拉动经济积极财政政策功不可没，本文主要内容关键词为：财政政策论文,功不可没论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
截止2001年底，在短短的4年中，我国为实施积极财政政策，已先后发行5100亿元国债，用以刺激经济发展。此举社会各界褒贬不一，一种意见认为积极财政政策作用很大，应继续实行；另一种意见认为积极财政政策作用已到临界点，应逐步淡出；还有一种意见认为积极财政政策风险加大，不能继续实施。
前不久，在上海召开的亚太经合组织(APEC)第九次领导非正式会议上，各国在“迎接新世纪的新挑战”的领导人《宣言》上承诺，将竭尽全力扭转当前全球经济下滑趋势，以促进经济复苏。但是，绝大多数成员的领导人并没有作出采取扩张性财政和稳健货币政策的具体承诺。唯独中国例外，我国政府再次向世界明确表示，将继续执行积极的财政政策，以保持稳定的经济增长。此言一出，世人为之震惊，中国的积极财政政策再次成为大家关注的焦点和热点。
四两拨千斤
1998年，我国内受通货紧缩困扰，外受亚洲金融危机冲击，突出表现在社会需求不足，经济增长速度缓慢。为了应对国际国内经济形势的变化，避免中国可能出现的经济下滑，保持国民经济继续快速健康地向前发展，党中央、国务院及时果断地做出了扩大内需、实施积极的财政政策这一重大战略选择。
迄今为止，我国已先后6次增发国债，主要用于基础设施建设。国家在增发国债的同时，还在税收、收入分配政策方面，采取了一系列的配套措施，努力让宏观调控成为一个政策的大组合，使国债资金的投入对银行贷款、地方配套资金和民间闲散资金起到“四两拨千斤”的作用，对此人们已有目共睹，任何一种意见都会肯定这一点。
也就是说，在社会主义市场经济条件下，我国实施的积极财政政策，对经济社会发展已产生了深远的影响。据有关部门测算，1998年国债项目投资带动全国经济增长1.5个百分点，1999年带动2个百分点，2000年带动约1.7个百分点，去年带动预计在1.8个百分点左右。国债项目本身及其产生的带动需求，对GDP的净增额的贡献率已超过30%。换句话说，如果没有积极财政政策的实施，中国的经济增长速度，绝不会有前3年的7.8%、7.1%、8.0%和2001年预计可超过7.0%的增长速度。维持这样一个经济增长速度，对于整个全局来说，其意义远远超出了经济本身的范畴。
从财政政策角度看，积极财政政策也是使财政工作从过去的收收支支和疲于应付的传统工作模式中解放出来，按照经济形势发展的实际，主动发挥财政调控手段作用。可见，4年积极财政政策的实施，不仅有重大经济意义，而且具有重大的政治意义，促进了经济稳定增长和经济结构调整，增加了就业，缓解了社会矛盾，维护了社会稳定，增强了世界对中国经济发展的信心，提高了中国在国际上的政治和经济地位。
成功的尝试
长期以来，我们习惯实行相对紧缩的财政政策，缺乏实行积极财政政策的实践。在社会主义市场经济条件下，我们运用积极财政政策，这是对国民经济的运行进行反周期调节的一次成功尝试。据有关部门的调查发现，我国实施4年的积极财政政策，在政策选择、取向和效应等方面，都具有鲜明的中国特色，其突出表现为：
政策选择适当。在经济相对紧缩阶段，货币政策由于受其传导机制或传导路径阻滞的影响，对经济的刺激作用一般都比较迟缓。而财政政策由于不需要中间传导过程就可以直接扩大社会需求，时滞短，拉动经济增长作用明显，见效快。特别是近几年为刺激需求而增加的政府直接投资，主要用于能够快速启动经济的在建项目和投资回收期较短的基建项目，政府财政投资作出的这种安排达到了快速启动经济的积极作用，这可以从4年来积极财政政策促进经济增长的实施效果中得到印证。
政策取向合理。4年来实施积极财政政策的着力点既注重总量扩张，也着眼结构调整，符合扩大总量、优化机构的战略构想，有利于短期政策效应与中长期政策效应的有机结合。各方面情况表明，将4年来增加的国债定向用于基础设建建设和重点行业技术改造的举措，对刺激投资、改善经济结构和增强经济发展后劲等起到了积极作用。
避免挤出效应。由于投资项目选择得当，并注意把握财政政策与货币政策等其他相关政策措施的配套实施，较好地避免了挤出效应。在投资项目安排上，选择投向的重点领域是农林水利、交通运输和邮电通信、农村电网、高新技术、环境保护等项目。这些项目由于直接回报率低，一般难以通过市场机制进行资源配置，因而可以有效地避免挤出效应。同时，规定凡是需要银行配套贷款的基础设施投资项目，都由银行独立评估，银行不承诺贷款的项目一律取消。银行认购的国债可以在银行间进行交易，中央银行可以做国债回购，不降低商业银行资产的流动性。
控制政府债务规模。尽管4年来发放国债的规模不断增大，但按国际公认的标准衡量，我国财政赤字和国债余额占GDP的比重都比较低，增发国债仍有一定空间。另外，从金融市场的承担债务能力看，目前商业银行等金融机构资金呈偏松状况，认购国债能力较强。加之购买国债有利于金融机构改善资产状况，提高资金的流动性，因此金融机构认购国债的积极性很高。但是，我们也清醒地认识到，由于我国财政收入占GDP的比重低，政府不能过分扩大赤字和债务规模。
避开政府偿债高峰。今后几年内是我国财政偿债高峰期，因此，近几年发行的国债期限一般为10年，同时利率也较低，注意了国债期限的合理安排，未来国债本息偿还规模分布也较均衡，这就可以避开偿债高峰。再从国民经济发展趋势看，随着刺激经济增长的各项措施逐渐发挥作用，国民经济将步入新一轮增长周期，经济将在较长一段时期内保持稳定的高速增长态势，国家财政状况也会进一步改善，政府还本付息的能力会不断提高。同时，这也有利于避免出现政府债务危机。
灵活的政策协调配合。近4年的积极财政政策实施，都是一揽子政策的有机组合，如1999年下半年实施的积极财政政策，内容比1998年丰富，力度更大，更具有综合性的特点。增发国债和扩大投资仅仅是这种积极财政政策组合措施的内容之一，同时还包括通过调整固定资产投资方向调节税、企业所得税等带动投资需求，通过调整收入分配政策促进消费需求的扩大，以及采取进一步提高出口退税率的措施刺激外贸出口等方面的内容。在财政政策运用中，特别注重了与货币政策的协调，如在资金筹集上，定向向国有商业银行发行国债；在资金运用上，注意财政投资与信贷资金在基础设施建设上的密切配合；发行特种国债，以提高国有商业银行的资本金充足率等，都体现了两大政策协同配合、兼顾的特点，收到了较好的成效。
风险有几多
对于积极财政政策的地位和作用，大家都已十分明了。但是，积极财政政策作为特定背景条件下的应急措施，人们对近期是否继续实施，争论到最后，就是这一政策到底有多大的财政风险。下面我们将进行详细讨论：
从国际比较看，我国债务还处在相对偏低的水平上。所谓财政风险，指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，其主要衡量指标为赤字率（即财政赤字与GDP的比率）和债务负担率（即国债金额与GDP的比率）。2000年中央财政赤字约2600亿元，比1997年财政赤字1130亿元翻了一番，赤字率由1.5%提高到2.9%；国债余额达1.3万亿元，比1997年的6075亿元翻了一番，债务负担率由8.2%提高到14.6%。如以国际公认的“马约”标准，国债负担率60%、赤字率3%作为安全线标准计量，我国目前财政赤字率和债务负担率仍处于国际公认的警戒线内。何况，马约的国债规模标准是按当时欧盟各国平均值计算的，主要目的是要求达不到目标的国家必须努力达到相关标准，完全反映的是欧盟当时经济发展程度下的一个平均水平和经验数字。从我国国债规模合理性看，如要比照这一标准，笔者认为还需进一步放大。也就是说，在未来一段时间，我国继续增发一定数量的国债，是有一定空间的，不会引发通货膨胀，也不会引发债务危机。
从目前我国财政实力看，政府有能力承担改革成本。经过20年的经济改革和发展，一个适应社会主义市场经济发展的财政收入稳定增长机制已基本形成，“九五”期间，全国财政收入年均增加1428亿元，2000年国家财政收入达13380亿元，年均增长16.5%。随着我国经济发展和财政收入的不断增长，使得政府有能力承受国债负担，并把赤字和债务规模控制在国民经济和国家财政可承受的范围内。
从金融方面看，较大的存贷差为国债发行腾出了空间。银行目前存贷差较大，2000年全国金融机构各项存款余额为12.4万亿元，贷款余额9.94万亿元，存贷差2.46万亿元，这种趋势在2001年仍未改变。所以，银行存款大于贷款的差额，有利于商业银行发行一些长期国债，将一部分储蓄转化为投资，这既有利于提高银行资金运行效率，也不会导致货币发行量增多。从某种意义上说，只要国债有人买，就存在着发债空间。事实上，国民储蓄率高的国家更有条件扩大赤字水平和债务规模，例如希腊1989-1991年赤字率曾达到15%-23%，90年代前期赤字率在10%左右，但没有出现财政危机。日本20世纪70年代以来，除两年财政盈余外，其他年份都是赤字，目前赤字率达到8%，债务负担率达到120%，也未出现真正意义上的财政危机。
从市场供求关系看，我国有一个庞大的内需市场。“九五”以来，我国主要工农业产品产量位居世界前列，商品短缺状况基本结束，市场物价持续在低水平运行。显然，积极财政政策不会导致通货膨胀。加上人们在衣食住行等方面有着巨大的消费潜力，内需市场十分庞大。只要有一个宽构稳定的投资环境，老百姓对政府有信任和信心，即使国债余额大些，笔者认为也不可怕。目前俄罗斯的债务危机主要因公众对政府失去信心，首先是一年期国债发行出现困难，政府不得不大量发行3个月短期国债，接着政府表示到期债务需要延期支付，从而引起国际市场卢布大幅贬值。我国经济发展潜力巨大，前景看好，老百姓对政府充满信心，这些都是支撑政府发债的积极因素。
从当前形势看，积极的财政政策还不能退出。当前世界经济增速下滑，随着美国"9·11"恐怖事件影响和近期美阿战争发生，2002年不确定因素增加，世界经济没有摆脱紧缩趋势，对我国外贸出口的影响将会进一步显现出来；我国经济运行中存在的通货紧缩趋势还没有得到有效抑制，供过于求的总体格局还没有根本改变，物价水平仍然偏低，国内消费增长短期不会有大的提高在今后相当长的经济调整期，内需不足的状况将经常性地存在，通货紧缩的压力将取代通货膨胀的压力。在这种情况下，刺激经济的投资、消费、出口“三驾马车”，唯有靠扩大内需，而更多的筹码又要押在“投资”身上，即通过积极财政政策来刺激经济发展。所以，4年的积极财政政策的实施，我国国民经济才刚刚出现走向良性循环的重要转机，但这种转机的基础还不牢固，如过早让积极财政政策淡出，可能会出现前功尽弃的局面。
用好血汗钱
政府动用积极财政政策这一“杀手锏”，使得中国经济从2000年年中开始，逐渐摆脱了亚洲金融危机的阴影。然而，进入2001年，由于全球经济的持续放慢，特别受美国"9·11"恐怖事件的影响，使得我国外贸出口增幅逐月递减，经济增速不断放慢。美阿战争目前还在激烈搏斗中，给未来经济发展增加了变数。所以要巩固我国目前来之不易的经济回升的好形势，近期中国必须保持实施积极财政政策的连续性和必要的力度，通过增加政府投入带动民间投资，促进经济增长和结构调整。正如全国人大通过的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》所指出的：“近期要继续实施积极的财政政策，带动投资和促进消费”。那么，当务之急究竟如何用好国债这笔人民的血汗钱呢？笔者认为，随着积极财政政策的性质和任务较前期有了新变化，我们应主动适应经济形势的新发展，适时实行新的整合。
在政策效能上，要进一步强化国债资金的导向和带动作用。我国目前财力还不宽裕，国家能用于投资建设的预算内资金和能发放的政策性贷款数额也有限。据统计，目前我国每年能用于投资建设的财政资金仅3000多亿元，约占全社会投资总量3万亿元的1/10左右，即使加上每年发行的1000来亿元的建设债券，也不过占全社会投资的1/7左右。目前国内的高储蓄率不能充分利用转化在投资，其根子是民间投资增长显著低于国有投资增长。所以如何发挥国债资金的导向和示范带头作用，是我们制定政策的出发点和落脚点。笔者建议，政府应更多地通过财政贴息、补助、参股等多种形式，撬动民间投资；要进一步调整相关税费政策，减免投资资本金的所得税，放宽国家商业银行贷款对象范围等方法，引导民间投资；要充分发挥市场的作用机制，加快对国债项目单位的有效治理，促进企业增加投资；同时结合产业结构调整目标和区域发展战略，加大国债资金分配给地方使用的部分，对条件成熟的地方，中央政府应大胆赋予地方一定的发债权限，以减轻政府的财政压力。
在政策趋向上，要集中国债资金办大事。为解决当前农业、农村、农民“三农”问题，要增加对农业项目投入，税收政策要考虑调整农业税和税费改革的新途径，提高农民收入，巩固和加强农业基础地位；要适当提高国债资金在西部地区使用的比例，制定和落实税收优惠政策，引导和带动各类投资主体对西部地区增加投资；以养老金欠帐为例，根据世界银行估算，我国社会保障基金欠帐形成的债务规模已达4万亿元左右，如以30年为期，平均每年1000来亿，所以应加大国债资金对社会保障的支持力度，稳定城镇居民的支出预期；要加快前几年开工在建国债项目，包括基础设施、环保和生态建设、企业技术改造和技术进步、国家储备粮库等，力争尽快完成在建国债项目的收尾工作，使之尽快发挥效益。
在政策方面，要进一步控制国家的赤字规模。由于长期以来，我国财政体系内部积累了大量问题，财政收支不平衡的矛盾十分突出，烂账坏账一大堆，需要我们通过不断调整税制、增加收入，要规范政府行为，加强预算，减少赤字。事实上，如果不是90年代中期以后经济增长出现滑坡现象，以及货币政策实施效果不明显的话，扩大赤字水平和国债规模本不应成为政策上的必然选择。当前我们应加快调整和优化我国的财政支出结构，逐步建立公共财政框架；在加入WTO的背景下，要注意按照WTO的规则调整财政政策，包括利用财政政策支持出口和优化进口，以防止加入WTO对中国经济的冲击；要积极探索财政支持经济发展的新方式，减少直至停止财政对一般性竞争性领域的投资，切实保证重点支出的资金需要要避免低水平重复建设，切实加强管理和监督检查，有效解决国债资金使用过程中存在的虚报项目，骗取、挪用国债资金，项目管理不严，工程质量不高以及损失浪费等问题，并尽可能压缩不必要的开支，努力控制国家赤字规模，防患于未然。
在政策后续上，要进一步探索积极财政政策逐步淡出的可能性。从近期看，我国的国债政策主要还是一种应急性的操作措施，主要功能是促进经济持续增长和为基础设施筹集资金，而随着经济稳定健康地向前发展，我们还应未雨绸缪，为积极财政政策逐步淡出作必要的准备，这就需要我们努力做好相关政策的协调与整合这篇大文章。即加大货币信贷、汇率等与财政政策的协调配合，共同促进经济发展，一方面要全面落实扩大内需和调整经济结构的各项措施，进一步改善金融服务，保持金融对经济增长必要的支持力度，另一方面又要密切关注经济运行特别是物价走势，注意防止经济过热和通货膨胀；与发达国家相比，目前我国中央银行货币政策还缺乏必要的依托，传统的货币政策工具——公开市场业务操作缺少国债市场的配合，因此，应把目前有限的国债回购业务扩展成为公开市场业务，有利于化解金融机构风险，便于民间投资组合多元化；要深化投融资体制改革，形成企业自主决策、自担风险、银行独立审贷、政府宠观调控的新机制，减少政府对企业和社会投资的行政审批，采取多种措施扩大社会投资，鼓励各类社会投资者增加投资，引导他们对基础设施和教育、文化、卫生等公共事业进行投资。
总之，在短短4年间，我国在实施积极财政政策中，采取如此之大的力度，如此强硬的做法，先后在同一基础设施领域，追加投资额高达数千亿元，这是建国以来绝无仅有的，也是世界经济发展上罕见的。现在，积极财政政策仍要继续实施，由此可以判断，新一轮基础设施建设高潮将在我国大江南北延续。
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