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政策是政府或社会公共权威在一定历史时期，为达到一定目标而制定的行动方案和行为依据，其本质是一种对社会利益进行权威性分配的方案。作为政府对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否有效发挥，从根本上取决于政策执行的效率，因为政策在付诸实施之前还只是一种具有观念形态的分配方案，政策执行的任务就是要将这种观念形态的政策方案变为现实形态的政策效果。改革开放20多年来，党和政府先后制定并出台了一系列正确的政策，也正是由于这些政策的有效实施，我国社会主义现代化建设事业才在如此短暂的时期里取得了举世瞩目的伟大成就。但与此同时，我们也不能不看到，在我国国民经济与社会发展过程中还相当程度地存在着诸如“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有对策”以及“政策走样”等严重妨碍政策目标有效实现进而干扰我国现代化建设事业顺利进展的不良情形。尽管影响政策执行效率的因素是多重的，但从我国目前的情况来看，监督机制不健全无疑是造成某些政策执行效率不高乃至无效率的根本原因之一。因为作为独立的利益主体，不仅各级干部和民众等政策执行主体因在知识水平、认识能力和思想素质等方面的差异而可能造成对政策的错误认知和执行偏差，而且在各类政策执行者之间及其与政策制定者之间也不同程度地存在着利益矛盾或冲突，所有这些均为政策执行出现偏差提供了现实的可能性，而正是这种可能性决定了有必要对政策执行活动实施监督，因为这种监督的目的就是要按照政策目标所确立的监督标准，发现、收集和分析政策执行行为与标准行为之间偏差的信息，采取必要措施，及时纠正一切违反政策执行要求或有悖于政策目标的错误行为，以保证政策执行活动的正常进行。然而值得注意的是，在我们现实的政策执行活动中，因体制的依附性、不当的行政干预以及监督主体缺乏必要的法律保障等制度缺陷而导致政策执行效率不高乃至无效率的情形时有发生，为此，笔者认为，要从根本上提高我国的政策执行效率，其关键应从以下诸方面完善监督机制。
一、增强政策执行活动的透明度
对政策执行活动的监督是以行政公开为基本前提的，就政策执行而言，行政公开的实质就是要增强政策执行活动的透明度，换言之，就是要提高政策执行过程中公共行政权力运行的公开化程度。监督主体要真正做到在政策执行过程中有效监督政策执行者的行为，首先就必须对其执行活动有所了解。否则，对其在政策执行过程中的违规行为的监督也就无从谈起。正所谓“督政”须先“知政”。
人们常说：“阳光之下，鲜有罪恶”。增强政策执行活动的透明度，犹如阳光对于杀灭自然界的细菌无疑是最好的消毒剂一样，对于消除政策执行过程中滋生公共行政权力错位的病毒也可以发挥基础性作用。我们知道，由于政策具有强制性特点，再加上政策制定者与执行者之间往往存在主从关系，所以作为政策执行者的各级干部基于对自己利益得失的考虑一般不会公开与上级政策“唱对台戏”，他们在政策执行过程中的违规行为大多在暗中进行。某些政策执行者之所以敢搞所谓的“上有政策，下有对策”，敢使上级政策在自己手中“变形”、“走样”，其在很大程度上正是钻了政策执行活动中公共行政权力运用过程不公开的空子，使这种本应用于正确执行政策的权力因缺乏有效制约而错位，导致政策执行活动在暗中偏离了既定目标。这里的道理很简单，监督主体要对监督客体实行监督，其前提就是要了解监督对象及其权力运行状况，倘若监督对象所执掌的公共行政权力在暗中运行，各种监督主体均不了解，那么就谈不上对这种公共行政权力的监督，而权力不受监督，势必导致错位。正如法国政治学家孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直遇有界限的地方才停止。”（注：［法］孟德斯鸠：《论法的精神》中译本，第154页，商务印书馆1978年版。）因此，政策执行活动除涉及党和国家机密外，其余都必须依据一定的法规和程序，在一定范围内公布于众，使各种政策执行活动广泛置于公众的关注和监督之下。只有增强政策执行活动的透明度，特别是把所推行的政策及其执行的条件、措施、程序和结果等真实情况全面、及时地向公众公开，才能为政策执行过程中公共权力接受监督提供必要条件，从而防止因权力错位而导致政策执行偏差。例如，如果政府在推行扶贫救济政策时能做到公开透明，让社会公众对政策内容及其执行的条件、程序和措施等情况有所知晓，特别是使政策目标群体做到心中有数，那么在执行扶贫救济政策过程中就可以通过多方面监督来减少层层截留乃至拿扶贫救济款去肆意挥霍、中饱私囊的政策执行偏差。
当然，要从根本上解决政策执行中的行政公开问题，还需要健全相关制度，在这方面，发达国家的成功经验颇值得借鉴。例如，美国早在1966年和1976年就分别制定了《情报自由法》和《阳光下的政府法》，这些法律要求政府的政务活动向公众公开，以此来监督政府行为。实践证明，它们对于有效防止政策执行过程中的权力错位起到了很明显的积极作用。（注：参见王名扬：《美国行政法》第21、22章，中国政法大学出版社1995年版。）
二、保证专门监督机构的独立地位
这里所谓专门监督机构是就政策执行系统内部而言的，它主要是指执政党的纪检部门和政府的监察机关。这些专门监督机构对政策的有效执行有着不可替代的保障作用。然而，鉴于政策执行系统内部现行的监督机构因体制上存在很大程度的依附性而难以正常发挥其应有的功能，因此，如何采取切实可行的措施从制度上确保专门监督机构的独立地位、为其监督功能的有效发挥扫清障碍，便成为强化对政策执行活动的监督制度的一项重要内容。
众所周知，对政策执行活动实施监督的实质就是对政策执行者权力运用的制约，对政策执行过程中权力的负作用的遏制。由于作为监督对象的政策执行者所行使的公共权力是一种带有强制性的影响力，其行使和运用必然能够实现某种利益，而出于对自身利益的追求和维护，作为监督对象的政策执行者在行使公共权力执行政策时不仅一般很难发自内心地要求他人监督自己的行为，而且总是存在着一种自发的、力图摆脱监督的倾向，这种自发倾向使他们往往设法逃避监督，由此，监督机构在对政策执行者，特别是对那些手握重权的政策执行者实施监督时常常会遇到来自各方面的干预，妨碍其监督权的独立行使。例如，他们或是利用自身的权势，或是动用各种社会关系，对监督机构施加压力，干扰监督机构独立行使监督权。因此，如果监督机构缺乏相对独立的监督权而依附于作为被监督者的政策执行者，那么它们就不可能以权力制约权力，就会因难以排除这些干扰而屈服于特权行为的压力，进而导致政策执行过程中的监督“虚脱”。
不仅如此，监督机构要发挥其威慑力，从而达到预防政策执行过程中权力错位的目的，也必须具有相对独立的地位。我们知道，政策监督的作用不仅表现在对政策执行过程中业已发生的权力错位行为实行监察惩处，而且还表现在以监督机构自身的威信来预防权力错位现象的发生，其震慑力犹如“防盗器”和“警报器”一样对政策执行过程中有违规冲动的人具有抑制作用。因此，监督机构的存在本身就是对政策执行中企图违规者的威慑，使其潜在的违规冲动受到抑制。而这种威慑力的有无和强弱则主要取决于监督机构本身是否有足够且能够独立行使的监督权力。如果监督机构事事处处受到牵制，不能独立行使监督权，则必然是形同虚设，无法树立起应有的权威，其威慑作用自然难以发挥。
从我国目前的专门监督机构来看，在对政策执行者的监督方面在很大程度上尚存在着监督不力的情况，究其原因，主要就在于它们往往缺乏应有的独立性和权威性。在我国，执政党的纪检和政府的监察等专门监督机构实质上均属同级党委和政府的组成部分，是其直属机构，监督机构的主要负责人一般也由同级党政领导成员兼任或由同级党委和政府委任，监督机构的人事编制、工资福利、财政支出也掌握在同级党政领导手中。监督机构在领导体制上名曰双重领导，即主要受同级党委和政府领导，同时也受上级监督机构领导。但由于监督机构的领导及工作人员的升迁去留、褒贬荣辱甚至家属子女的前途都掌握在同级党委和政府手中，而上级监督机构的领导则主要限于业务指导。这样，作为监督主体的监督机构实际上受制于作为监督客体的同级党政部门，缺乏应有的独立地位，其监督的权威性和有效性自然会大打折扣。在这一状况下，同级监督机构对作为政策执行者的同级党政领导的监督不可避免会出现“弱监”、“虚监”甚至“禁监”的情况，因为监督机构的成员也不是神，他们也有“追逐利益”的人性特征，其行为也会受其利益得失的影响和制约，他们在对作为政策执行者的党政部门特别是其领导行使监督权时难免会因有后顾之忧而畏缩不前，显得“有气无力”。为此，必须采取切实可行的措施来改进现行的监督体制，从制度上确保监督机构的相对独立地位，以增强其监督的权威性。具体来说，就是要将监督机构现行的所谓双重领导体制真正改变为垂直领导体制，从根本上改变监督主体与客体实际上共存于一个组织单元之中的不正常状况，使监督机构的人员编制、工资福利、财政支持等均由国家权力机关审批，干部任命和工作部署均由上级党政部门和监督机关作出，使监督机构真正获得超然独立的地位，从根本上建立起独立运行的监督机制。只有这样才能保证它们对政策执行活动的监督具有权威性和有效性，才能真正使其对政策有效执行所具有的保障功能得以充分发挥。
三、强化国家权力机关的监督职能
对政府执行政策的行为实施监督是国家权力机关的重要职能之一。早在19世纪，英国思想家密尔就曾指出：“代议制议会的适当职能不是管理……而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。这的确是广泛的权力，是对国民自由的足够保证。”（注：［英］密尔：《代议制政府》中译本，第80页，商务印书馆1982年版。）在我国，宪法和法律也明确将对政府的监督规定为各级人大及其常委会的一项重要职权。应该说，自改革开放以来，我国在完善人民代表大会制度、强化国家权力机关的监督职能方面已经取得了长足的进展，从20世纪80年代末湖南省部分人大代表对该省副省长杨汇泉因对中央关于清理整顿公司的政策执行不力而提出罢免案并表决通过至今，我国已有不少地方人大在监督政府的政策执行行为、保证政策的有效执行方面发挥了重要作用。但我们也必须看到，权力机关因其有“权”无力而无法充分履行其监督职能的情况在相当范围内依然存在。这种状况与党的十五大提出的建设社会主义法治国家的目标尚有不小距离。因此，为了防治因权力机关的监督不力而造成的政策执行偏差，保证党和政府各项政策的有效实施，强化国家权力机关的监督职能无疑十分必要。
就我国现阶段的情况来看，尽管导致权力机关对政府政策执行行为监督不力的原因可能有多种，但从根本上恐怕主要还在于因体制不顺而导致其应有的权威地位难以得到保障。为此，要确保国家权力机关的监督职能有效履行，关键还要通过健全体制，理顺执政党、国家权力机关和政府行政机关三者之间的权力关系，从制度上保证各级人大及其常委会不仅在形式上有职而且在实质上有权，因为真正的监督实际上是一种权力对另一种权力的制约，要制约权力必须有特定的权力作后盾，否则监督就不可能生效。因此，笔者认为，采取选举执政党的各级地方组织领导人——即中共地方各级党委的书记担任同级国家权力机关的领导人——即人大常委会主任的办法，对于切实提高我国地方国家权力机关的权威地位、强化其对政府政策执行行为的监督职能不失为一种可行的制度创新。因为这样不仅可以进一步加强和改善中国共产党的领导，有利于发挥中国共产党的执政党作用，而且更能够进一步提高人大作为国家权力机关的实际政治地位，有利于发挥国家权力机关的监督作用。众所周知，根据我国宪法，地方各级人大是地方的最高权力机关，地方各级人民政府是地方各级人大及其常委会的执行机关。而且，作为执政党，中国共产党理所当然对国家政权具有领导权，因而中共的各级党委常委会事实上便成为我国各级政权系统的实际领导核心和决策中心，根据《党章》规定，中国共产党的各级常委会及其书记有较高的政治决策权，其所辖区域各国家机关的诸如人权和财权等与人们切身利益密切相关的管辖权实际上主要掌握在党委常委会特别是书记手中。所以，选举地方党委书记兼任同级人大常委会主任可以在很大程度上消除我国政治生活中长期存在的因体制不顺造成的国家权力机关对作为其执行机关的政府的政策执行行为“弱监”、“虚监”乃至“失监”等不正常状况。这里的原因很明显：一旦人大常委会主任兼具同级中共党委书记的身份，其在党内的地位就高于政府行政首长，其实际权力自然也大于政府行政首长，这样也就通过理顺执政党、国家权力机关和政府行政机关三者之间的权力关系，从根本上提高了人大及其常委会的实际领导地位，从而也可以消除人大及其成员因其利益受政府牵制而产生的种种顾虑，进而为其监督职能的充分发挥创造有利条件。当然，通过选举执政党的地方组织领导人兼任同级地方国家权力机关的领导人来提高人大的实际政治地位无疑是强化人大对政府政策执行行为监督职能的一条有效途径，不过，这样做并非是强化人大监督职能的唯一途径，除此之外，还可以通过设立权力地位较高的人大监督委员会等专门机构和职权较大且独立性很强的人大监督专员等专门职位来强化国家权力机关对政府政策执行行为的监督。然而，无论是体制的健全，还是地位的提高，归根结底，国家权力机关监督职能的强化最终只有通过法制化才能真正得到保障。所以，必须在进一步落实和完善相关法规的基础上尽快出台《人大监督法》，对人大监督程序作出明文规定，为人民代表大会有效履行其监督职能提供更为完善的法律保障。
四、落实和完善各项社会监督制度
社会监督是相对于国家性质的监督而言的一种非国家性质的监督，它包括工、青、妇等各种社会团体的监督，广播电视、报刊杂志等传媒的舆论监督，居民委员会和村民委员会等各种群众自治组织的监督以及公民自行对政府政策执行行为提出批评、建议、申诉、控告、检举等监督活动等多种民主监督形式。由于政府的政策执行行为一般都是在与广大社会民众的互动中发生的，所以社会监督是政策执行过程中最经常使用且最容易做到的民主监督形式。
应该承认，伴随着改革开放和社会主义民主政治的日益发展，党和政府在社会监督的制度建设方面做了大量工作，不仅宪法明确规定“公民有对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利”，“一切国家机关和国家工作人员有倾听人民的意见和建议、接受人民的监督”的义务，而且许多地方和部门都建立了信访、公开电话、政策执行部门和监督机关负责人接待日等社会监督制度，尤其是进入90年代以来，诸如行政复议、行政诉讼等行政法规也相继出台，这些规章制度的建立对于监督政府政策执行活动的有效开展无疑起到了重要促进作用，特别是像《焦点访谈》这种新闻评论栏目的设立，对于防治政策执行过程中的违规失范行为，保证政策的有效执行产生了广泛的积极影响，诸如山西运城交警违反中央政策，上路乱收费、乱罚款的违规行为，武汉江汉大桥违反国家政策乱收费的事件等都是在《焦点访谈》记者的监督下及时得以整治和纠正的，以致于朱镕基总理在视察《焦点访谈》栏目办公现场时破例题词赠言：“舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵”，对舆论监督之于政府工作的重要作用给予高度评价。
然而，就我国现阶段的政策执行情况来看，社会监督制度的落实不力以及相关法制的缺失而造成政策执行出现偏差的情况仍然时有发生。为此，我们必须采取切实可行的措施将已有的社会监督制度落到实处，特别是要通过相关法制的完善来进一步强化对政府政策执行行为的社会监督，促进政策执行活动的有效开展，因为社会监督需要权力的支撑，有权力的社会监督才是具体、有效的，而权力来自何处？从根本上说，具有长久性和规范性的权力只能来自于法律的保障，作为一种特殊的社会规范和硬约束机制，法律具有国家强制力，它是国家政治和社会生活的最高行为准则，它由国家统一制定和实施，对一切地区、部门和人员具有普遍约束力。纵观改革开放20多年来的法制建设，尽管在立法方面已取得了显著成就，但其中以管理为主要内容的立法占绝大多数，而监督行政权力的立法还显得很薄弱，至于社会监督方面的立法更是微乎其微，尚不能适应我国现阶段社会经济和政治发展，特别是依法治国、建设社会主义法治国家的需要，其结果往往使政府的政策执行活动缺乏明确规范，社会监督主体的权力不够充分，监督活动缺乏准确无误的标准、依据，从而造成社会监督弱化，不能有效监督行政权力，难以发挥其监督政府政策执行行为的应有作用。因此，为了防止因社会监督不力而造成政策执行偏差，我们必须加强社会监督方面的立法，健全社会各方面监督制约行政权力的法律体系，尽快制定并颁行诸如《人民监督法》和《新闻法与舆论监督法》等法规，使普通民众、社会群团以及新闻媒体等作为社会监督主体的地位、权限，行使监督权的方式、步骤、程序都有明确的法律规定，确保社会监督权力在政策执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化，只有这样才能从法制上为社会监督主体排除各种干扰，对政策执行活动的监督创造有利条件。