及农业生产体系的抗风险能力等。而农作物价格波动则具有较强的系统性风险特征，一旦农作物市场价格低于保障价格水平，保险公司可能面临较多农场主同时申请索赔的情况。因此，在美国联邦农作物保险从产量保险向收入保险全面转化的过程中，保险公司应做好风险防范与管理。 联邦农作物保险公司主要依托以下多样化策略进行产量保险和收入保险的风险分散：第一，根据联邦政府提供的标准再保险协议，农业保险公司可以向联邦农作物保险公司进行再保险分散。联邦农作物保险公司被视为农作物相关保险的最后风险承担者。第二，可以向国际再保险公司进行投保，使承保的农作物风险从美国保险市场向国际再保险市场转移。第三，进行农作物保险的衍生品创新，以实现向资本市场转移农业风险。通过农产品价格指数相关期货品种的开发，以及农业巨灾债券等衍生品的创新，可以将农作物保险市场的经营风险向国际、国内资本市场转移。第四，可通过农产品期货市场的对冲操作化解其承保风险。 在上述各种风险管理策略中，经营农业保险的保险公司通常以传统再保险方式作为风险管理的主要途径。与其他风险管理途径相比，再保险操作简单、成本较低。如果使用农作物保险的证券化或者依托农产品期货市场进行风险对冲，一方面，受美国金融分业经营的限制其农产品期货交易自身的高风险特性约束；另一方面，美国农作物收入保险的保费补贴入账时间较晚，难以满足证券化或者期货对冲对资金可得性及其流动性的较高要求。 四、美国联邦农作物收入保险的发展演变对我国的启示 农产品出口是美国经济体系的重要支柱，也是美国平衡其贸易逆差的重要途径。[8]近年来，美国加大实施农产品出口倍增计划，但是，美国原有的以价格支持为主体的农业政策体系因其对农产品价格的扭曲而招致其他农产品出口国家的不满。[9]在此背景下，美国于2014年修正并通过了新的农业法案。新农业法案最显著的特征是减少农业直接补贴，代之以提高各种农作物收入保险的保费补贴，保障美国农业的战略性地位，并减少美国农产品贸易摩擦。通过分析联邦农作物保险的最新进展，尤其是农作物保险从产量保险到收入保险的演变，及美国联邦政府的农作物收入保险补贴结构和对农作物保险风险管理工具的探讨，可为我国政策性农业保险的优化提供如下启示。
图三 美国联邦农作物保险的成本评估(2005-2013年) 注：联邦农作物保险成本是指每单位农作物期望价值中保险成本的占比，保险成本包括损失赔偿、保费补贴、农场主缴纳的保费、保险公司的经营管理费用补贴和保险公司的预期利润等。纳入估值范围的农作物品种主要是小麦、玉米、大豆、棉花和高粱。高风险区域涵括美国农作物保险费率最高的510个区县；低风险区域涵括费率较低的2044个区县。 数据来源：美国农业部和美国国家审计署资料。 第一，农作物保险应成为农村金融普惠制的重要抓手，从而规避WTO“黄箱政策”的限制，实现政府对农业生产的金融保障。我国在WTO谈判时，承诺对农产品的综合支持量不超过农产品生产总值的8.5%，目前农业各项直接补贴政策已使得“黄箱政策”的可操作空间所剩无几。但是农业生产的脆弱性和农业对国民经济发展的基础性要求政府对农业生产给予充分补贴与支持。在此背景下，为确保我国粮食安全，保障农户生产积极性，应拓宽和加深我国政策性农业保险的发展，使其成为农村金融普惠的重要工具。 第二，创新农作物收入保险相关险种，提升政策性农业保险的综合福利效应。近年来美国联邦农作物保险更多立足于保障农场主收入稳定，通过农作物收入保险可承担农场主的产量损失和价格损失的双重风险。与之相比，我国政策性农业保险还停留在以物化成本为基础的产量保险，保障程度仅为农作物收成的40%左右，并且仅承保自然灾害所致的农作物产量损失，对于农作物的价格损失或农户收入损失风险则不予承担。由于农户从事农业生产的目标并非产量的最大化，而是收入的最大化，因此，农业保险须从产量保险向收入保险拓展，以使农业保险得以和农户的生产函数相匹配，从而使政策性农业保险的福利效应最大化。 第三，健全农作物保险的政府补贴结构，完善农作物保险的风险分散渠道。美国联邦农作物保险采用供需双向补贴制度，不仅对投保农场主进行保费补贴，还对保险公司进行经营管理费用补贴。同时，为了保障联邦农作物保险的稳健经营，美国联邦政府还为农业保险公司提供充分的政府再保险，以分散农业自然灾害及农作物价格不利变动带来的巨额赔付风险。与之相比，我国政策性农业保险的补贴结构和风险分散工具还不完善。截至2014年，在我国农业保险保费收入结构中，来自中央财政的保费补贴占比为35%～40%；来自省级财政的保费补贴占比为25%，总体来看，我国农业保险保费补贴总额已达到较高水平，但是补贴结构单一，未有对保险供方经营管理费用的补贴。未来我国政策性农业保险应着眼于健全和完善政府补贴结构，通过多样化的农业保险风险分散的工具创新，切实保障农业保险的持续、稳健经营。
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