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伴随着西方经济在70年代出现的滞胀现实，西方经济理论中，长期占据统治地位的凯恩斯主义失势，强调国家干预的思想原则受到了公开挑战，主张反对或限制国家干预的新国家经济理论应运而生。新国家经济理论认为国家干预经济的体制不仅不能消除经济发展的不利因素，反而会限制市场经济的自我完善和自我调节。因此，新国家经济理论的宗旨就在于打破西方社会多年来有关国家万能的神话。在分析方法上，新国家经济理论运用分析市场缺陷的方法来分析国家，探讨国家干预之所以失败的主观与客观方面的原因，提出了一系列的对策与建议。
新国家经济理论的主要领域是公共选择学派的“政府失灵”理论，其代表人物为布坎南、图洛克、尼斯卡宁、奈斯凯南等人。但这一理论的范围并不仅仅局限于公共选择学派，新奥地利学派的主要代表人物哈耶克、弗莱堡学派的代表人物艾哈德等也是新国家经济理论的重要代表。本文对新国家经济理论的主要观点在西方经济学界的地位与影响作一简要的述评。
新国家经济理论的主要观点
（一）主张限制国家干预。新国家经济理论认为国家只是一种人类的组织机构，国家行动的本身会受到一些规则和结构的影响，因而国家并没有无所不在和正确无误的天赋。必须抛弃国家和政府会全心全意为公众利益服务的观念，摆脱政府一心为公的神话。虽然市场失灵可能会导致资源配置的非帕累托效率，但由于政府本身固有的缺陷，使得政府在某些地方不仅不能弥补市场的缺陷，甚至会使资源的配置更无效率，最终使实现的社会福利水平更低，因此，公众应该对国家及其干预政策的效果有一个更为客观而公正的看法。
（二）集体偏好显示的不可能性。新国家经济理论认为，政府的一个重要的职能即是如何把个人的偏好转化为集体一致的偏好。但事实上由于偏好问题涉及到社会中不同阶层或不同集团之间的利益分配问题，而人们在利益上又往往是相互冲突的，因而就很难或根本不可能形成任何一致的偏好。阿罗悖论表明：社会不可能形成某种一致的选择或对事物进行一致的优劣排序，即使是多数决定，也是不可能的。更为重要的是，仅仅有集体偏好的完美体制，而不考虑政府如何把集体偏好变成某种具体政策的行动方式，也是无济于现实的，而且政府官员在施行政策时，经常会掺杂进大量的个人偏好的因素。
（三）官僚主义在国家机构中有蔓延之势。所谓官僚，一般是由当选政治家任命，而不是由投票人直接选举。在政府施政过程中，官僚会追求个人利益的最大化，追求薪金、津贴、公共声誉、任免权、地位等。官僚主义的盛行必然导致种种社会弊端：
第一，官僚追求利益最大化必然导致资源的非合理配置。新国家经济理论认为，政府机构的主要特征便是其产出的非市场性质，这种性质自然给政府官员创造了追求个人私利的机会。而制度约束的软化，又使官员们大多具有运用现存制度实现个人利益最大化的倾向，使政府行为目标偏离了社会福利最大化原则。官员们缺乏一种把公共物品的生产费用压缩到最低限度的压力，从而使社会支付的总服务费用大大超出了社会本应支付的总成本，导致了资源的浪费。
第二，政府官员追求个人效用最大化导致了政府预算的不断扩大。新国家经济理论认为官僚作为理性的经济人，自然会追求金钱、特权、荣誉以及奢侈的办公设备等附加福利，而这种个人效用的追求是与政府预算的大小息息相关的，因而政府官员为其个人效用着想，便会努力促使预算最大化。为达到私人目的，一些官员便利用自己作为某些迫切需要的公共物品，如国防、警察等的垄断供给者的地位，把自己的个人利益附加到垄断产品中去。消费者为了得到垄断产品，不得不同时购买那些搭配产品。这样，政府规定的生产指标总是高于自由竞争市场中产生的生产指标，这种生产过剩是一种典型的社会浪费。尼斯卡宁从代议民主政治的角度指出，公共支出是同时包含许多项目的公共物品，而表决时又是分项讨论、一一表决，这种方法自然难以顾及总支出的规模，因而预算决策的分散化使政府官员预算规模最大化偏好变成了现实。加之广大选民容易出现财政幻觉，低估税收，倾向于支持更多的公共支出，而现代税收结构愈来愈隐蔽和间接，选民很难识别。同时，国会预算委员会由于缺乏信息，自然也无法控制预算规模的膨胀。
第三，制度约束的软化导致政府规模的过度膨胀。为了限制政府的过度行为，国会设置了各种监督机制，如司法、审计制度等，目的是要使政府服从民意代表的监督，以保证政府的效率。但在现实的政治市场上，政府是一种不完全的经济组织，加之信息不完全等原因，使监督失去了效力。由于政府机构对其经营的公共产出存在自然的垄断性，完全可以利用其垄断地位来封锁提供公共物品的信息资源，监督者只能凭借被监督者提供的信息去实施监督，从而受到被监督者的操纵，而无法有效地制约政府行为。结果，政府就会利用其有利地位强制规定某些最符合自身利益的政策，使其或多或少地有利于政府官员本身、而不利于更为普遍的公共利益。
政府官员过度追求利益最大化，有可能引起公众不满或其他政治势力的威胁，为此，政府便采取一些策略性行为，制定和实施一些差别性政策，或采取隐蔽性的互投赞成票的方式，实行全方位供给性的拼盘政策，甚至设法改变选民的偏好，以缩小公民间的差异。这些策略选用的结果，必然导致政府服务篮子中的某些供给增长得太快，从而加强了政府部门的垄断权力，推动了政府规模的进一步膨胀。
（四）特殊利益集团左右了政府行为。在政府决策过程中，具有共同经济利益的投票人往往结成特殊的利益集团或院外集团，来操纵政局。奥尔森认为，这些特殊利益集团易于提供公共物品，而不用靠强制或任何集体物品以外的东西作为诱因。同时，政府部门在某种程度上又需要这类特殊利益集团的存在，以便依靠他们的资助获得竞选胜利。
特殊利益集团一方面为缺乏信息的选民提供有利于自己的信息，竭力鼓动选民支持自己，另一方面又向政府官员游说，鼓动他们批准于己有利的议案，并把这些议案混杂在一揽子政策方案中以获通过。新国家经济理论认为，在行政、立法机构的背后，都有其代表的特殊利益集团，政府表面上代表公共利益，实际上是为了维护某些利益集团的特殊利益。这样的政府所制定的政策必然只有利于少数人，而有损多数人的利益，显然是非帕累托效率的，会导致社会福利状况的恶化。
（五）在代议制民主政体中，选举弊端导致了政府政策的扭曲与失真。由于公共物品需求的决定需要通过投票来确定，投票人在决定公共物品的政治过程中，总是希望政府提供的公共物品能最大限度地满足自己的愿望，而承担的税收却能减少到最低程度。新国家经济理论认为，在交易费用为正和信息不确定的状况下，政治市场的失灵是必然的，并不会因一人一票的法则而改变：
第一，信息费用的昂贵导致了选民对选举的冷淡。对于具体的选民而言，选票无足轻重，换来的利益微乎其微，而受损失的概率更小，但要想正确投票，必须承担一定的成本，才能收集到足够的信息。因此，理性的选民最佳选择便是最大程度地减少成本损失，仅仅依赖于政治家或新闻媒介免费提供的信息，这种投票结果自然无法保证资源的有效配置。
第二，多数票规则导致了“多数人暴政”。在政策决定过程中，大多数宪法和惯例主要采用多数票规则，即超过半数的投票者赞同一项法律时，法律便获通过。但多数票原则导致了政策仅仅满足多数人的需求，而忽视了少数人的要求，更没有去判别选民的需求强度的差异，因此，当最大多数人的最大利益得到满足时，是否能导致全体社会福利的帕累托改进是不确定的。
第三，互投赞成票的现象导致了政策偏差。在投票过程中，由于投票制度并不考虑选民个人偏好的强度，这有利于积极性高而又组织良好的少数人，从而导致了“相互捧场”交易的发生，即投票者在投票赞成自己强烈偏好议案的同时，也赞成与自己无关紧要、而对另一投票者至关重要的议案，以换取他人对自己强烈偏好议案的支持，这在议会立法中是经常出现的，这种现象往往使政府政策产生扭曲，造成社会总福利的净损失和政府支出的过度膨胀。
第四，“最多票原则”导致资源的无效配置。在选举过程中，竞选官员遵循的主要原则是“最多票原则”，即票数多多益善，以使自己能连选连任。为多拉选票，官员们便采取所谓的中间选民战略，即宣布一些最容易被人数最多的中间选民接受的政策主张，以期吸引那些既无明显好恶、又举棋不定的选民。这种政策主张必然是定义不明而又相互矛盾的政策大拼盘，难以实现选民期望的最优资源配置。
第五，投票的不可分性导致社会资源的损失。新国家经济理论认为，政策选择是不完全和一次性的，选民只能选举一些主要的政治家，对其提供的公共物品要么全部接受，要么全部排斥，而不管其中的内容。每一位政治家的政纲都包含着一揽子公共物品组合，但由于政治家人数有限，公共物品的组合也就很有限，不可能在每一个公共物品上都完全反映他所代表的每一位选民的利益。因而要寻找到较为完备的备择方案几乎是不可能的。投票人只能遵从少数服从多数的原则，甚至接受自己不喜欢的公共物品。同时，也无法保证政府的政策得到不折不扣的执行，不能排除政府官员会按自身利益对政策作出偏离公众利益的理解。
（六）经济的政治周期。由于经济政策的复杂性，大多数选民难以预期其对未来的影响，而只关心其对目前的影响。为了谋求连任，政治家们就会迎合广大选民的短见，支持其成本滞后于未来、利益体现于现在的政策组合，从而产生了严重的经济的政治周期。如政府在选举获胜后的一段政治安全期内提高失业水平，从而降低选举前由于低失业率而导致的通货膨胀，然后再降低失业率去迎接新的选举，这自然又隐伏着新的通货膨胀的种子。新国家经济理论认为，政府官员绝不会以政治前途为代价去冒险平衡财政预算，以减少失业，而只愿用大量的赤字来维持经济的暂时繁荣，因而在代议制民主政体中，经济的政治周期带来通货膨胀是不可避免的。
（七）新国家经济理论认为，国家的作用包括保护性功能和生产性功能两种。所谓保护性，就是保护个人自由不受他人或国家的侵害，保护国民不受外来侵略，其任务不在于制定法律，而在于以科学的方法判断规则是否被违背并对违反者处以惩罚。所谓生产性，即提供公共物品。国家的职责就在于根据一定时期内的具体情况，权衡利弊，并通过一定的经济政策解决经济中的矛盾，实现有效配置、公平分配、稳定经济的目标，以达到自由、和谐的经济繁荣。
新国家经济理论的对策与建议
新国家经济理论认为国家和市场都可能失灵，既然市场可能失灵，那么单纯地抛开政府而回到市场也并非有效的解决办法。但新国家经济理论又坚决反对凯恩斯主义强调借助国家的力量去稳定经济的做法。为此，新国家经济理论提出了一系列的对策与建议，以改善政府运行、弥补政府失灵。
（一）努力创造新的政治技术、完善表现集体偏好的新方式，以使人们能在众多的、相互对立的个人或集体的目的偏好中做出更好的选择。图洛克大力宣扬所谓的“需求显示法”，以鼓励选民或选民代表更诚实地表明自己的真正偏好，促使选民为了解人们向他们提出的政治选择而做出某种个人努力，以最终制止国家领域不断扩张的必然趋势。
（二）在政府部门引进竞争机制，形成利润约束。为了加强竞争，可设置两个机构提供相同的公共服务，在某些行政工作的分配问题上彼此展开竞争。这样，就可改进效率，弥补规模不经济而导致的效率损失，同时，国家又可对政府部门的实际生产费用形成一个更为准确的概率。尼斯卡宁认为，在机构之间引入竞争机制，虽然最初也许会造成官僚机构的努力扩张趋势，但却能打破某些机构在公共物品提供上的垄断倾向，打破由垄断供给者地位赋予他们的对服务成本的信息封锁，从而最终限制机构规模的全面扩大。同时，允许公共机构对节省成本的财政剩余有一定程度的自主处置权，或直接的分享成本节余、或作为奖金津贴发放。为了避免追求利润最大化的政府官员与成本评定委员会之间的合谋行为，尼斯卡宁提出了两种办法：第一，在引进利润动机之前预先建立竞争机构，以确定一个合理的产出，防止虚假的或损害公众利益的节余。第二，成本评定委员会必须轮流安排成员，并随机确定，以防止共谋行为的发生。
（三）引进成本——收益分析，进行项目评估。新国家经济理论提出对政府机构实行的各种公共支出项目必须进行成本——收益评估，把开支项目所能获得的社会效益，与所付成本进行比较，由此来评估一个项目的净效益。只有那些效益较高的项目才能获准通过，以防止一味扩大项目预算的行为。
（四）在行政部门中设置制度约束，恢复奖惩制度，以提高行政效率。新国家经济理论提出可以由一些专家委员会定期审核官僚机构，掌握其基本运行状况，以决定公共机构负责人的升迁奖惩，决定预算奖金的增减。布坎南提出改变国家的基本税法结构，以达到对政府的长期制约，防止政府的无限膨胀趋势以及政府的低效率现象。
新国家经济理论评议
（一）新国家经济理论的诞生，一方面起因于对凯恩斯主义国家干预理论的一种反思，而更多地来源于对现实的国家政治运作过程的冷静观察，特别是对西方国家70年代以来，经济陷入严重“滞胀”困境的一种反思。布坎南就指出：“公共选择理论把类似于早期市场失灵的一个智力卓越的政府对经济干预的失灵，看作是对福利经济学的讽刺。但关于政府干预失灵的一般见解，更直接地受到对实际失败的简单观察的影响。”[①]
在传统的主流经济学理论中，虽然也探讨了国家干预经济事务的政策选择问题，但却很少分析经济政策的制定过程，而且政治过程与经济过程是截然分开的，作为政策制定者的国家和政府被看作是整个经济体系的一个外生变量，并且被假定为以促进公共利益为其目标函数。因而，传统理论无法正确认识现实中经济失败的真正根源，甚至误认为经济失误仅仅是经济学界与经济理论的失误。而新国家经济理论对现实的认识则要清醒得多，认为问题恰恰出在政治决策的过程之中，强调政治对经济的影响是巨大的，政治过程与经济过程是紧密相联的。从这一角度而言，新国家经济理论比传统主流经济学要现实得多。
（二）新国家经济理论在方法论上进行了一次革命。他们把经济学的理论应用于政治科学，使经济学的理论与政治学的对象有机地结合起来。用经济方法分析政治过程是新国家经济理论对传统方法论的一种突破。因而，新国家经济理论的研究对象大多是政治科学的主题，如国家理论、投票规则、投票者行为等，其宗旨也是要把人类行为的政治与经济两方面纳入单一的模式。布坎南批评现代经济学是一门没有最终目标和意义的科学，成了它所使用的技术工具的俘虏，而不能保持技术始终处于为它所用的地位。他强调进行一场方法论的革命，更多地把经济方法、政治主题、制度分析结合起来。因而，新国家经济理论在方法论上的意义是十分明显的，其分析方法也是十分必要的。因为政治过程的动因与目的仍可归结为经济利益，是经济活动在政治领域内的自然延伸，国家和政府在运转中也无不遵循理性原则。
（三）新国家经济理论将交易理论、所有权学说、制度分析和理性经济人假设有机地融合在一起，推动了经济理论的发展。其中理性经济人假设不仅指在交易市场上的消费者和厂商会追求自身利益最大化，而且政治舞台上的选民、政治家、官僚等也遵循利益最大化原则。这样，经济人的假设便从抽象的个人延伸到以投票人或国家代理人身份参与政治或公共选择的人们的行为上，从而在个人的选择行为中延伸出政治的经济理论。传统的经济理论虽然假定个人是理性的经济人，但却假定国家并不遵循这一原则，相反能够代表公共利益，奥尔森批评这种理论使个人行为具有了相互矛盾的双重规则：“人类精神有一种奇怪的两重性，在个人间进行交易时，自我利益至高无上；而在个人与国家以及与许多私人组织的关系中，自我牺牲又压倒一切”。[②]这种对立使传统理论无法深入分析国家的本质。同时，新国家经济理论又是理性经济人假设与交易政治理论的完美结合，布坎南指出：“只有在关于人们行为的经济人假设同交易政治范例结合起来时，‘政治经济学’理论才从绝望中出现”。[③]他还不无自豪地宣称：“从理论上说，这种结合可以产生出在某些方面与古典经济学家们的原理相媲美的分析”。[④]
（四）新国家经济理论在观点上颇为新颖，在研究对象上也拓展了传统经济学的研究范围。新国家经济理论把政府行为与制度过程看成是经济政策的化身和影响经济体系的内生因素，努力从政治过程的经济分析中探寻财政赤字、通货膨胀、政府规模过大等经济困境的根源，认为资本主义问题不在于经济方面，而在于政治方面，因而新国家经济理论逻辑的自然结论便是“政府失灵”，这也是其核心的结论。在新国家经济理论看来，政府并不是完全按照选举人要求提供公共物品的机器。事实上，政府既是由个人选出、又是由个人组成的机构，选举规则和个人的多元化目标追求就成为决定政府行为的关键变量，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员追求个人效用最大化的行为都会导致“政府失灵”，从而把经济状况和社会福利引入恶化的境地。这一结论在一定程度上看到了资本主义经济问题的症结，打破了政府为公的神话。
新国家经济理论提出了许多关于国家和政府运作过程的较为独到的见解，在西方经济学界是独一无二的。其理论从理性经济人这一基本假设开始，展开了对政治领域政府运作过程的分析，最终得出“政府失灵”的结论，并结合政治过程，批评了凯恩斯主义国家干预政策，具有较强的说服力。
我国现在正处在计划经济向市场经济的转轨过程中，政府部门也存在着许多无序现象，如机构臃肿、行政效率低下以及相当的腐败现象，亟待国家的宏观调控政策加以扭转，以创建一个有效的政治新秩序。因而，新国家经济理论的观点和政策建议对我们改善和加强国家管理和调节经济的职能有一定的借鉴价值。
注释：
①布坎南：《自由、市场与国家——80年代的政治经济学》，北京大学出版社，1985年出版，第25页。
②瑟曼尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年出版，第124页。
③、④布坎南：《自由、市场与国家——80年代的政治经济学》，北京大学出版社，1985年出版，第38-39页。