基于土地功能视角的农村土地所有权问题评论，本文主要内容关键词为：视角论文,所有权论文,农村土地论文,土地论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
目前，“三农”问题一直是政府和学术界关注的焦点，而其中的土地问题又是焦点中的焦点。于是，农村土地所有权问题成为争论的中心，其原因是，主要由家庭责任制的引入所带来的农业产量和农村经济的最初增长已经走到了尽头，并且农业部门中存在的结构性缺陷也已经日益凸显；这些结构性缺陷包括情况严重且日益加剧的小规模耕作、零碎的土地持有权、频繁的土地再分配、不完备的社会保障体制、低水平的机械化、可耕种土地的流失、低水平的物质回报、不完善的生产要素市场以及资金获取途径的缺乏等(理查德·桑德斯，2007)。
在关于土地所有权的争论中，以杨小凯(2002)、周其仁(2002)、文贯中(2004)等为代表的著名经济学家主张农村土地私有化，认为只有使土地完成私有化进程才能使上述缺陷得到成功的解决；而以温铁军(2005)、李昌平为代表的农业问题专家反对私有化，他们主张这些问题可通过那些不包括完全私有化的政策得到更好的解决，并担心在当代中国的这种背景下，私有化过程将只会增加导致社会和政治不稳定的新的因素；还有著名学者秦晖(2004)同时批评了在土地产权问题上私有化和反私有化的观点，他认为：“地权明晰既不是导致灾难的万恶之源，也不是拯救农业的万应灵药。”缺少明晰界定的公共权利容易被侵占，同样缺少明确保护的私权也同样容易被侵占，因此，确保法律上的权利界限清晰是土地产权制度改革的前提。
那么，中国农村土地产权制度改革应该何去何从呢？土地私有化能增进农民的福利吗？依据这样一个思路，我们现在要回答的问题是：作为新的制度，土地私有化能比旧制度(或其他制度)更增进农民的福利吗？而另一个需要回答的问题是(其约束条件是能保障国家的粮食安全)：土地私有化能保障中国的粮食安全吗？
私有化支持者列举了农地私有化的种种优点，可以概括如下：一是土地私有化使农民拥有完整的土地处分权，从而促进土地流转，有利于土地的合理配置，实现现代农业的规模经营和产业化；二是土地私有后农民有了土地所有权，将稳定农民的预期，激励农民的投资积极性；三是将真正还地权于农民，增强农民的谈判能力，减轻农民的各种负担，并根治权力寻租；四是土地私有将使农地抵押制度在农村中得以实现，有效地解决农业发展中资金不足的问题；五是土地私有能让农民有权自由地出卖自己的土地，由此就能够获得进城发展的启动资金；等等。
如此看来，农地私有化为解决“三农问题”开出了一剂良药：想进城的农民可以卖掉土地，成为城市人；从事农业生产具有优势的农民可以买到土地，进行规模经营，能提高收入；土地私有后能激励农民对土地投资，并能利用土地抵押获得资金，利用现代要素促进我国农业的现代化；土地私有能提高农民在征地过程中的谈判能力，获得更多的收益。显然，按此设想，土地私有化能大大增进农民的福利，虽然对第二个问题回答并不明确。
但是，在分析以上问题之前，笔者首先有几个疑问要提出来：土地的生态功能和公益功能如何保证？农村土地的用途是否限制？对于第一个问题，私有化支持者认为国家有权对这些土地的所有权加以某种限制，甚至予以有偿征用(文贯中，2004)；用立法的方法，用公平征购价强制征购私人土地以进行公共工程(杨小凯，2002)。对于第二个问题，笔者似乎没有看到相应的回答。其实这两个问题可以归结为同一问题：农民是否有完全的土地处分权？即使只要肯定第一个问题我们得出的回答可能就是农民对土地不能拥有完全的处分权。下文的分析是基于这个前提的。
二、土地私有化和资源配置
土地私有化能使产权明晰，使得市场交易成本降低、交易效率提高，从而提高整个市场效率。这个假设大概基本是被认可的。但我们仍要深入分析一下它们的关系：土地私有化能促进土地的自由流转，后者可能产生两种效应，即边际产出拉平效应和交易收益效应(姚洋，2004)，也就是提高了资源的配置效率。所谓边际产出拉平效应是指土地的自由流转促使土地边际产出较小的农户将土地租让(或出卖)给土地边际产出较高的农户，使得两者的边际产出趋向相等，这说明资源配置达到了无法进一步改进的地步。而交易收益效应是土地可交易性带来的第二种资源配置效应，指土地交易性的提高增加土地投资的价值，从而提高农民对土地进行投资的积极性(Besley，1995)。以上的理论似乎是难以驳斥的，但问题是土地可交易性的提高必须以土地私有化作为前提条件吗？我们假设这点是成立的，来进一步分析土地交易性提高带来的可能结果。
回到“土地用途”的问题，假设土地私有化不限制土地用途，农民会如何行动呢？相对土地生产预期收益的微薄，农民会抛弃土地的生产功能，而看重土地的资产功能，极大的可能是“农转非”：自己建厂、盖房，出售土地用于工业或商业用途或等待土地升值。这种情况是谁都不愿看到的，若如此粮食安全问题就危险了，而且大多数的私有化国家也会对土地用途进行严格限制，由此看来，农地的交易应该在限定用途的交易范围内进行。
在以上的假设下我们再来分析相关的问题：土地的交易性提高，要素可以获得优化组合，从而提高了资源的配置效率。根据全国1％人口抽样调查数据，2005年中国农村人口为74544万人，总户数为19810.8万户，耕地面积为12177.59万公顷(2006年数据)，则农村人均耕地面积0.16公顷/人，户均0.61公顷/户。现在假设实行土地私有化，农民根据自己的土地边际产出分配自己的劳动，乐观的情况下(有利于土地经营规模扩大)，农村外出打工和在农村从事非农产业的农民出卖或出租自己的土地。根据2005年全国1％人口抽样调查数据，全国流动人口为14735万人，农村从事非农产业的有18761万人。那么农村人均耕地面积为0.30公顷/人，而户均为112公顷/户(粗略估计)。由此可以看出，土地私有化能促使土地规模经营的论断依据不足。
以上只是平均的分析，按照私有化支持者的观点，农户的技能和不同要素禀赋有差异，土地会向经营能手集中，那么不可避免农村会出现大小农户。进一步的过程会是如何呢？如果市场是完善的，小农户依靠家庭内部劳动力进行生产，而大农户需要雇佣劳动，因此产生了监督成本，因此小农户的生产效率可能要比大农户高。从而土地应该从大农户向小农户流转，以实现资源的最优配置；如果是这样，土地很难达到规模经营所要求的面积。但是市场完善的假设似乎是很难成立的，信贷和保险等市场的不完善使得大农户更具有优势，使得土地会继续从小农户向大农户流转。而且，如果大农户能达到有效使用现代要素最低临界规模以上(在日本这个规模大约是3.2公顷/户，卢荣善，2007)，现代要素在农业中的投入能提高效率，加上大农户有比小农户更多的规避风险的手段，从而大农户的农业生产效率可能要比小农户高。如果这个假设成立，正如私有化支持者所指出的，自由的土地市场能促使土地的规模经营。但问题是，劳动力市场是不完善的，小农如果出卖或出租了自己的土地，他是否能找到非农工作呢？按照3.2公顷/户的土地规模测算，全国只需要3806万农户从事农业生产，则扣除流动人口和从事非农人口折算成户数为8902万户，那么还剩余有7103万户农户。以2005年全国1％人口抽样调查数据农村居民家庭每户整半劳动力平均为2.82人计算，农村有20032万劳动力无地可种。当然这个期间每年会有大量的劳动力转移，以乐观的估计，每年转移1000万农村劳动力(粗略估计)，这需要20年的时间才能完成。可见，规模经营在中国目前的情况下不是普遍适用的。
当然，私有化支持者的设想是这些人可以成为大农户的雇农或雇工。关于这种情况，费孝通先生在著作《江村经济——中国农民的生活》中就已经指出的：农民一旦沦为雇农或雇工，他们在社会分工中升迁的可能性就几乎不存在了(费孝通，2002)。
另外的情形可能是农民在无法找到非农工作时继续耕作自己的土地，从而获得微薄的收入。而每年能流转的土地是那些找到了非农工作的农户的土地，那么每年大概有198万公顷的土地可供流转，那么就有94万农户可获得有效使用现代要素最低临界规模的土地资源。这样其余农民在经营自己小规模土地的同时，可以出卖劳动给这些大农户获得雇佣收入。但是农民收入的增加也仅限于那些转移劳动力的农户实现规模经营的大农户，小农户的收入提高的非常有限。
综合以上分析，我们可以看出，土地私有化确实可以促进资源的有效配置，但是否能产生规模经营的效应值得怀疑，根据以上的测算，要普遍达到有效使用现代要素最低临界规模，目前的情况下是不可行的。如果不能达到有效使用现代要素的最低临界规模，小农户的效率可能是高于大农户的，那么土地私有化引发的土地集中在我国反而是效率低下的。而且，我国的资源禀赋是土地资源稀缺而劳动力过剩，这就决定了规模生产在我国并不意味着效率，而土地私有化会使土地趋向集中。农村土地如果允许土地自由交易，贫穷的农民很有可能为了生计以很低的价格出让土地，可能是部分大农户能够实现规模经营，而数以千万计的农民将失去土地所有权或使用权沦落为雇农或雇工。土地私有化使得少数大农户福利的提高和多数小农户福利的减少似乎难以得出农户福利提高的结论，而且也难以保障国家的粮食安全。
三、土地私有化和社会保障
目前，土地在我国还是很多农民赖以生存的生产资料，在社会保障体系不完善的情况下，土地的社会保障功能和失业保险功能不可忽视。这一点，私有化支持者也是承认的，但认为拥有所用权保障的土地对农民更具有保障和失业保险功能。
根据2006年国民经济和社会发展统计公报，目前有1509万农村居民得到政府最低生活保障，那么还有大多数的农村居民没有最低生活保障。土地的保障功能会随着土地在农民收入来源中的重要性的下降而减退，农民收入的提高，对土地的依赖就会减少，利用货币收入抵御风险的能力就会增强。所以，中国沿海地区的很多农民参加了非农工作，收入也相对比较高，土地对他们的保障功能就低得多。那么我们可以假设，在发达地区，从事非农工作的农户将土地出售或出租给纯农户，有利于资源的有效配置，尽管这可能是一个美好的愿望，因为土地往往不是向纯农户集中，而是向那些少数富有的特权人物集中，而他们积聚土地不是为了更有效率的生产，而是出于投机目的，因为发达地区的土地增值潜力很大。另外，在不发达地区，对于参加纯农工作的农户而言，他们对土地就很依赖，他们收入的主要来源也正是来自于土地。土地私有化仍能提供土地保障的观点是否是假设小农不会卖出他们的土地？那么，按照目前的人均耕地面积也就是仅够这些农民生活保障的，那又何必需要谈论土地交易，实现合理配置呢？这似乎是自相矛盾的。目前的土地非私有制是一种强制性的保障，如果实行私有化，很多贫穷小农在可以获得一次性土地出卖收益的诱惑下，当他们面临困境的时候，很有可能把这最后的生活保障——土地出售。那么这些无地的小农如果不能找到非农工作，就会沦落为雇农或雇工。有人说，为什么允许企业雇佣数百上千的工人，而农业中不可以呢？我们的理解是两者的效益不同，工人获得的收入可以维持比较体面的生活，而在中国的农业，即使是规模经营的农场也主要依靠劳动力的投入(资本密集型的美国式大农场是不太适合中国实际的，这点我们不展开讨论)，那么雇工或雇农的收入肯定不高，可能低于他自己经营土地的收入。如果是这样的情况，就会形成很少数的获得较高收入的大农户和大多数低收入的小农户同时存在。不但城乡差距进一步扩大，农村内部的收入差距也将扩大。
另外，土地也为农民提供了失业保险，农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要作用(姚洋，2004)。如果土地私有化，同样出现农民出让土地的情况，这些农民就会面临失业的窘境。
四、土地私有化和公平
土地私有化能增加经济效率这一命题，大家应该都没有大的疑问。但是对公平的追求是否一定会妨碍效率呢？目前的低个人化农村土地制度是否降低了效率呢，这一点还不能肯定。也有可能有助于提高效率，比如土地的均分降低了某些农户失去生计的风险，提高贫困人口的营养状况，这样的效果不可能在短期内显现出来，但因此而保留和增加的生产力以及由此带来的未来的效率收益是巨大的(姚洋，2004)。所以，即使土地私有化可能有利于总体经济效率的提高，对公平的追求也可能使我们不朝着这个方向发展。
历史经验证明，特别是在其它市场发育不完全或政策引起土地市场功能扭曲的地方，土地的可交易性的增加可能剥夺穷人的重要的社会安全网。历史上，每当一个社会向私人地权过渡的时候，常常都维持一种基于土地的社会安全网，这一事实也证明了保险的重要性。另一个例子是，至少在部分的集体内部土地上，会定期做重分配调整。这种调整会导致生产效率和土地投资激励水平的降低。社会宁愿遭受这种效率损失的事实说明了，对于避免广泛的失地、社会赤贫阶级的产生和不满情绪，人们的主观评价是很高的。这也说明了土地对于穷人或只有很少土地的群体来说是一种很重要的资产，我们在评价产权私有化所能带来的收益时，必须同时考虑效率和社会功能两个方面的情况(Klaus Deininger and Gershon Feder,2001)。
五、土地私有化和经验证据
土地私有化支持者常常会列举一些其他国家或地区的土地私有化成功经验，如文贯中(2004)指出：中国的国情再特殊，也不可能走出一条不同的现代化道路来；以中国国情特殊论，否认这条市场化和土地私有化道路的人，应该看到东亚的日本，南韩，和台湾，人地比例比中国还要高，一样通过市场机制和土地私有，实现了农业的现代化和农民的富裕化；中国没有理由走不通这条道路。
那么日本农业现代化的经验是什么呢？第一，最大限度地将农户土地经营规模扩大到有效使用现代生产要素的最低临界规模以上；第二，工业和城市扩散以适应农民兼业和促进农村发展；第三，大力发展外向型工业以促进农业；第四，政府财政对农业高补贴；第五，充分发挥农协的组织化作用(卢荣善，2007)。由此可以看出，并不是因为土地私有化日本就实现了农业现代化，这两者之间似乎没有必然联系，而可能是土地私有化阻碍了日本的农业现代化，如果土地不是私有化，日本农村土地经营规模的扩大所花费的成本还要小一些。即使私有化和日本农业现代化有一定联系，那也是其他因素起更大的作用。
自20世纪90年代初以来，东欧前社会主义各国普遍进行了经济制度转型，其中，在农业方面的一个主要措施是土地私有化。然而，10年过去了，土地私有化并没有给这些国家的农业带来预期的繁荣，相反，有些国家的农业反而陷入长期萧条。按照西方的经济理论，土地私有化通过土地产权的物化，可以吸引土地投资和信贷资金，有利于土地流转，促进土地集中，实现资源配置的优化，从而提高农业效益。然而，斯洛伐克过去十年的实践证明，事实并非如此简单。由于土地私有化没有相应的经营体制改革配套，加上不利的宏观环境，结果大部分土地经营单位处于严重亏损状态，土地收益率低，既不能吸引投资和信贷资金，也难以流转和集中(杜吟棠、王秀杰，2002)。
丹尼尔·W·布罗姆利(2007)在考察了前社会主义国家转型中的土地市场的作用和土地私有化过程中发现乌兹别克斯坦、土库曼斯坦以及俄罗斯等国由于土地全部或相当部分仍保持国有或集体所有，农业相当程度上受计划指导，农业发展比较好。因此，他指出转型国家的关键问题是使制度恢复正常，包括培育一个奖励生产性行为的环境。创建一个土地使用权市场与这一目标是一致的。正如土库曼斯坦和吉尔吉斯斯坦的情况所清楚表明的，土地的私人所有权对于发展土地使用权市场而言既不是充分的也不是必要的条件。在帮助创建一个运转良好的制度环境方面，即使市场机制在这一制度环境中起关键作用，私有产权和土地产权都几乎是无关紧要的。经济转型的过程是一个重新思考全部经济制度安排的过程，而不只是重新考虑土地所有权的过程。只关注这一制度矩阵中的某个方面就是以牺牲对市场经济制度基础的全面理解为代价来盲目推崇土地所有权。
英国北安普顿大学中国与转型经济研究中心主任理查德·桑德斯教授(2007)在1999年到2003年考察了中国6个省的9个有机农业农场，力图发现什么样的土地所有权安排对于成功采用和转向有机农业是最合适的。研究的结论认为，一方面，与家庭责任制相关联的土地所有权的模糊性不会在根本上阻止向有机农业的转变，另一方面，个体农民必须参与各种形式的集体安排以保证这种转变的成功。这些安排能够使农民(通常是贫困的农民)在从事环境方面可持续的耕作的同时可以对土地进行经济上可行的利用，就此而言，该研究认为这些做法应该得到鼓励，而不是去采用那种把土地全面私有化的更加激进的做法，这种私有化将会破坏他们从事有机农业的机会。
针对主张中国土地全面私有化的观点，理查德·桑德斯教授(2007)指出，在当代中国，国家应该在土地集体所有和家庭联产承包责任制基础上鼓励贫困农民之间的新型合作和提倡新的集体安排，而不是关注土地的完全私有化。新型合作化和新集体安排将使中国农业可持续发展，而私有化将使贫困农民进一步边缘化。
六、结论
综合以上的分析，笔者认为中国当前的农村土地制度改革必须综合考虑土地制度的资源配置效应、土地保障功能和公平问题，并把土地制度问题放在更广泛的一系列政治、经济问题中来考察。正如斯蒂格利茨将“中国的成功转型必然要求所有权的日益明晰和私有化”这一观点称为危险的神话，“因为它已经误导了许多转型中的国家过分关注产权问题，关注私有化，而不是其他一系列更广泛的问题。我已经解释过……坚持产权问题肯定是不够的，可能甚至不是必要的”。
因此，笔者认为，目前的中国农村土地制度改革应该是：在坚持集体所有的前提下，充分保障农民对土地的使用权、收益权和部分处分权，其他由农民去创造性地发挥，然后在此基础上来总结经验，在适当的时机进行推广。历史将证明，中国农民又会再一次推动制度的创新。