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财产权作为人权的一种形式，受到各国立宪者和宪法学家关注。然而，我国宪法学界对财 产权的研究是比较薄弱的，虽然基于权利相对性原理，认为财产权受宪法限制，却缺乏专门 的研究。有的文章甚至对宪法的限制与其他部门法的限制不作科学的区分，例如宪法和行政 法都规定财产征用，可是一些论述仅仅把宪法的规定作为一个可有可无的象征性条款，长期 以来无人注意到我国宪法的征用概念要件缺失，没有规定公平补偿，完全委托给立法机关自 由裁量。为此，笔者曾于1998年与人合作，撰文讨论我国宪法对财产权的保护和限制，①当 时用了较大篇幅具体分析各种限制形式。不足的是，那时还局限于对宪法限制财产权的具体 方式逐个列举说明，没有很好地阐述这些形式之间的关系。为此，本文进一步把这些具体限 制归纳为两类，剖析两类限制的差异和联系，说明宪法规定两类限制的必要性。
一、宪法限制财产权的两种形式的划分及其意义
各国宪法常常一方面规定财产权承担社会义务，须符合公共利益；另一方面又规定国家可 以征用财产，公民应当依法纳税等。为什么国家既要普遍规定财产权的社会义务，又要不厌 其 烦地列举各种具体限制、剥夺财产权的措施呢?有人认为宪法这样做是一种“点面结合” 、“粗细得当”的立法技术，现实生活中征用、纳税等比较频繁地发生，因而专门规定。这 一看法实际上忽视了对宪法限制财产权的方式做深入分析。其实，这是宪法理论上很重要的 问题，也是一个重大的政治经济问题(Political economy issue)。
宪法对财产权的限制，有截然不同的两种形式。第一种是概括地、抽象地规定财产权承担 义务。这是制宪者把界定财产权内容和界定的任务，委托给立法机关，由立法机关通过具体 立法完成。立法机关因而抽象地为未来制定一般规则。这一种限制，并不只是体现于民事立 法。法律限制财产权是由公法和私法共同进行的。第二种是规定具体的限制形式或剥夺形式 。其中，对有些具体形式重点规定主体要件，意在明确权力主体，如规定税收决定权属于立 法机关；有些重点规定行为特征，意在规范具体行为，如规定征用应具备公益性、补偿性。 第 二种限制，在各国宪法上出现的，主要有征用、国有化、行政征收、财产刑等。
两种限制的设定程序是有区别的。一般来说，第一种限制不是由宪法直接创设的，首先由 立法机关在合理的自由裁量范围内创设：例如《德国民法典》第564b条限制出租人单方面终 止租赁合同的权利，规定自用或者提供给近亲属使用才是单方面终止租赁的正当理由，是以 联邦立法形成的；同时，由于委托立法不可避免，行政机关也可以合理地创设：例如主管机 关规定新出版的图书，应提交若干册交国家图书馆收藏。第二种限制由宪法规定，如征用要 件在各国宪法上一般都有明确的规定；宪法不直接规定的，也受宪法有关条文约束，如财产 刑在美日等国受“正当法律程序”约束。
第二种限制所界定的，不是财产权在一般状态下的边界，而是国家剥夺财产权的权力以及 行使这种权力必须遵守的原则。宪法关于财产权的条文，虽然通常在规定财产权受限制之后 ， 只规定征用这一种剥夺行为，但是，宪法还在其它条文规定别的具体剥夺或限制行为。德国 宪法、日本宪法、俄罗斯宪法、美国宪法和我国1982年宪法都是如此。
如果宪法对两种限制方式不加区分，是否会出现混乱呢?结论是肯定的。我们知道，第一种 限制权利是宪法委托给立法机关的，遵循的是民主原则，一般采取简单多数决定创设。这样 ，如果宪法不为剥夺或限制财产权的具体行为规定必须遵守的规则，多数人就可以利用立法 程序，实施具体剥夺或限制的行为。以财产征用为例，假设为了兴建某些设施，需要征用土 地。由于征用土地只会剥夺少数人的土地，多数人将从中受益，如果采取立法的方式决定征 用规则，多数就可能严重侵犯少数的利益，以牺牲少数为代价，换取自己超额的利益。相反 ，在宪法事先确定了征用规则的情况下，多数的立法权就会受到限制。一般来说，制定宪法 要求的多数同意，高于制定宪法要求的多数同意，宪法的保障更可靠。这样的问题并非理论 研究的一种推断。历史上已经反复发生过这个问题。让我们借用美国联邦最高法院裁决的一 个案例来说明这一问题。
这个案件发生在美国南卡罗莱纳州，②经过了联邦最高法院的审理。1986年，卢卡斯在棕 榈岛买下两幅土地，价值975000美元。1988年南卡罗莱纳州通过《海滩管理法》。依据这项 立法，政府禁止卢卡斯对这两块土地进行开发。卢卡斯为此遭到损失，要求获得补偿。该案 的被上诉人南卡罗莱纳海岸委员会辩称，在这两块土地上进行建设属于“有害使用”(“har mful or noxious use”)，可能造成严重的公益损害(serious Public harm)。联邦最高法 院于1992年经审查后指出，海岸委员会必须说明，卢卡斯的财产权自始包含受上述管制的因 素，或以进一步的证据表明该项建设会造成严重的公益损害，否则，卢卡斯有权获得完全的 补偿。为此，联邦最高法院把案件发回州最高法院依据联邦最高法院的意见重审。州最高法 院遂改变原来支持立法的立场，裁定上述立法为了公益剥夺上诉人的财产权，指令下级法院 作出补偿判决。1993年，经庭外和解，海岸委员会付出150万美元买下了卢卡斯的土地。199 3年，海岸委员会以785000美元拍卖了这两幅土地。1994年，买主决定在其中一幅进行建设 并卖掉另一块。
这是一个颇为著名的征用案件，但不是美国宪法史上第一次否定以立法无偿剥夺财产权的 案件。在它所代表的同类案件中，法官反复宣布立法不得以公共利益为名任意限制财产权。 我们回顾它的意义在于透过这个案件，可以更具体地理解民主立法的局限性。民主立法在剥 夺权利的时候，不一定都具有邪恶的目的，但是，多数对少数的压迫却是客观存在的危险。 财产权经常受到这种威胁。③
民主立法的任务，应当是界定财产权的内涵，也就是说，以普遍性的立法限制财产权，应 当是划定财产权的内在限度，规定超过限度就不成为财产权。相反，具体剥夺或限制财产权 ，是对界定已经确定并因而合法存在的财产权，以外在力量改变其存在的状态，甚至消灭它 。宪法为了把财产权的内在限制与财产权剥夺区分开来，必须分别规定两种限制。
对于上述分析，学者也有相反的见解。反对理由是，立法过程中的“多数”是变动的，此 问题上的多数会成为彼问题上的少数，所以人们不至于为了自己贪图这次占便宜，冒下次被 牺 牲的危险。这个说法是有道理的，宪政框架下的投票交易就是指这种情况。然而，投票 交易的作用是有限的，不能充分保证财产的安全性。
有的学者认为，征用权是国家固有的权力，即使宪法不规定，国家也可以实行征用。这种 说法虽然也有一些道理，但是还相当表面化。历史无情地嘲笑过这种固有权力。考证发现， 在古代，君主为了战争需要，经常征集人民的粮食，不给补偿或者不给足够的补偿。人民在 经历了被剥夺的痛苦后，每每把粮食藏起来，使得君主找不到可以征集的粮食。为了保证战 争正常进行，最后君主被迫以适当给付为条件来获取粮食。当然，这样的君主必须具备最低 限度的理性，如果是残暴、丧失理智的君主来处理这种问题，可能不会有此结局。
二、宪法上两种限制的主要内容
第一种限制可以视为财产权的内在限制。首先是对财产权内容的限制。一般而言，在人们 追求的一定的社会模式中，总是存在相互联系和相互对立的两极，即以个人为基础的财产权 和公共利益。在法治条件下，所有界定财产权的法律，包括公法和私法，都同时考虑这两极 ，实行公平的利益衡量。公共利益既是限制财产权的依据，又是限制财产权的界限。制宪者 委托立法机关，为了公共利益，一般地、抽象地制定规则，形成财产权的内在限制。
由于人们追求不同的社会模式，财产权不仅内容受到限制，各种财产权的实际作用范围也 受限制。最典型的，就是所有权结构的限制。在市场经济条件下，一般来说，国家所有权是 有范围的，而不是无限的，国家直接以所有者、生产者角色出现是有限度的；相反，在计划 经济条件下，国家所有权是不受限制的，甚至会追求尽可能由国家所有权掌握绝大多数生产 资料，同时个人所有的生活资料也来源于国家分配。如按照《苏联宪法》，国家所有权在客 体范围方面不受任何限制，全国绝大部分生产基金都属于国家所有，许多生产资料专属于国 家。苏共中央还曾经通过决议，确定了促进集体农庄所有制向国家所有制过渡的原则。
财产权的内容、边界、地位、作用受限制，就必然造成法律保护方法受限制。如我国宪法 对不同所有权规定了不同的保护。宪法第12条规定社会主义的公共财产“神圣不可侵犯”， 第 13条规定保护公民的生活资料。在宪法的影响下，《民法通则》第73条规定国家财产“神圣 不可侵犯”，第74条、第75条规定集体所有权和个人所有权“受法律保护”。有学者认为， 所有权保护方式的不同，违反了民法的平等自愿原则，系属体系违法。④这是苏联模式留下 的印记。国家所有权的优越性排斥民法基本原则实际上是必然的，并非口号或笔误。
许多国家，如日本、德国、法国、中国，将禁止权利滥用的意思表达于宪法。有些国家， 如美国，并不以宪法的文字表明这种意思，但法院视为基本法理，可以据此驳回当事人要求 推翻限制的请求或者要求政府赔偿的请求。⑤在宪法区别保护不同所有权的背景下，不同所 有制主体的交易资格是有区别的，形成对意思自治的限制。
第二种限制，可以视为财产权的外源性限制。其特征是剥夺及强制转移财产，主要方式有 ：
1.征用。征用是指国家⑥为了公共用途，经过补偿，取得私人财产，具有公益性、强制性 和补偿性。各国宪法几乎均有这项制度，并以行政法详尽规定征用的条件和程序。
2.国有化。国有化与征用都是国家强制地取得财产。两者的标的不同，程序也不同。国有 化 的标的，是特定企业或者产业。国有化往往经过代议机关表决同意而直接针对特定企业或产 业进行，而征用一般针对个别的不动产或动产。⑦
3.行政征收。包括税收和非税收形式(如规费)。前者为无对价给付，后者为对价给付；前 者力求由社会成员平等负担，后者则需特殊主体承担。现在实行市场经济和法治的国家，税 收一般占财政收入的90%；规费、使用费、社会保险费等非税收行政征收在公共收入中的比 重 较小。
4.财产刑。一般来说，刑事犯罪为适用财产刑的条件。⑧在有的国家，行政违法也是适用 财产刑的重要原因。财产刑的基本分类是罚金和没收。有的国家直接在宪法上作出规定，如 美日等国的“正当法律程序”；在有的国家只能从宪法关于财产权、关于刑事法律的规定中 推断这种限制。
5.紧急权力的限制。包括特别财税措施、物价管制、物资统配、接管、战时消灭财产、强 制占用等。紧急权力是在国家安全和秩序发生重大障碍时，以特别命令代替法律，限制基本 权利。紧急权力不仅适用于战争时期，也适用于发生大规模自然灾害、疾病蔓延等情形。
三、两种限制之间的联系
虽然两种限制的特征和内容不同，两者之间却也具有联系。上文所述卢卡斯诉南卡罗莱纳 海岸委员会一案，就说明抽象立法可以成为一种特殊的剥夺。对于这种抽象立法，可能出现 的法律救济有两种。一是认定立法构成特殊的征用，判决具体实施机关补偿，而立法机关往 往也迫于形势修订法律，如上述卢卡斯诉南卡罗莱纳海岸委员会即是。二是认定立法过度追 求 公共利益，缺乏正当的基础，因而违反宪法对立法机关的委托的内在限制，或者欠缺征用 行为需要满足的公益目的。德国联邦宪法法院在Deposit Copy案，⑨清晰地阐述了第二种救 济 的法理。该案案由是，一个州的《出版法》规定，每一个出版商都必须向指定的图书馆提交 它出版的每一种图书。有一个出版商出版的是昂贵的、数量有限的书籍。联邦宪法法院认定 ：
“宪法加诸于所有人身上的、立法者必须使之具体化的责任的范围，在根本上决定于财产 是否以及如何处于一种社会背景下，并因此而具有社会功能……财产负担的责任，必须是成 比例的。从财产的社会背景和社会意义衡量，从管制的目的衡量，[这些责任]不可以是不成 比例的负担，也不可以对所有人产生经济上不合理的影响。”⑩“只要出版商的经济负担不 大，施加免费提供书籍的义务，就是基本法第14条所允许的管制……从出版物的社会意义来 看 ，使文字作品为所有对科学、文化感兴趣的人可以接触，以及使早前时代的作品留给后代人 一个完整的印象，都是合法正当的关怀……在这种情况下，免费提交图书，就不是不成比例 的 、一边倒的，不会引起经济上的重负，是一种合理的负担。对印数大的大多数期刊和非期刊 文献而言，情形都是如此。不过，问题在于，[本案中的]管制覆盖了投入大、印数少的作品 。显然，免费提交这种图书的义务，与提供廉价的、大量印制的图书不同，构成了相当大 的负担。基本法第14条第2款不能使这种基于公共利益的负担具有正当理由。”(11)
应当注意，第二种救济，是极其重要的，仅仅以第一种救济约束超越限度的立法，是不完 善的。征用补偿要件缺失与法律目的违反宪法根本不同。德国联邦宪法法院在Allotment De cision案(12)中阐述到：“如果超越了宪法上的限制，制定法的规定就是无效的，它不是基 本法第14条(3)的征用……一项不符合宪法的、界定财产权内容的规定，不能解释为征用， 不能通过提供制定法没有规定的补偿来“治愈”违宪。”(13)
可见，宪法对两种限制的区分，在很大程度上意味着宪法在委托立法者进行立法时，对立 法者的意志进行限制。制宪者把握住了法治与民主乃是两个不同的范畴，注意到了利益集团 力 量不平衡导致压迫性的剥夺。许多历史事实表明，在权力游戏中取得优势地位的人们，有可 能利用其优势地位，借口公共利益，寻求本集团超常的利益。一些人以隐蔽的手法剥夺另一 些守法公民的合法财产，可能是有利可图的，但是只要宪法规定必须具备正当理由，必须经 过公平的衡量，甚至必须给付补偿，那么，优势集团的侵略冲动就可以在很大程度上受到遏 制。从这个意义来说，宪法对两种限制的区分，具有不可忽视的意义。
在宪法理论上，人的尊严是以个体为基础享有的，每一个人都不被作为实现社会目标的手 段对待，个体本身就应当被作为目的对待。因此，任何民主的立法如果要限制个人的权利， 就必须考虑个人是否也可以由于这种限制而获得适当的利益；或者，如果个人不能获得相应 的利益，那么，他是否获得补偿；只有在个人行使权利超越内在限制的时候，或者权利的边 界由于历史条件的重大变化，不可逆转地发生变动时，才可以无偿地限制财产权；只有在个 人犯罪的情况下，才可以无偿地剥夺财产。
结语
国家受公益追求的驱动，总是试图扩张其职能，所以难免过度限制财产权。即使在市场经 济比较成熟、法治比较发达的国家，也不断发生立法机关和政府机关超越限度侵犯财产权的 案件。我国虽然实行社会主义市场经济，建设社会主义法治国家，但依法治国的历史相对不 长，国家权力不合理的限制财产权的情况仍然存在。因此，我们特别需要注意国家根本大法 宪法中的限制财产权的理论。
历史唯物主义的基本法则之一，是人民创造历史。而创造历史的人民，并非都是以整体展 开行动的。马克思说，“历史不过是追求自己目的的人的活动”。社会的运动是由个体的选 择和行为汇合而成的。虽然个人的行为和选择并不完全是自由意志的产物，并不完全取决于 当事人的主观愿望和心理偏好，从社会结构的整体变迁过程看，是生产力，包括人们从事物 质资料生产中形成的生产方式，决定着他们之间对生产资料的占有关系，进而决定这种占有 的 法律表现，他们的自由是有限的，(14)但是，个人不是完全被动地、僵硬地接受现实，恰恰 相反，个人及个人的联合创造着历史。从历史主体的个体性因素出发，必须尊重每一个人的 财产权。笔者认为，我国立法不能再走片面强调整体利益、过度限制财产权的老路。在宪法 限制财产权的问题上，立法机关必须受到充分的限制，应当只在必要的限度内限制财产权， 让人们通过自主的追求，在最大范围内实现普遍的幸福和社会繁荣。这就是本文检讨宪法限 制财产权的两种方式的意义所在。