高校“公办”的实现形式应当多样化，本文主要内容关键词为：形式论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、高校公办与高校公办实现形式概念的界定
高校公办与高校公办的实现形式是两个不同的概念。高校公办是公办高校的同义语，也称公立高校，它是相对于高校私办（或私立高校）而言的。同私立高校的概念有很多歧义的情况一样，人们对于公办高校或高校公办也没有一致的看法。在国外，有人认为：公私立高校的主要区别是经费来源不同，公立高校的经费则主要来自于政府拨款等公共资金；私立高校的经费则主要来自于私人捐赠。但在美国，一些私立高校争取到的公共资金却比一些公立院校多，如私立的加州理工学院因为争取到了大量的联邦研究基金项目拨款，学校的总开支约80%来自于公共资金，而公立的加州大学柏克莱分校则由于获得比较多的私人捐款赠额，却使得学校的总开支只有25%来自于公共资金。但这并不能改变他们的公立或私立性质。这说明把经费来源作为公私立院校的根本区别，理由并不充分。
还有的人认为：公私立高校的本质区别在于是否独立和自治，是否受某一政府部门的直接领导与管理。但是在一些国家，有关法律却明文规定某些公立高等院校是完全独立和自治的机构。相反，在泰国，私立大学却恰恰要直属于大学部，所受到的控制甚至比非大学部所属的公立院校还要严格。看来，以是否独立和自治，是否受某一政府部门的直接领导和管理，作为划分公私立高校的依据也缺乏足够的说服力。
此外，还有人坚持说公私立院校的主要区别在于其财产所有权是属于公有还是属于私有。但我们知道，高等院校作为一种耗资巨大，而又十分需要自主权的公益性事业机构，其资金来源可以是多渠道的，因此其财产所有权很可能是十分模糊的。正因为如此，许多国家的教育法规都明文规定：无论公、私立高等院校关闭后，其财产除了一部分有明确的规章条文注明按原出资者的意愿处理外，其余部分均不得为任何个人或团体所得，而只能由教育行政主管部门负责拨给其它教育机构，并且只能用于发展教育事业。由此可见，公私立高等院校的财产所有权有相当大的成分是难以严格判明其归属的。因而，以此作为划分公私立院校的依据也是难以站得住脚的。
在国内，公私立院校的区别则更为含糊，甚至在我国的法律条文内还找不到公立高校和私立高校的字眼。我国解放后经过50年代初的高等院校调整改造，直到1980年，一直实行的都是单一的政府办学模式，所有高等学校只有普通高校和成人高校之分，没有公立和私立之别。自从1980年邓小平为“北京自修大学”、彭真为“中华社会大学”题写校名后，我国出现了一批由企事业组织、社会团体及其它社会组织和公民个人自筹资金举办的一批高等学校。对于这批学校的性质，是公立还是私立，我国还没有比较一致的看法。所以，在1993年8月17 日原国家教委发布的《民办高等学校设置暂行规定》里，把上述除国有企事业组织以外的其它各种社会组织及公民个人自筹资金举办的高等学校称之为民办高等学校。而在1997年7月31日， 由国务院发布的《社会力量办学条例》里，则把上述所有学校都称为社会力量办学，并没有把它们简单地界定为公立或私立，由此可见这个问题的复杂性和深入研究的必要性。
有学者曾提出以对高等学校的法律认定作为划分公、私立高等院校的根本依据：凡是由公共权力机关依照法定程序设立的院校都是公立院校；凡是由私人或私法人设立，并经过法定机构认可的院校都是私立院校。公立院校和私立院校之间并没有不可愈越的鸿沟，只要经过明确的法律认定，公立院校可以改变为私立院校，私立院校也可以改变为公立院校（注：魏贻通：《论划分公、私高等教育的依据》，《辽宁高等教育研究》1994年第6期。）。这个观点透过公、 私立院校所表现出来的种种模糊现象，如所有权、管理权、经费来源等，抓住了公私立院校的本质区别——法律认定，为我们明确区分公私立院校提供了一个科学的依据。按照这个观点，具体到我国，则凡是由中央和地方省级政府及其业务主管部门举办的（包括中心城市举办的）高等院校都是公立院校，如北大、清华、西北大学、陕西财经学院、安康师专等。另外，由公共权力机关与私人或私法人（含外国的）以联合方式共同设立的院校也属公立院校，如宁波大学、汕头大学等。除此之外，由企事业组织、社会团体及其它社会组织和公民个人举办包括联合举办的高等院校都可以看作是私立院校，如上海的杉达大学、河南的黄河大学、陕西的西安外事服务培训学院等。
通过上面的讨论，我们对高校公办或者说是公办高校有了一个较为明确的认识。那么，对高校公办的实现形式又该作如何理解呢？
如上所述，我们知道，高校公办只是一种法律意义上的概念，与高校的某种产权组织方式、办学经费来源以及学校内部管理等具体运作方式并无必然联系。这些具体运作方式则是高校公办的实现形式。不同的国家，由于政治经济制度和文化教育传统不同，其采用的高校公办的具体实现形式也不相同。即使是同一个国家，在不同的社会发展阶段和不同的生产力发展水平条件下，其高校公办所采用的具体实现形式也不一样。如从产权组织方式来看，其实现形式可以是单一的国有制、集体所有制、个体所有制，也可以是混合的股份合作制、中外合作制等。从办学资金的筹集方式看，其实现形式可以是国家全额拨款，也可以是以政府财政拨款为主，社会集资、学生交费为辅；或者以社会集资、学生交费为主，国家补助为辅；还可以是全部由学生交费。从学校内部管理方式上看，其实现形式则可以是委员会制，也可以是行政首长负责制，还可以是委员会领导下的行政首长负责制。但不论采用哪种具体的实现形式，都不影响高校的公（私）办（立）性质。
一般来讲，高校的性质，只要经过明确的法律认定，要么是公办、要么是私办，都是相对稳定的，而高校公（私）办的实现形式则是灵活多变的。不论是高校公办还是高校私办都有多种实现形式。高校公办的实现形式可以为高校私办所采用，高校私办的实现形式同样也可以为高校公办服务。所以，理解高校公办实现形式的内涵不能把它与高校私办的实现形式截然分开，它们二者不存在根本的对立关系。
二、我国高校公办实现形式多样化的历史必然性
（一）高校公办实现形式多样化是我国“穷国办大教育”特殊国情的需要
我国是一个发展中的人口大国。与发达国家相比，生产力发展水平较低，经济基础薄弱。高校经费紧缺的状况将是长期的，而且随着招生规模的不断扩大，这种状况还将会变得更加严峻。因此，仅仅依靠政府增加对高等教育的财政投入来解决高等教育供不应求的矛盾是困难的。这是由我国“穷国办大教育”的特殊国情所决定的。而通过高校公办实现形式多样化，则可以有效地缓解这一矛盾。因为多样化的高校公办实现形式，可以满足多元化利益主体的不同办学要求，因而可以调动社会各方面参与办学的积极性，拓宽对高等学校的投资渠道，增加对高等教育的社会投入，从而实现在不增加政府财政负担的前提下，利用社会资金，改善办学条件，扩大招生规模，发展高教事业的目的。所以，我们说高校公办形式多样化，是我国“穷国办大教育”特殊国情的需要。
（二）高校公办实现形式多样化是深化我国公办高校改革的需要
长期以来，由于受计划经济体制的影响，我国的高等学校一直实行的都是以政府包投资、包管理、包分配为主要特征的单一的高校公办形式。党的十四大以后，随着《中国教育改革和发展纲要》的颁布，尤其是1994年原国家教委在上海召开高等学校管理体制改革座谈会以来，以“共建、划转、合作、合并、协作”等为主要形式的联合办学发展十分迅猛。各种形式的联合办学确实在淡化和转变高等学校单一的隶属关系，增加高等教育经费来源渠道，拓宽学校服务面向，扩大学校招生规模，优化教育资源配置，变条块分割为条块有机结合等方面取得了一定的成效，但是，我们对取得的成绩还不能估计过高，还必须看到，各种形式的联合办学都是在单一的政府办学体制内部进行的，条块分割、重复办学的局面，虽然得到一定程度的改善，但并没有得到根本性扭转，教育资源的浪费现象也没有得到彻底改变；不少高校的共建和合作办学只是流于形式，一些院校的合并也没有获得部分之和大于整体的效果，相反，有的学校则出现了内耗和负效应；划转在相当大的程度上也只是转换了高等学校的隶属关系，整个高等教育管理体制改革并没有突破国家办学、计划统筹的模式；高等教育的质量和办学效益也并没有因为进行这种所谓的联合办学改革而得到显著提高。可见，不彻底改变高等学校由政府包办的单一形式，仅仅在领导与被领导、管理与被管理的关系层面上，通过各种形式的联合办学，对现有高校的公办形式作些修修补补的改革，要从根本上消除现有公办高校的弊端是绝对不可能的。在一定程度上，可以说是一种舍本求末的做法。只有通过高校公办实现形式多样化，打破公办高校由政府包办的单一实现形式，建立起多主体、多层次、多模式和多样化的高校公办实现形式，才能在公办高等学校之间和公办高校内部建立起竞争机制，也才能真正为公办高校的改革提供动力、注入活力，从而改变公办高校机制僵化、机构臃肿、人浮于事、效率低下的落后状况，形成一个机制灵活、人员精干、锐意进取、你追我赶的新局面。也只有这样，切实提高公办高校的工作效率和办学效益，充分利用现有高等教育资源、扩大高教规模、促进高教发展才有可能真正实现。
（三）高校公办实现形式多样化是帮助我国民办高校摆脱发展困境的需要
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和高等教育体制改革的不断深化，我国的民办高校迅速发展起来。民办高校的迅速发展不仅打破了我国长期以来政府包办高等教育的格局，调动了社会各方面参与办学的积极性，缓解了高等教育与社会需求之间的矛盾，而且还以其灵活多样的专业设置弥补了公办高校专业单调，更新缓慢，缺乏时代特色的不足，较好地满足了社会发展对各种急需短线专业人才的需求和人民群众对多样化高等教育的需要。另外，其高效运转的管理机制也为公办高校改革当前存在的机构臃肿、管理队伍庞大、官僚作风严重、工作效率低下等计划经济体制下的“官学”遗风提供了借鉴。对民办高校的这些成绩，我们应该予以充分肯定。但同时，我们也要看到民办高校在其迅速发展的过程中，存在着其自身难以摆脱的困难，主要表现为：（1）经费困难，缺乏稳定可靠的经费来源， 基本上是靠收取学费维持日常开支，校舍靠租赁，办学条件差；（2）生源质量低， 水平参差不齐，绝大多数学生都是高考落榜生，不少学校为了争取生源不管学生文化基础，几乎是来者不拒；（3）基本没有自己的专职教师队伍， 教师几乎完全靠聘请公办高校教师兼职或招聘离退休教师；（4 ）不具有颁发国家承认的学历文凭的资格。所以，从民办高校的整体情况来看，现在摆在我国民办高校面前的问题，不是数量上如何大力发展的问题，而是质量上如何提高的问题，即如何对现有民办高校进行整顿、规范、充实、完善，使之具备颁发国家承认的学历文凭资格的问题。因此，在1997年7月31日国务院发布的《社会力量办学条例》里， 明确作出了“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”的规定。而要解决民办高校颁发国家承认的学历文凭资格问题，显然不能用降低人才培养质量标准，迁就现有民办高校办学状况的办法，而只能采用改善民办高校办学条件，提高民办高校教学水平和人才培养质量的办法。但要做到这一点，需要大量的资金。在公办高校办学经费存在严重困难的条件下，依靠政府财政拨款是不现实的。依靠增收学费也是有限度的，因为在我国，人均国民收入水平不高，大部分家庭的经济承受能力还较低，所以，要从根本上解决这一问题，唯一的出路就是从改革高校公办的实现形式入手，使高校公办由单一的公有公办实现形式变为公有公办与公有私办、公有公办私助、公有私办公助、私有公办、一校多制、中外合办等多种实现形式共同发展。只有这样，才能打破公私立高校之间的森严界限，使多种形式的联合办学不仅局限于公立高校之间，也可以在公立高校和私立高校之间，甚至在更宽更广的范围内开展，这样既有利于公办高校吸纳较多的办学形式和较多的高教资源，也能为民办高校提供更为广阔的发展空间。
三、我国高校公办的多种实现形式
（一）公有公办形式：即学校产权为国家所有，由中央、地方政府投资并直接管理。适合采用这种公办实现形式的高校有两类：一是极少数关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的全国重点大学，如北大、清华等，这类学校要由中央政府投资并直接管理；二是极个别有一定基础的，综合性的，能代表地区特点、水平和形象的高校，如郑州大学、西北大学等，这类学校可由地方政府投资并直接管理。这两类高校都要坚持“少”、“大”、“高”的原则。“少”即数量要少；“大”即规模要大；“高”即质量水平要高。中央政府可以在进入国家“211 工程”预审范围内的高校中选上几所或十几所有希望进入世界前100名的大学，省（自治区、 直辖市）级政府可以在本辖区内选一两所有希望进入世界前500名的大学。对这类学校， 国家和地方政府要重点投资、足额拨款，学生可免交学费。学校要按照《高等教育法》的要求，实行党委领导下的校长负责制，目的是要把这类学校办成能够代表国家、地区水平和高教形象的标志性、示范性大学。这种形式既可以集中国家和地区的财力办好一批高水平大学，以参与国际市场上的科技和人才竞争；又可以改变因国家包办所有高校而造成的高校办学经费普遍紧张的现象，进而避免了高等学校在低水平上的重复建设以及由此造成的重点不重、公办不公（和私立高校一样，全部交费）的状况。
（二）公有私办形式：也可称为“国有民办”或“公有民营”形式。这是把部分原来由中央或地方政府投资并管理的高等学校，通过承包、租凭、转制等各种方式转交给社会上的独立法人承办管理。承办法人可以是企业、社会团体、公民个人或私立学校的法人。学校可由法人董事会根据国家有关法律组织领导集体，自主管理学校。同时在招生、收费、师资聘任、专业设置、干部任免等运行机制和内部管理上享有和私立高校一样的政策和待遇。中央和地方政府逐步停止对学校的财政拨款，也不再参与学校内部的具体管理工作，只对其教育和运营行为进行宏观管理和政策性指导。学校在经济上逐步走上以收取学费和社会集资为主、多渠道筹资、自负盈亏、自主办学的轨道。
（三）公有公办私助形式：这也是当前我国高教管理体制改革所普遍采用的一种形式。即学校办学经费仍以政府财政拨款为主，同时调动社会各方面的办学积极性，鼓励企事业单位、社会团体和个人捐资助学，如设立奖学金或科研基金等。学生也要缴纳一定的费用，学校仍由政府主管部门管理，学校内部实行党委领导下的校长负责制。这种实现形式比较适用于公益性较强、基础学科专业较多的少数行业性院校，如农林、地质、师范、环保、医疗卫生类等。这些院校实行公有公办私助形式可以确保国家公益性事业和基础产业发展对人才的需求，有利于国家的文明进步和可持续发展。因为这些行业都是国家事业，所以必须坚持以国家投资为主；同时它们又都是社会公益性事业，所以社会各方面都应积极参与，大力支持。另外，它们作为我国整个高等教育体系的一部分，又都属非义务教育，对学生个人来讲是一种消费，因此，学生也必须交纳一定的费用。
（四）私有公办形式：即学校产权为原法人或私法人所有，但其经营管理权由政府以租赁的方式接管。学校原法人可以不再为学校投资，也不参与学校的经营管理，而是以其产权所有者的身份对其产权的保值增值进行监督。办学经费由政府负责投资，经营管理由政府委派法人代表或由政府直接实施。但不论谁具体负责经营管理，都对学校原有的固定资产和政府的再投资负有保值、增值的责任。这种实现形式主要通过政府对某些具有一定办学规模，但因经营管理不善而难以为继的私立高校进行接管改造来实现。通过这种方式，既可以使私立高校摆脱困境，也可以使政府不必投入固定资产，仅仅投入运营经费，就能实现高校公办的目的。
（五）一校多制形式：就是在公立高校内部，建立起多主体、多规格、多形式的办学体制。从办学主体看，可以有各级政府、企事业单位、科研机构、社会团体和公民个人等；从办学规格看，可以有正规的学历教育，非正规的短期培训及业余进修等；从办学形式来看，则既可以是正式的二级学院、培训中心，也可以是非正式的松散的产学研联合体等。不管是哪种形式，其产权都可以是公有的，也可以是私立的；其运营管理方式可以是公办，也可以是私营。这种形式主要通过现有公立高校与政府、企事业单位、社会组织、私立院校或公民个人各种形式的联合办学来实现。
（六）中外合作办学形式：即由中国公立高校与外国法人组织、个人以及有关国际组织和爱国华侨在中国境内联合举办以招收中国公民为主要对象的分校和二级学院。利用这种形式办学，有利于通过引进外资扩大教育资源，发展我国的高等教育事业。同时，它也是我国高等教育对外交流与合作，实现高等教育国际化的一条重要途径。
上面我们结合我国的高教实际简单构建了我国高校公办的几种实现形式，当然，高校公办的实现形式绝不仅限于上面几种。一切符合教育规律，能满足建立社会主义市场经济体制的需要，有利于坚持教育的社会主义方向，培养德智体全面发展的建设者和接班人，有利于调动各级政府、全社会和广大师生员工的积极性、提高教育质量、科研水平和办学效益，有利于促进教育更好地为社会主义现代化建设服务的经营管理方式，高等学校在改革中都可以大胆地尝试。总之，在高等教育管理体制改革上，我们必须摆脱一切落后思想观念的束缚，采用新的思维方法，按照邓小平同志在1992年南巡谈话时所提出的“胆子再大一点，思想再解放一点，改革的步子再快一点”的要求，勇于探索、大胆实践，我国的高等教育一定能走出一条“规模有较大发展，结构更加合理、质量和效益明显提高”的新路子。
收稿日期：2000—04—17