从比较政策研究的角度认知欧盟，本文主要内容关键词为：欧盟论文,认知论文,角度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战结束后，国际局势发生了深刻的变化。其中，欧洲一体化进程加速，欧洲联盟成为国际政治舞台上极其活跃而又有相当影响力的一支政治力量，这也是国际政治格局多极化发展的主要体现之一。
利用比较的方法研究欧洲联盟的公共政策和决策过程，是理解和认知欧盟的组织结构、行为方式、基本性质和发展趋势的一个重要途径。确切地说，这是一种将欧盟看作是一个行动中的政治实体、有着特定的功能作用和职能影响、并且以此体现自身存在的合理性和合法性的研究方法。（[美]杰克·普拉诺：《政治学分析辞典》，38页，北京，中国社会科学出版社，1986。）同时，这又是一种通过确立不同的参照体系，在比较和鉴别的过程中凸显出欧盟自身特性，并加以解释和说明的认知方法。
在讨论欧盟的政策及决策过程中，本文设立了两个参照体系，一是在跨国范围内活动的国际组织所构成的参照体系，二是由主权国家构成的参照体系。前者可以使我们了解由多个欧洲国家组成的欧盟不同于一般的地区性政府间国际组织，却有着类似于主权国家的特征；后者可以使我们意识到欧盟不同于邦联制或联邦制的复合制国家，却有着类似于国际组织的特征。
一、欧盟与其他国际组织比较的差异
无论是从历史发展过程来考察，还是从现实状况来分析，欧盟无疑首先是一个国际组织，一个地区性的政府间国际组织。因此，对于欧盟的比较分析不能不首先以在跨国范围内活动的国际组织体系作为参照系而展开。
所谓国际组织或跨国组织，是指那些主要关注于各国共同关心的问题、在国际舞台上参与跨国活动的各类实体组织。就国际组织的共同特征而言，主要包括五个方面：第一，具有一定的行为能力，即直接或间接地参与国际间的相互交往；第二，具有稳定的组织结构；第三，具有一定的职能作用，即对国际政治与国际关系的发展具有持续的、较大的影响；第四，能够对其他国际行为主体发生作用，即被其他行为主体视为发生行为的目标，视为作出决策时须加以考虑的制约因素；第五，拥有独立的自主权或决策以，即至少在名义上不受其他行为主体的支配或控制，能够做出自己的独立判断以及相应的决策。(Richard W.Mansbach:The Web of World Politics:Nonstate Actors in the Global System,pp.3-5,Englwood Cliffs,NJ,Pretice Hall,1976.)这五个特征对于国际行为主体来说是缺一不可的，但相互之间又不可作等量齐观。其中，前两个特征即行为能力和稳定的组织结构，属于第一层次，实际上也是国际行为主体字义本身所指涉的。换句话说，具备了这两个特征，便可以称之为“国际行为主体”，但这种国际行为主体尚只是“名义上”的存在，而唯有同时具备后三个特征，即较大的独立性和影响力，才能称得上“真正的”国际行为主体。
第二次世界大战以后，特别是近十年来，国际舞台上的国际行为主体日趋增多，新的国际组织不断出现，欧盟无疑也是其中之一。这一事实既是国际政治格局日益走向多极化的重要标志，又是国际关系日益复杂化的突出特征。当然，上述“五要素说”是一种明显带有结构—功能主义特征的操作性定义，是一种相当宽泛的界说。按照传统的国际关系理论，更强调国际行为主体的国际法资格和地位、参与国际行为的合法性和代表性。其中，行为能力解释为缔结条约、建立同盟的能力，而组织结构指特定的人口聚居、地理位置、国土面积和政府组织等等。这显然是一种强调法律资格的研究视角。由此，国际组织首先应当区分为政府间组织(IGOs)和非政府组织（NGOs或INGOs）两大类型。尽管非政府组织在国际舞台上发挥着越来越大的作用，对国际政治有着越来越明显的影响，但主权国家仍然是首要的、居支配地位的政治实体和政治单位，与之相应，政府间国际组织在国际事务中相对于非政府组织也仍然居上风。换句话说，主权国家与由主权国家组成的国际组织，仍然是当前国际政治的支配性力量，尽管其影响范围和行为方式不能不受到其国内和国际的非政府组织的影响和制约。
然而，在政府间国际组织的范畴内，相对于联合国这样的普遍性国际组织而言，欧盟又是一个仅以特定地区的国家为其成员的地区性国际组织或区域性国际组织。确切地说，欧盟是一个最初以西欧国家为其成员的组织，尽管目前正处在东扩的进程中，但其成员范围充其量仅能扩大至包括前东欧国家在内。否则，欧盟也就不成其为欧盟了。所谓地区性或区域性政府间国际组织是指那些为履行或实现基于地理的、社会的、经济的、文化的和政治的联系而确立其共同功能和共同目标，依据正式的政府间协议而组建为正式结构的、其成员仅限于世界部分国家的国际组织。（参见A.LeRoy Bennett:International Organizations:Principles and Issues,p.216,Englwood Oliffs,NJ,Pretice Hall,1992.）地区性或区域性的政府间国际组织的发展是战后以来国际政治生活中的一个重要现象，其数量的增长和影响的扩大在政府间国际组织中是最为引人注目的。
对于这些形形色色的诸多地区性国际组织，又可以依据不同的方式加以不同的界分。既可以依据其成员的范围和性质而区分为同一地理区域的、同一经济发展水平的或有益于不同发展水平间的合作与沟通的地区组织，也可以依据组织的目标或目的等基本取向如地区安全而区分为合作型、结盟型和功能型的地区组织，或根据经济发展的基本取向而区分为进取型、防卫型或合作型，还可以依据其内部一体化程度的高低而加以界定。综合考虑起来，对于地区性组织的分类标准至少应当包括三个向度，即共同的目标、基本的功能和内部发展的一体化程度。而在这三个向度上，又可以依据单一与复合、维持性与进取性的高与低而划分出不同的取值。依据这样三个向度的两个极端取值来衡量，欧盟无疑是世界上最为独特的地区性政府间国际组织。确切地说，欧盟是一个以政治、社会、经济、文化和安全等多重目标为基础的、在强大的一体化组织结构的支持下、有着积极进取性功能且为着自身更广泛的发展而建立的地区性政府间国际组织。
欧盟在上述三个向度上所具有的独特性又最为集中和典型地体现在欧盟的政策及其决策过程与其他所有国际组织、特别是地区性政府间组织的差别上。说到底，相对于其他国际组织而言，欧盟的独特性首先在于欧盟在极其广泛的政策领域实行着具有明确干预效果的政府政策，同时，这些政策又是经由一种体现着民主制度规定性的、具有权力分立且互相制约的决策程序来实现其创议、计划、决策和执行的。在这个意义上讲，欧盟的政策及其决策过程明显具有现代民主国家的基本特性，并因而具有一种准国家或超国家的特色。
尽管在不同的政策领域，欧盟政策的干预程度和干预力度有所差别，介入方式和实施手段也是不同的，但从总体上看，无论是何种政策领域，如欧盟广泛介入的贸易和农业政策领域、有限介入的卫生保健政策领域、基本不介入的住房和文化教育领域，以及欧盟与其成员国分享共治的地区政策和能源政策领域；也无论是何种介入方式，如高度依赖于欧盟法规的方式、与成员国合作干预的方式，以及主要基于成员之间合作的方式。这些积极作为或不作为的政策领域分布状况无疑类同于现代国家的政府政策，确切地说，更多地类同于现代国家中央政府与地方政府之间的那种事权和治权的划分。尽管随着欧盟一体化的深化和扩展，其政策领域的涵括范围正处在变化之中，欧盟政策介入的方式和程度也在不断变化，但对于那些只能由地方政府负责才能取得最佳绩效的政策领域，欧盟成员国的中央政府都不会介入太深，而欧盟则更不会去涉足了。因此，欧盟一体化发展的程度是不能用是否还存在着基本不介入或有限介入的政策领域来衡量的。况且政府的“不作为”其实也是一种政策行为。
但更值得重视的还是欧盟的决策过程，因为正是在这方面，欧盟与其他地区性一体化组织之间的差别以更特殊的方式得到凸显。确切地说，欧盟决策过程包含着越来越大的民主参与机制，不同决策机构之间的权力分立、相互制约，庞大的政策执行机构与直接选举产生的议会越来越广泛的监督并存，所有这些均体现了现代民主国家的一般特征，从而与其他地区性政府间国际组织构成了极其明显的差异。
欧盟在诸多政策领域中的相应决策，就其性质和适用程序而论，大体上可以分为四类，即方针路线性决策、立法决策、预算决策和行政决策。在这样的决策过程中，最为关键的一是欧盟委员会，二是欧洲议会。前者作为欧盟的常设机构在欧盟体系中处于核心地位，在决策过程中往往承担着政策创议和政策执行的重要角色，并且由此在相当程度上实际影响着整个决策过程。特别是当委员会主席有着较高的个人威望和丰富的政治经验时，其个人连同委员会在欧盟决策过程中的作用会更加积极主动和广泛深远。（参见E.J.Kirchmer:Decision-Making in the European Community:the Council Presidency and European Integration,Manchester,Manchester University Press,1992.）欧盟委员会以其内部极其完善的组织结构和庞大的官僚队伍，连同欧盟其他外围机构，无论是在人员规模上、还是在机构建制上或是配套的完整程度上，都堪与现代国家的中央政府机构相媲美，较之于一般的中小型国家则也是有过之而无不及；而委员会主席则类同于政府首脑，较之于其他地区一体化组织，欧盟的情形更是绝无仅有的。就后者即欧洲议会而论，其特点更为突出。欧洲议会不仅依据权力分立分享和相互制约的原则，以其对欧盟政策事务的广泛卷入、对欧盟委员会的提名审议和工作监督，发挥着重要作用，而且因为其作为欧洲范围内直接选举产生的代议机构的特性而具备着欧盟其他机构所难以企及的代表性和合法性，从而使得经由欧洲议会审议而通过的欧盟政策具有了充分的正当性和合理性。也正是这一特性，使得欧盟全然不同于现存的所有地区一体化组织而具备了超国家或准国家的明显特征。
由此可见，欧盟在其政策和决策过程中所表现的超国家或准国家的特质使其迥然有别于其他任何国际组织。也可以说，欧盟不同于其他任何国际组织的特质即在于它具有超国家或准国家的某些特征。
二、欧盟与主权国家比较的差异
如果说以国际组织为参照体系来考察欧盟的政策及其决策过程可以为我们带来许多新的发现，可以使我们更全面、更深刻地理解和认识欧盟，那么，这些新的发现又促使我们应当且必须以现代民主国家为参照体系来考察欧盟政策及其决策过程，这又会从另一个极其重要的面向揭示欧盟的特殊性。
从某种意义上讲，这样两个面向的认识又是联系在一起的。正是由于欧盟具有与主权国家相类似的政策和决策过程，人们才普遍认为欧盟实际上就是一种特殊类型的国家。在这样一个涉及欧盟性质的认识问题上，存在着立基于联邦和邦联概念之上的所谓联邦主义和邦联主义之争。
联邦和邦联都是不同于单一制的复合制国家结构的具体形式。但这两者之间存在着一种类似于同一质谱系上前后相连的不同区位之间的关系。所谓邦联，是一种由多个类似于国家的政治实体通过某种永久性的协定或条约而共同拥有一级政府机构的组合体。当多个国家建立共同的国籍、军队、仲裁法庭，以及在共同边境设立进口课税机构等等，它们便藉此获得了一种集体共享的性质和名称，也就组成了邦联。而一旦邦联的组织结构趋于紧密，邦联成员的资格经协约规定而不容放弃，且出现了超越于成员之上的中央政府时，则联邦的称谓就更为恰当了。（《布莱克维尔政治学百科全书》，151-152页，北京，中国政法大学出版社，1992。）由此可见，邦联的概念是相对于联邦才得以成立的，其规定性内容只有加之于历史的考察才能理解。因而在历史上，邦联的存在大都是相对短暂的；而联邦多是由邦联发展演变而来的。除极少数例外，近现代的复合制国家形式大都是联邦制。
所谓欧洲一体化进程中的邦联主义与联邦主义之争，是指在对欧盟现有性质或发展性质进行研究和判定时，人们出于不同的理解而提出了不同的意见。在主张联邦主义见解的人们看来，欧盟已经具有联邦体制的显著特点，例如欧盟的权力是自下而上产生的，是由成员国通过缔约方式而赋予的。再如欧盟成员国在国内事务方面仍享有极高的自主性，有自己独立的宪法和国家机关；而在对外事务方面，欧盟正在发展共同的外交和防务政策。而邦联主义者则认为，欧盟现在尚不具备联邦最重要的特征，各成员国仍是独立的主权国家；欧盟还不是一个完全的主权者，而只是一个类似于邦联的国家联盟；同时，由于各种条件的限制，欧盟也不可能发展成为联邦。由此可见，所谓联邦主义与邦联主义的争论也是对欧盟未来发展方向和最终结局的不同主张之间的论辩。
其实，就真正的状况而论，欧盟现在尚未发展成为完全意义上的联邦制国家，尽管其在对外事务方面已经拥有了诸多由成员国赋予的权力，但成员国仍享有基本主权，仍然是独立的国际法主体。但同时，欧盟又不是某种类似邦联的国家间松散的组合。因为欧盟毕竟已设有一套独立的法律制度，而且欧盟具有法律人格，享有各国法律赋予法人最为广泛的法律行动能力，尤其是可以取得和处置动产与不动产，并成为法律诉讼的当事人；同时，还可以缔结国际条约、承担国际权利和义务。从另一角度来看，欧盟确乎类似于联邦制国家，它已经具有了联邦的某些特征，但又还不是联邦制国家。欧盟也类似于邦联，但在一体化的程度上又远远超过邦联。因此，欧盟是正处在从类似于邦联的联合体向类似于联邦的联合体发展过程中的组织类型。
欧盟的这种介乎于联邦和邦联之间的性质最为突出地体现在欧盟的政策和决策过程之中。正如前面已经论述过的那样，就欧盟的政策领域而论，在贸易政策方面，欧盟已经具备了一个联邦所需的权力，它有共同的对外商业贸易和关税政策；在部门政策方面，欧盟以其适度的工业政策和共同农业政策，以及其他政策的配合，已经建立了统一的欧盟大市场；单一货币体系的建立和欧洲中央银行的运营更加深了欧盟的一体化程度。这反过来又会为欧盟实施其对外经济政策提供一整套联邦性质的政策工具。欧盟在社会、环境保护立法方面的权力亦相当可观，其政策效力不仅可以直接作用于其成员国，而且可以直接作用于其成员国的国民。但较之于内部事务，欧盟本身并不掌握与防务和外交有关的政策和手段，成员国还掌握着自身的对外事务的最高处理权。
尤其值得注意的是，倘若说欧盟委员会和欧洲议会的存在表明了欧盟所具有的联邦制国家的特色的话，那么，欧盟理事会（即部长理事会The Council of the European Union）和欧洲理事会(The European Council)的设置及其作用则明确指明了欧盟仍然类同于一般的政府间国际组织的基本特点，及其尚未成为联邦国家的关键性原因。欧盟理事会由每个成员国所属部长级代表组成，他们对其所派出的国家的政府和议会负责，因而在每个政策领域几乎都会遇到成员国的特殊利益要求及艰难的协调过程。欧洲理事会则由欧盟成员国政府首脑及欧盟委员会主席组成。原则上，欧洲理事会仅处理欧盟最重要、最具根本性和最为基本的政策方针和原则事务。但由于它所具有的超级机构的性质，因而很快便成为欧盟的政治中心，负责处理一切由欧盟理事会的部长们无法解决的问题。尽管欧盟委员会可以通过立法创议即提出立法提案参与立法，并可制订某些类似行政法规、政令的政策性立法和二级立法，尽管欧洲议会经过近年来的权力扩大，已有相当程度的参与立法的权力，但它们的权威、权力和职责仍远逊于欧洲理事会。
可见，理事会是欧盟的政府间机构。正是经由这一机构设置，无论欧盟的一体化深入到何种程度，欧盟主要政策的主导权仍牢牢地掌握在成员国手中，而不是超国家机构——欧盟委员会的手中，尽管委员会可以通过立法创议对欧盟政策制订和政策发展施加较大的、甚至越来越大的影响。较之美国这样的联邦制国家而言，欧盟成员国政府首脑在欧盟事务中的权力远大于美国的州长，而欧盟委员会主席的角色又远逊于美国总统。这种情形使得欧盟既非一个“超级国家”，又非一个潜在的“欧洲合众国”。(Alberta M.Sbragia,(ed).:Europolitics:Institutions and Policymaking in the "New"European Community,p.Ⅶ,washington,D.C.,The Brookings Institution,1992.)
由于这种政府间合作原则在欧盟决策过程中的应用，因而在外界看来，欧盟的决策过程往往表现为一种多边博弈。参与博弈的各方或是在特定问题上有着特殊的利益要求和特定的政策主张的个别成员国，或是因面临着共同问题而寻求共同解决方案的少数国家间的政策结盟。而欧盟在制订其共同政策时则往往由此表现出两种模式，一为“木桶式”，二为“栅栏式”。所谓“木桶式”是指欧盟的决策过程多少类似于一个制作粗糙的箍木桶，其上沿参差不齐，其最大盛水量只能与最矮的木板齐平，也就是说，欧盟的政策主张只能在最低的共同要求处达成。而“栅栏式”则与之相反，是用以刻画政策主张在最高要求处达成的形象性比拟。当然，在不同的政策领域，欧盟的政府间合作原则及其机制的适用程度也是不同的。也正是在这一问题上，欧盟与一般的政府间国际组织并无二致。
当然，欧洲一体化发展和欧盟机构演进的历史表明，这种政府间合作机制显示了其在重大问题上达成共同认识和一致主张的能力以及对于推进一体化的效力。但不能不看到，欧盟在其政策和决策过程中所表现出的这种准国际组织的特质又使其迥然有别于其他任何主权国家，包括联邦制国家。
三、欧盟组织性质的独特性
较之于国际组织和主权国家、特别是联邦制国家而言的双重独特性，使得欧盟处于一个极其特殊的地位。就此而论，任何一种采取单向性的视角或由此引出的结论都不免失之偏颇。那么，究竟应当在何种意义上理解欧盟呢？
其实，从欧盟的政策及其决策过程的角度考虑，欧盟是一个新型的地区性一体化组织。这是关于欧盟的最简明且最富包容性、并因而最具说明性的界说。同时，这也是一种不同于超国家组织论、国家拟比论和功能联邦论解释的一体化理论解释。（参见曾令良：《欧洲共同体与现代国际法》，16-22页，武汉，武汉大学出版社，1992。）
从政治学理论来看，所谓一体化或整合（两者均由integration一词移译而来）是指由若干个政治单位结合成一个整体的过程及其结果。（《布莱克维尔政治学百科全书》，第559页。）就其比较宽泛的定义而言，一体化可以用来指称任何一种政治共同体逐渐形成并保持其稳定状态的过程。对于这个过程，政治学家所关注的是这样的政治共同体为和如何形成，这个政治共同体是如何维持和加深其内部的集体忠诚和遵从，以及以此为基础而实现团结一致的。就其比较狭隘的定义而言，一体化主要是指两个或两个以上的国家结合、融合或联合成为一个国家的过程。对于这个过程，学者更关注于结合、融合或联合的内部需求和外部条件，由此提出了诸多不同的见解如缓解内部冲突说、抵御外来暴力说和经济沟通说，进而讨论国际政治理论的一些核心问题即冲突理论与冲突解决理论。在有关学术探讨中，人们往往将中世纪时期的城邦制国家发展成为现代民族国家以及在部分地区由最初的关税同盟发展成为国家的过程看作是早期一体化的案例。（参见沈汉：《西方国家形态史》，34-56页，兰州，甘肃人民出版社，1993。）而1707年英格兰和苏格兰的联盟、1789年的美利坚合众国和1848年的瑞士联邦，也被一体化的研究者当作近代一体化的典范。
但在第二次世界大战以后，各种一体化运动的发展表现出了新的特点：一是以经济一体化为核心但又不局限于经济领域，而是扩展到社会、政治、军事和外交等方面；二是以特定的国际组织的法律形式和结构形式稳定存在且持续发展；三是在普遍的低度发展的同时又出现了不无坎坷却卓有成效的欧洲一体化发展。这促使着学术界有关一体化问题的讨论日益热烈，而且表现出多元化的取向。其间，最有影响力的学术流派主要包括强调超国家行为主体或因素的新功能主义和新制度主义以及强调民族国家作用的政府间主义。
新功能主义是以两次世界大战之间开始兴起、战后初期持续发展的有关国际合作和国际组织的功能主义理论作为学理资源，并结合对一体化的经验研究所得到的发现，进一步加以理论抽象而形成的学术主张。这派观点认为，一体化发展其有自我强化的功能；在民族国家相互“学习”和一体化功能“外溢”的过程中，一体化得到了发展和推。相对而言，新制度主义则以制度概念为基本变量，主张将制度因素引入有关一体化的分析之中以解释长期的变迁过程。在新制度主义的视角下，欧洲一体化就是一种制度安排。政府间主义又有不同，相对于前两者而言，它明确坚持以主权国家作为分析单位，并据此设立了一系列的理论假设来阐释主要发现理论的。
值得注意的是，这样三种各自不同且相互争论的一体化理论却又具有一个共同点：它们都是将欧盟的政策及其决策过程作为研究分析的核心问题。新功能主义是从对欧盟一体化政策的考察出发展开其论证的：共同问题的存在要求有共同协调一致的解决办法，从个别政策领域的一体化政策进而可以“外溢”到更多更复杂更高级的政策领域，而负责推行和实施这些政策的特定的中央组织机构因此获得了权威。新制度主义也是从政策及其决策过程的研究中揭示出那些制约着政策思维并由此对最终的政策结果产生影响的各种制度安排，包括行为规则和组织结构。而政府间主义无非是强调一体化政策和决策过程的参与者主要是主权国家，支配决策过程的是国家利益和国家之间的交易。
这样一种研究共性再一次提示我们，如果我们可以尽可能吸纳各种一体化理论所提出的见解并加以综合的话，那么就可以得到这样一个界说：欧盟是一种以其广泛政策介入领域和深入的政策干预功能为突出特征、以共同解决成员国所面临的共同问题为根本目标、以政府间条约为法律形式和政府间合作为基础并以强大的超国家机构为组织核心、不断向着更高层次的一体化演进的一体化组织。这正是欧盟既不同于一般的主权国家又不同于其他任何国际组织的特质所在。