从战略到行动：实施中的《中国21世纪议程》*，本文主要内容关键词为：议程论文,中国论文,战略论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1994年中国政府批准《中国21世纪议程——中国人口、环境与发展白皮书》作为指导国民经济和社会发展的纲领性文件以来，可持续发展已被确定为国家未来发展的重大战略，全民的可持续发展意识和环境保护意识得到了极大的提高，各部门、各地方都根据可持续发展的思想和目标，制定了适应各自情况和需要的议程、行动计划、优先项目，现在正在为具体实施既定的目标而努力奋斗。
一、使蓝图变为现实，必须融入经济和社会活动之中
中国的经济在持续、快速的增长之中，人民的生活水平和质量在不断提高。我们当前最主要的任务是调整经济结构，提高经济效益，发展高附加值的产业，依靠高新技术改造能耗大、物耗高、污染负荷严重的传统产业；改善生态环境、消除贫困，使5800万贫困人口在2000年以前解决温饱问题；逐步缩小东西部之间的发展差距。作为一个发展中的国家，我们面临着发展经济、保护和治理好生态环境的双重压力，没有强大的经济后盾和科学技术手段，环境保护也难以兑现。而不保护好环境，有效利用自然资源，经济发展的质量也会受到制约，更谈不上可持续发展。中国政府和人民经过艰苦的奋斗和不断的探索，根据自身发展的需要选择了可持续发展道路，提出了两个根本性的转变。因此，我们要利用世界上一切有益的经验，借鉴他人的教训，依靠现代科学技术和创新管理，来解决在环境和发展中遇到的问题和存在的矛盾。中国现阶段的可持续发展不同于工业化国家，对工业化国家而言，解决环境问题是他们实现可持续发展的核心。但我们必须是发展和环境保护并重，前提和核心是发展经济，使12亿人民尽快达到小康的目标，与此同时，我们必须保护好生态环境，加快污染治理的进程，为经济发展提供良好的环境。环境问题不解决好，会最终制约经济的发展。实践证明，这是符合中国国情、有利于中国发展的道路。
二、全面实施，深入推进
可持续发展的思想已经融入了社会的各个阶层、各个行业。这与几年前相比，它已经不是一个抽象的概念，而是我们奋斗的目标，我们正在扎实地深入推进。这可以从以下几个方面来说明：
（一）建立和健全可持续发展的法制
全国人大常委会和国务院制定和完善了保证可持续发展的法律、行政法规，对现行的环境保护与资源管理法律、行政法规进行了修改和补充。如在修改以后的《刑法》中专门规定了几种主要的污染和破坏环境资源的犯罪及其刑罚，修改了《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国矿产资源法》等，使环境保护法律更加严格、更有可操作性。国务院首次颁布了区域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。到目前为止，中国已颁布了6部环境保护法律、9部自然资源管理法律、30多部环境保护与资源行政法规、30多部与可持续发展相关的其它法律和行政法规、364 项各类国家环境标准、600多项地方环境保护、资源管理法规。 目前已初步形成了适合中国国情的环境与资源法律体系框架。
同时，加强和健全了执法和监督机构建设，形成了从中央到省、市、县四级环境和资源保护管理机构体系，开展了环境与资源保护执法大检查。全国人大环境与资源保护委员会和国务院环境保护委员会从1993年开始连续4年对全国30个省、自治区、直辖市进行了重点检查， 并多次召开淮河流域、太湖流域、松辽河流域水污染防治执法检查现场会，对执法情况进行检查，在全国引起了非常大的反响。
（二）行业和地方制定规划，具体推进
各部门、各地方结合两个转变，针对自身的具体情况和特点，制定行动计划，组织示范项目，取得经验，逐步推广。1996年7月， 国务院办公厅转发了国家计委、国家科委关于进一步推动实施《中国21世纪议程》的意见。
行业部门根据各自的特点和需要，以可持续发展思想为指导，相继推出了有关计划，推动《中国21世纪议程》的具体实施：
——《国家八七扶贫攻坚计划》提出，从1994年到2000年，用7 年左右的时间，基本解决农村8000万贫困人口的温饱问题。到1996年底，我国贫困人口已降至5800万人。
——实施《中国21世纪议程优先项目计划》。1994～1996年累计总投入12.9亿美元，其中中方投入9.6亿美元，占总投入的74.4%； 国外投入3.3亿美元，占总投入的25.6 %， 起到了技术引导和示范作用。1996年10月召开了第二次高级国际圆桌会议，进一步推动了国际合作。
——加大技术改造投资力度，加快企业改革步伐，建立技术进步机制。1996年初，中国颁布了《节能技术政策大纲》，各工业部门结合技术改造，强制淘汰一大批高能耗的设备和产品，强化节能管理，使能源利用效率得到明显提高。全国万元国内生产总值能耗由1990年的5.3t标准煤下降到1995年的3.94t标准煤，累计节约和少用3.58亿t标准煤，平均年节能率为5.8%；工业废渣综合利用率由1990 年的29.3 %提高到1995年的43%；在各行业和企业开展清洁生产试点，开发清洁生产技术，实施污染物全过程控制。
——《中国21世纪议程林业行动计划》、《中国水利21世纪议程》、《中国生态环境建设规划纲要》等提出了林业和水利可持续发展战略目标与对策，强化了合理开发利用自然资源和生态保护工作，取得了一系列显著的成绩。
目前，全国人工造林保存面积达3425万hm[2]，居世界首位。 森林覆盖率由1990年的12.98%提高到现在的13.92%；10%的沙漠化土地得到治理，治理水土流失面积6000万hm[2]；建成各类自然保护区799处，占国土面积的7.2%；成功地实施了三北防护林、长江中上游防护林、 沿海防护林、太行山绿化和农田防护林体系的五大林业生态工程。1995年，中国又启动了淮河、太湖等五大生态林业工程。
最近，江泽民总书记和李鹏总理专门就生态环境问题作了重要指示，要求大抓植被保护和植被建设，从根本上治理我国的水土流失和土地荒漠化，改善生态环境，促进农业乃至整个经济社会的可持续发展，实现山川秀美。国家将进一步调整财政支出政策，加大财政支持水土流失和生态农业建设的力度，建立健全稳定的投入机制，逐年增加国家财政预算内用于治理水土流失和建设生态农业的资金。
——《中国环境保护21世纪议程》、《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》提出了中国环境保护的具体行动及国家今后5 ～15年的环境保护目标。《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》推出了国家重点治理淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池（即“三河三湖”）和酸雨控制区、二氧化硫控制区（即“两区”）污染的具体措施和工程项目计划。
现在，工业废水处理率达到76.8%，工业废气处理率达到80.9%，工业固体废弃物综合利用率达到43%，城市居民燃气普及率达到68.4%。环境执法不断得到加强，仅1996年8月到12月的5个月时间，就取缔、关闭了6万多家污染严重的小企业。 一些地区和城市的部分环境质量指标基本保持稳定，有的还在一定程度上有所改善。例如，本溪市曾一度被称为卫星上看不见的城市，对当地社会经济发展和人民生活造成了严重的影响。90年代以来，本溪认识到传统的经济发展模式难以为继，在经济发展过程中，加大环境治理和生态保护力度，制定了本溪21世纪议程，走经济社会和人口、资源、环境相协调的道路。今天本溪的城市环境已有很大的改观，1996年联合国一个记者代表团访问本溪，对本溪市给予了较高的评价。
——《中国海洋21世纪议程》、《中国海洋21世纪议程行动计划》提出了海洋资源开发、保护，改善海洋污染状况，实施海洋可持续发展的指导思想和行动框架。
各省、地、市在积极推进和实施21世纪议程和走可持续发展道路的过程中，更是取得了显著进展。结合发展经济，脱贫致富，改善生态环境创造了许多成功且有特色的经验，探索出了适合当地情况的可持续发展道路。
北京、上海、广州等大城市充分认识到可持续发展对加快实现两个根本性转变和建立新型国际大都市的重大意义，根据都市经济结构、产业体系和社会化服务功能，大力开展清洁生产示范，节约资源和能源，提高经济质量和效益，努力实现废物排放最小化和资源的综合利用，改变经济的增长方式，调整经济结构。
中国能源大省山西，人口大省四川，经济相对落后、生态环境脆弱的贵州等地，根据当地的自然条件、经济和社会发展基础，加大产业结构的调整，控制人口数量，提高人口质量，以保护生态环境，促进消除贫困，通过一些具体的优先示范项目实施21世纪议程。如四川广汉通过机制创新，成功地解决了城市垃圾处理问题；山西省将21世纪议程的实施纳入各级政府的重要议事日程，纳入国民经济和社会发展计划，纳入法制化建设轨道，纳入自觉的群众行动之中，取得了良好的效果。
洪涝灾害频发的湖南省，提出了以治理江、河、库、湖为主要任务的发展战略；河北省实施了环京津、依渤海，发展经济、治理环境的可持续发展计划。还有我们曾多次介绍过的江西省山江湖工程，是极其典型的通过改善生态环境，帮助当地农民脱贫致富，走上环境经济协调发展的成功模式。10年来，通过实施山江湖工程，江西的国民生产总值从207亿元上升到1664亿元，增加了7倍，使400万贫困人口摆脱了贫穷， 森林覆盖率由31.5%提高到54.3%， 水土流失面积由5000 万亩下降到2000万亩。山江湖工程的成功经验，对其它区域的治理和发展起到了很好的示范和指导作用，在1997年6月份国务院召开的现场会上， 江西的山江湖工程受到与会代表的一致称赞。
三、依靠科学技术，为实施可持续发展提供技术支撑
我们已经有了明确的目标，制定了方针、政策，几十年来的发展经验证明，没有强有力的科学技术支撑，就难以实现经济的高质量、高效益的发展，传统产业也难以得到改造，环境问题也难以有效地解决。针对经济和社会发展的需求，国家科委在已有的六大科技计划的基础上，推出了实行矩阵管理、横向协调的社会发展科技计划，以解决实施可持续发展过程遇到的关键技术问题，计划的重点是开展创新药物开发、人口控制与健康、防灾减灾、环境污染整治和清洁生产、矿产和海洋资源开发、废弃物资源综合利用、人类居住与安全等方面的科技工作。在攻克关键技术的同时，特别注重技术的综合集成和示范。国家科委和国家计委、体改委等20多个部门，在全国选择典型地区进行可持续发展的综合实验示范，在各实验区里，针对当地不同的经济、社会和自然特点，通过科技引导，对经济和社会发展计划、规划、政策、管理、机制和资源合理利用、环境保护等进行综合实验，探索出了一系列适合中国城镇可持续发展的新模式。目前，已建立国家级实验区26 个， 省级实验区42个，遍及全国22个省市。
我们现在面临着极好的发展形势，中国共产党第十五次代表大会刚刚结束，我国将进一步深化改革，扩大开放。我们下一步的工作重点将仍然是抓具体落实，特别是加强地方21世纪议程的实施工作。我们也希望继续与国际社会开展广泛的合作和交流。
* 本文是邓楠同志在“第二届中国环境与发展国际合作委员会第一次会议”上的讲话，发表时，内容略有删节。
收稿日期：1997-10-20
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