论我国农业保险制度建设中政府行为的优化，本文主要内容关键词为：保险制度论文,论我国论文,农业论文,政府论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在农业现代化进程中，农业保险作为市场经济条件下现代农业发展的三大支柱之一，对防范和分散农业风险、调整农业结构、增加农民收入、促进农村经济稳定发展起到了重要作用，也符合WTO规则所允许的支持农业的“绿箱政策”，在世界范围内已成为保护本国农业发展的重要政策工具。
一、政府介入农业保险的必要性
农业保险具有正外部效应。一方面，从农业保险需求来看，农民购买农业保险，在发生农业风险时，不仅可以减小个人的损失，还可以迅速恢复生产，其带来的好处有外溢效应，在完全商业化运行的前提下，所有农业保险的成本均由农民来承担，其边际个人收益低于边际社会收益；另一方面，从农业保险供给来看，由于农业巨灾风险性质上已不属于典型的“理想可保风险”，农业保险经营成本居高不下。若A为保险公司管理费用，I为平均理赔支出，P为平均保费收入，则商业性保险公司持续发展的条件是(A+I)/P＜1，即保费收入要大于管理费用和因系统性风险导致的高额理赔支出保险公司才能盈利(HaZell，1992)。根据利润最大化原则，保险公司确定的供给量要小于社会要求的最佳供给水平。HaZell对不同国家的(A+I)/P值进行了计算，具体如表1所示。
从表1可以看出，农业保险经营的成本高，4个国家的(A+I)/P均大于2，不符合商业性保险公司持续发展的要求。因此，政府的参与和补贴是农业保险发展的必要条件。国际上目前已有40多个国家实施了农业保险制度，并且都由政府对本国农业保险提供财政支持。由于各国经济发展状况和国情不同，各国的政府支持模式各不相同，如表2所示。
我国政策性农业保险制度尚不完善，农业保险制度也应随着农业保险发展现状做出相应的调整，在借鉴国外经验的基础上确定政府参与财政支持的方式，减少使用如关税和非关税壁垒等对市场机制产生扭曲的“黄箱”和“蓝箱”政策，充分发挥农业保险等“绿箱”政策的杠杆作用。
二、现有农业保险财政补贴政策的缺陷
1.农业保险补贴品种类型单一。尽管我国政策性农业保险在2004年就已经确立，但现有的农业保险补贴政策还极不完善，到2010年仅有9种农作物被列入国家财政补贴范围。一是我国财政补贴受到经济发展水平的限制，而保费补贴不足使保险公司开展农业保险业务的积极性受到制约；二是我国地域广阔，农业风险是系统性风险，具有多样性、季节性和地域性特点，而各级政府本身的财力有限加之农业产业需要财政补贴的领域较多，难以面面俱到，从而降低了农业保险保障功能的效力。
2.农业保险监督管理制度体系有待进一步补充完善。发达国家为增加政府干预农业保险的能力而制定了相关法律条文，如日本的《农业保险法》和美国的《联邦农作物保险法》等。而迄今为止，我国还没有一部规范政策性农业保险的专业保险法律，这在很大程度上影响了农业保险机制的有效运作。
3.财政支持下的巨灾风险转移机制尚未建立。依据保险大数法则原理，巨灾风险需要有足够多的风险单位投保才能保证风险有效转移和分散。一些农业巨灾风险并非单个农业保险公司所能承担，因此，加快建立财政支持的农业巨灾风险转移机制以分散农业保险经营者的风险是实现农业保险持续发展的必由之路。
4.财政补贴拨付方式存在政策性弊端。目前我国政策性农业保险制度安排以农民自愿参保和保险公司商业化经营方式为主，政府辅以财政补贴。根据相关部门要求，中央和省级财政的补贴在农民缴足保费以及基层财政补贴到位之后才会落实。这种财政补贴方式不可避免地带来政策性弊端。一是由上而下的制度安排可能诱发道德风险和“寻租”现象，甚至出现故意制造保险事故以骗取高额保险赔款，不利于在农民中建立对政策性农业保险的信任机制，农业保险在农民、地方政府和中央政府的博弈中达不到纳什均衡，最终出现“高补贴、低投保率”的现象。此外，投保农民在接受较高保费补贴后，在成本较少的情况下就可以获得相当的保障水平，会使他们更加容易放弃事前的风险预防和减灾救助工作，从而使保险公司承担更大的风险。二是上级财政资金拨付存在滞后性，如当上级财政向县级财政发放补贴资金省级保险公司办理县财政缴款凭证后方可向省级财政申请财政补贴，这不仅影响了政策性农业保险资金的及时到位，也会导致政策性农业保险的基层管理部门和保险公司在制定保险费率和保险补偿方案时过于保守，形成不符合实际的制度安排。
三、优化政府行为的途径选择
1.优化支持模式。首先，应提高保费补贴。在农业保险中政府扮演着政策性农业保险“最后赔付人”的角色，因此，我国农业保险应以现阶段的保成本，逐步过渡到保产量和保收入；与此同时，财政补贴在保费中所占的比重应该随之增长，从保产量阶段中央和省级政府承担50％的保费向保收入阶段中央财政与省级财政部门共同承担70％～80％过渡，剩余部分保费可由市县级财政部门与农民共同承担。
其次，提高业务费用补贴。政府应明确对农业保险的支持责任，实施“财政补贴+商业经营”一体化的农业保险制度。我国目前采取的是政府委托商业性保险公司经营政策性农业保险的模式，为了调动保险公司的能动性，可在10％～20％的范围内提高对农业保险的业务费用补贴。同时，针对其易引发的委托代理问题，应设计政府与保险公司之间相互激励相容的农业保险制度。
第三，提供再保险支持。由政府统一组建政策性农业再保险机构不仅可以最大化地在全国范围内分散风险，还可以补贴遭受巨灾省份的亏损。全国农业再保险机构可采取股份制形式，由中央财政控股、地方参股、财政支农专项基金整合构成；同时，应允许再保险机构接受农业类及非农业类风险，达到以险养险的目的。
第四，提升税收优惠幅度。目前我国对农业保险业务免征的税收只有种植业、养殖业免征营业税和印花税，优惠范围较窄。为此，在现行税制基础上可考虑对种、养两业各种农业保险免征一切税；对除种、养两业外的涉农保险降低营业税、印花税税率；在一定时期内免征农业保险经营主体盈余的所得税，或先征后退，退还的税金用于充实风险基金；对农村农业保险营销员减免营业税和个人所得税，为涉农保险业务顺利开展提供更为宽松的税收条件；为农业险的再保险和分保业务提供无息和低息贷款支持，以发挥税收对农业保险的宏观调控和政策导向功能。
2.建立农业保险风险基金。建立政府主导下的中央级农业保险风险基金特别是巨灾风险基金的方式可以有效降低风险分散的成本。风险基金的来源主要为：中央财政拨付的专项资金，一般以保费收入的10％计提巨灾风险基金较为适宜；各保险公司根据自身农险业务的评估，缴纳一定比例巨灾保费作为巨灾风险基金；国家粮食风险基金及地方政府的支农资金和救灾专款，可以在每年按照一定的比例补贴巨灾风险基金；发行一定数量的巨灾风险基金债权，采取融资的方式引进资金；从世界银行获取支农“软贷款”。
风险基金测算思路为：保费收入=农业总产值×农作物投保比例；实际损失金额=已投保农作物受灾面积×每亩平均产值×农作物投保比例；巨灾风险基金启动金额=上年末农业保险保费收入×启动基金临界赔付率；①本年度巨灾风险基金金额=当年度实际损失金额-巨灾风险基金启动金额(若为负值则为当年度金额缺口)；平均巨灾风险基金留存金额=∑各年度巨灾风险准备金/年数。
巨灾风险基金主要用于：补偿农业保险公司在重大自然灾害中造成的农业保险损失，提高被保险人的恢复生产能力；巨灾风险的预防，如兴修水利来预防洪涝和干旱灾害的发生，通过疫苗注射预防禽畜传染病的发生和扩散；设立农业灾情研究机构，主要研究我国农业灾害发生规律，以便建立农业风险预警系统，加强农业风险管理，同时为优化政府行为及构建有效的农业保险制度体系提供科学依据。
3.强化政府自身的公共职能。首先，应加强农业保险法律法规体系建设。加快农业保险立法进程，从而使农业保险的实施有法可依、有章可循，并以法律法规的强制力作为农业保险顺利开展的有力保证，可以避免政府在实际工作中对农业保险支持的随意性和非可持续性，维护农业保险市场的正常秩序，制止不正当竞争，创造农业保险发展的宽松环境。
其次，创立农民、监管部门、保险公司和政府联办的经营模式。在农业保险起步阶段和农民保险意识薄弱的情况下，保险公司的力量不足以推动农保的快速发展。选择建立“农户+区域农民合作经济组织+政策性农业保险公司+国家再保险机构”四位一体的协同机制，不仅可以建立农民对农业保险的自主监管意识及扩大农业保险在农民中的影响力和提高当地农户的参保率，还可以减轻财政压力及充分利用保险机构现有的资源，提高效率。
第三，优化财政补贴资金拨付流程。为有效保障补贴资金的安全及提高资金流转效率，相关部门应从制度上对财政补贴资金的拨付期间和拨付流程上予以规范。拨付期间财政补贴资金可实行按季结算划拨方式，并且第四季度的补贴资金应提前下拨，以减轻相关保险公司赔款垫付和核算应付款项的巨大压力；拨付流程应由过去的上级财政转移支付至下级财政的拨付方法，转变为中央和省级财政补贴资金由省政府有关部门负责与省级保险公司结算与拨付，以缩短划拨资金周期，提高资金使用效率。
注释：
①目前我国已使用的启动基金临界赔付率主要有130％、160％、300％等。
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