大型国家工程综合审计组织模式及流程研究，本文主要内容关键词为：流程论文,模式论文,组织论文,国家论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、大型国家工程的特点
大型国家工程同一般工程建设项目相比，拥有以下特点：
（一）资金投入数额巨大，建设周期长。大型国家工程属于典型的资本密集型行业，一个大中型的国家工程建设项目，少则数千万元，多则数亿元甚至数十亿元，并且在项目建设期间，项目本身不产生任何直接的经济效益，只是单纯的资金占用。另一方面，大型国家工程项目的建设周期比一般项目建设周期要长，一般少则三两年，多则八年、十年，项目建设资金占用时间一般也很长。
（二）工程目标不仅仅考虑经济效益。大型国家工程是政府向社会公众提供的公共产品之一，其出发点是为经济发展提供必需的基础设施和良好的外部条件。因此大型国家工程项目的首要目标是追求社会效益的最大化，同时也是为了推动区域经济发展、科学技术进步以及实现国家战略发展等，而不仅仅考虑项目本身的投资回报。
（三）服务对象外部化、外部效益明显。公共工程建设所创造的产品和服务几乎是整个国民经济活动的共同需要，具有联合消费、共同受益的特点，有些产品的服务对象不像一般性行业的产品和服务那样可以自由选择或排斥，从而表现出一定公共物品的属性，具有良好的社会效益。
（四）经营的自然垄断性。所谓自然垄断性，是指由于存在资源稀缺性、规模经济效益和范围经济效益，使该行业的企业占用的资源，在生产过程中要保持形态整体，而不允许分割所产生一种自然的排他性，从而使该行业形成一家公司（垄断）或极少数公司（寡头垄断）的概率很高。
大型国家工程上述特性，决定着大型国家工程难以由民间商业投资，必须也只能由政府进行公共投资。因为它们投资风险大，项目所需求的资金巨大，超过一般投资人的出资能力。同时，大型国家工程项目的建设关系着国家的经济安全、国防安全，关系着人民的基本生活水平，所以大型国家工程的绩效审计不同于一般的建设项目经济效益审计，而更多的是关注其社会效益、环境效益、生态效益等。
二、大型国家工程综合审计内涵
理解工程综合审计，应该从受托责任出发，因为工程综合审计是投错责任由程序性责任发展到结果性责任的必然结果。从工程综合审计的整体职能来看，不仅是服务于组织内部管理当局的审计，同时也是服务于组织外部利害关系人的审计，是批判性职能和建设性职能的统一。大型国家工程综合审计一般包含双重责任，一是代表公众对公共管理部门行为进行监督，二是代表政府主管部门了解政府行为目标与绩效的完成情况，并针对发现的问题提出改进的建议和意见。
大型国家工程综合审计工作不仅仅涉及工程项目本身的经济和效益性，同时还要兼顾工程前期决策、设计施工质量、工期进度以及生产安全等内部管理因素。除此以外，还要考虑到与工程项目相关的政治、经济、科技、社会、生态等诸多外部因素。工程各要素之间相互作用、相互制约，形成一个复杂巨系统。
由此，我们给出大型国家工程综合审计的定义：将现代综合审计理念融入大型国家工程项目的审计中，审计机关或审计人员接受委托依据一定的标准，对以政府为主导的大型国家工程的经济性、效益性、效果性、安全性和环境性进行审查，做出客观、公正、独立的评价，并提出改进意见的一种监督活动。其基本内涵是：
（一）大型国家工程综合审计的主体是接受政府委托的审计机构或审计人员，它不仅包括国家审计机构，或者在政府审计机构工作的审计人员，还包括社会中介机构如会计师事务所、工程内部审计人员及其他工作人员。
（二）大型国家工程综合审计的客体是政府为满足社会公众的需要，由政府财政出资兴建，或者以政府为主导，引入社会资本投资兴建的大型国家工程项目，而不是其他工程项目。
（三）大型国家工程综合审计的目的是对政府公共工程项目的经济性、效率性、效果性、安全性和环境性进行审查和评价，以揭示公共工程项目在建设、经营和管理过程中存在的问题，并提出改进工作的意见。
（四）大型国家工程综合审计的本质是一种经济监督活动，这与审计的本质是一致的，即通过审计监督，促进大型国家工程管理部门加强管理，提高工程投资效率，更好地为全社会服务。
（五）大型国家工程综合审计的原则是以事前、事中审计为主，事后审计为辅，重点审查项目前期决策、设计、招投标、施工阶段的各项指标，从源头上加大对大型国家工程的经济性、效率性、效果性、安全性和环境性的监督、控制与管理。
三、大型国家工程综合审计组织模式
长期以来，由于大型国家工程均以政府为主导投资兴建，作为工程的主要业主，政府部门应成为审计委托人或授权人（第三关系人）；国家审计机关作为法定审计主体（第一关系人），对大型国家工程项目（审计客体，第二关系人）行使国家监督审计权。
在大型国家工程较长的建设期内，工程审计的风险从可行性研究阶段就有可能发生，直到工程竣工决算结束，这一全过程说明风险发生的时间段是建设工程的整个周期，因此我们要控制建设工程审计风险，必须从决策阶段开始对设计、招投标、施工、工程竣工、决算实施全过程审计，从传统的事后结算审计转化为事前、事中、事后的全过程综合审计。在这一过程中，鉴于大型国家工程规模大、参建单位多、建设条件复杂、施工难度大等特点，由国家审计机关直接介入综合审计的每一个阶段是不现实的，这必然需要投入大量审计资源，也不能充分保证综合审计的质量，更不符合成本效益原则。
因此，对于大型国家工程的综合审计应采取战略协作的方式，将工程综合审计的全过程分解，引入工程内部审计和社会审计作为协作主体，形成三方共同审计的新模式。在全过程审计中，国家审计单位作为法定审计主体，处于工程综合审计的主导地位，业主代理单位除了自己内部进行审计外，还可聘请有资质的工程造价咨询中介机构对项目进行社会审计，即由国家审计单位、内部审计单位和社会审计单位三方对该项目进行审计。三方从不同的角度出发，围绕为国家节约建设资金的目标，对项目进行全方位的审计，切实保证大型国家工程的经济性、效益性、效果性、安全性和环境性。
图1 大型国家工程综合审计三方共审模式
如下图所示，将大型国家工程分解为立项、建设、竣工、运行四个阶段，由国家审计机关作为法定审计主体，社会审计机构和工程项目内部审计机构作为协作审计主体共同负责。其中：
立项阶段：立项阶段的工程综合审计由国家审计机关负责，具体内容包括投资决策审计、勘察设计审计、资金筹集审计、开工前准备工作审计、招标投标与施工合同审计、环境评估审计等多项内容。
建设阶段：内部审计与社会审计机构共同负责建设阶段综合审计的具体工作，国家审计机关对其进行监督与及时的沟通，并把握审计工作的整体进度。具体审计内容包括项目准备阶段资金运用情况、项目调整概算情况、项目经济合同实施情况、项目概算执行情况、项目内部控制制度、项目建设资金来源、到位与使用情况、项目建设成本及其他财务收支、项目设备、材料采购及管理情况、项目税费计缴情况、项目执行环境保护法规、政策情况、施工质量情况、施工安全情况以及施工进度情况，以及对设计单位、项目施工单位、项目建立单位进行的审计监督等。
竣工阶段：由国家审计机关为主导，三方共同审计。具体审计内容包括项目竣工决算报表、项目投资及概算执行情况、项目的建筑安装工程核算、设备投资核算、待摊投资、项目交付使用资产情况、收尾工程的未完量及所需投资、项目结余资金、建设收入的来源、分配、上缴、留成和使用情况、投资包干结余、项目投资效益等。
运行阶段：主要由社会审计机构负责工程投入运行之后的跟踪审计工作，主要包括工程运行绩效情况、项目对当地环境的长期影响情况、项目投资回报情况、项目运行安全评估等。国家审计机关在这一过程中随时了解社会审计单位的审计工作进展以及被审计单位的活动，确保被审单位落实审计决定和建议。
四、大型国家工程综合审计流程
大型国家工程是一个复杂巨系统，除了需要关注项目本身的投资收益外，还要遵循国家战略布局，促进区域经济、社会、技术的发展，同时还要保证周边生态环境的可持续发展。针对大型国家工程综合审计的三方审计模式，可通过综合集成研讨厅这种有效的组织管理形式，建立大型国家工程综合审计的流程模式。
以上提到的立项—建设—竣工—运行四个阶段中，各个审计阶段主要细分为指标体系建立、取证与信息搜集、综合审查评价三个层面，每一个层面都并非由固定实体构成，而是以虚拟组织的形式存在于整个工程综合审计的过程中。
（一）指标体系的建立是工程综合审计的理论依据与核心
由于大型国家工程在设计施工方面的高度专业性，为保证指标体系的构建具有权威性与可操作性，拟通过综合集成研讨厅的形式进行指标体系的制定。
1.确定参与研讨的主体：以国家工程审计人员为主导，联合工程投资方、工程设计方、工程各子系统承建方、工程监理、工程专家顾问以及社会公众代表、工程所在地方政府等。
2.建立服务于各主体的决策支持系统，记为DSS-1，DSS-2，……，DSS-n，n为主体个数。
3.建立服务于指标体系制定研讨平台的技术支持系统，主要包括国家相关大型复杂工程的资料库，如工程立项决策库、资金筹集和使用库、工程管理资料库、工程招投标数据库、投资效果数据库、工程环境影响评估库等。
4.建立群决策议事规则、决策仲裁机制、研讨程序等。
5.建立驱动和运作上述研讨程序及相关支持系统的软件系统。
6.建立大型国家工程综合审计指标评价体系。
（二）取证与信息搜集是工程综合审计的资料来源
为保证工程审计的独立性，参与取证与信息搜集的主体必须为国家工程审计人员或接受委托的内部审计和社会审计人员，相关工程参与方必须无条件提供审计所需的全部资料。
（三）综合审查评价是工程综合审计的核心环节
国家审计机关、内部审计与社会审计机构三者相结合，以综合集成研讨厅的组织形式，对工程项目的前、中、后期进行综合审计评价，并最终形成审计报告。
1.确定参与主体：国家工程审计人员、社会审计人员、工程内部审计人员、工程项目专家顾问。
2.建立服务于各审计参与主体的综合评价技术支持系统。
3.结合以上两个层次的工作，利用已建立的大型国家工程综合审计评价指标体系，对所采集的审计相关信息进行综合审查评价。
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