我国企业集团化过程中政府管理模式的建构，本文主要内容关键词为：管理模式论文,过程中论文,我国论文,政府论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国企业集团化的背景
90年代中期以来，西方世界掀起了历史上规模最大的企业联合、兼并、收购的第五次浪潮，这是企业集团化趋势的现实表现。特别是美国在线和时代华纳两大巨型企业集团价值3500亿美元的并购，使这一趋势发展到了登峰造极的地步。这一轮大企业集团之间的兼并和收购，强强联合，以追求竞争上的长期战略优势，代替了以往单纯追求规模扩大和财务上的短期盈利，实行的是一种带有全球战略和长期目标的“双赢战略”。加强企业组织管理，加速和完善企业集团化进程，发挥管理之手功效并同市场之手相结合，成为国际企业界迎接世界经济一体化的挑战和持久发展的必然选择，也使国际企业界优胜劣汰的竞争规律变得更加明显。
我国经济结构长期存在生产经营规模小，专业化程度低，区域产业结构雷同，盲目过度竞争等弊端，而且目前已有相当一批国有企业达到破产临界点，尽管兼并与破产同为盘活存量资产的手段，但在现阶段存量调整的战略权衡上，似应以震荡幅度小且较有建设性的兼并作为首选方式，企业集团化已经成为一种不可替代的资产重组方式，成为经济结构调整和产业升级的重要力量，成为参与国际竞争的有效途径。因此，如何主动地适应国际潮流，切合国内实际，变压力为动力，变挑战为机遇，已经成为中国不可回避的一个重要问题。对此，在党的十五届四中全会上江泽民同志明确提出要着力培育实力雄厚、竞争力强的大企业和企业集团，使之成为国民经济的支柱和参与国际竞争的主要力量。并强调发展企业集团，要遵循客观经济规律，不能用行政手段勉强撮合，不能盲目求全求大。
在许多国家，对于企业集团在市场竞争中的形成和发展，政府这只“有形之手”的扶持都是一个很重要的外部条件，起着催化剂的作用。特别是，各国政府通过宏观调控经济政策的引导以及直接间接的参与，推动了强强联合的“巨无霸”式的企业集团的形成，并已成为当今经济全球化过程中经济大国综合国力竞争的新手法和新态势。问题是，在中国这样一种体制背景和经济环境下，在企业集团化过程中如何矫正政府管理的方位和力度，规范政府行为，已引起我国政府、学术界和企业界的普遍关注。
二、我国企业集团化过程中政府管理模式的构建
政府要做到对企业集团既不能撒手不管又不能管得过死，关键是要找准着力点，同时要掌握好“度”的问题。具体到企业集团化是以政府为主体，通过计划方式去完成，还是以企业为主体，通过市场方式来实现，人们意见不一。我们倾向于企业集团化应以优势企业为主体，以资本为纽带；辅之以行政指导，通过市场方式来实现。这包括三方面涵义：一是企业集团化应由优势企业自由安排，政府仅做辅助性的工作。二是企业集团化应以商业化原则为主导，不能把非商业化的内容考虑在内。三是政府对企业集团化的扶持与推动要符合市场配置资源的要求，不能人为干预。当然，这并不意味着把政府排斥在企业集团化进程之外，而是要探究在企业集团化过程中如何建构一个新的政府管理模式。
1.政府在企业集团化过程中的职能和作用
中国是一个实行社会主义制度的发展中国家，这一特殊国情决定了政府扮演两种角色，肩负两种职能：一是社会经济管理者，二是国有资产所有者。而问题在于政府在企业集团化过程中的两种角色和两种职能往往交织在一起，或是用一种职能代替另一种职能，这种政府自身职责不分使政府与企业的关系发生换位甚至错位，不是贻误时机，就是形成扭曲。随着社会主义经济的建立，企业成为现代市场社会最重要的经济主体。现代市场制度造就的现代企业制度，界定了企业的选择空间，规范了企业之间及企业与其它主体（特别是政府）的相互关系。政府要彻底转变职能，必须实现从政经合一、政企合一向政经分开、政企分开、政资分开的方向转变，实现政府的社会经济管理职能和所有者的资产管理职能分开，政府的国有资产管理与监督职能和国有资产经营职能分开，最终实现政企职责分开，体现现代市场经济中政府依法“掌舵”的真正职责。从这个意义上来说，营造企业和政府之间合理的权利结构，政府在特殊情况下适当地参与推动企业集团化进程，正是为了最终实现政企分开、政资分开，放弃政府行使充当目前角色的权力，以便更好地担当起为企业集团化服务的角色。
特别值得注意的是，中国正处于体制转型期亦即市场化进程的初期，我国企业集团化还离不开政府的推动。其一，只有政府的介入，推动企业集团化，才能弥补和纠正市场发达国家同样面临的单纯市场机制存在的内在缺陷问题，亦即无法避免的“市场失灵”问题。其二，只有政府的推动，才能实现政府培育市场、推进市场化改革，以克服我国市场力量薄弱，不能实现资源充分有效配置的问题，从而可以节省时间，节约交易费用。如果按照市场竞争推动的企业集团化的自然演进过程，恐怕要有很长时间才能生成，这既不能满足中国经济发展战略目标的要求，也不能满足参与经济一体化的国际竞争的新外部环境的要求。其三，只有政府具有权威和地位，从我国国民经济整体利益出发，打破条块分割与地方割据，协调利益关系，提供资金技术人才支撑等，以解决“小而散”，追求规模效益，避免过度竞争。其四，从国际经验来看，对于企业集团在市场竞争中形成与发展，无论是发展中国家，还是发达国家，政府扶持都起着催化作用。由此可见，目前的中国更需要政府在管理企业集团过程中以社会经济管理者的角色发挥其不可或缺的职能。
当然，我国政府在推动企业集团化的过程中，存在着若干观念和行为误区。如把企业集团化仅仅看作是拯救危困企业的临时救急措施的“脱困论”，按以强带弱、以优拖劣的思路推进企业集团化，以解决就业、债务等问题和实现社会稳定。其最典型的表现是近年来出现的纯然为政府分忧、“帮贫扶困”、转嫁亏损性质的联合，结果是卸掉了政府的财政包袱，却增加了优势企业集团的负担，使优势企业集团效益下降，甚至拖垮了优势企业集团，最终又形成了财政的负担。而主张由政府取代企业的主体地位，包揽整个企业集团化过程的“包揽论”，则按照政府的意志和愿望，用行政手段随意进行干预，甚至直接操盘，进行简单的行政捏合，追求数字，在自己的圈内拼凑企业集团，这种观点是传统计划经济思想的体现。“拉郎配”、“捆绑夫妻”、“空壳重组”的政府行为是其最为典型的表现。依据“无为论”推进的企业集团化则表现为政府无为，市场有为，政府只能跟着市场走，甚至“放任自流”。以“1+1＞2论”为理论基础的企业集团化更是盲目认为组建企业集团对各方均有益无害，都会出现“1+1＞2”的结果，而在实际操作过程中为图省事只强调鼓励而忽视监督管理，往往满足于搭个架子，挂个牌子，片面求多、求大，甚至以流失国有资产为代价换取“政绩”。上述观念和行为误区都具有片面性，作为社会经济管理者的政府，在企业集团化过程中采取某些政府行为是必要的，但只能在尊重市场经济规则的基础上，以适度竞争为目标，通过政府制订和引导进行宏观控制。政府作为在企业集团化过程中的管理者和服务者，应发挥政策引导、信息中介、协调仲裁、规范保障、监督纠偏作用，以确保企业集团化得以顺利实现。
2.政府在企业集团化过程中的管理方式和管理手段
（1）政策调控
财政政策：目前的按企业行政隶属关系交纳所得税和利润的制度，必然会使那些在企业集团化过程中丧失原有企业的政府部门失去一些利税来源，因而即便是企业集团化对企业发展有好处，有关政府部门也会反对，其结果是加重了企业集团化过程中中央与地方、部门与部门、地方与地方之间的利益冲突，严重阻碍甚至割断了企业集团化过程。财税政策是政府管理企业集团的重要手段，政府要明确把按现代化大生产要求建立起来的企业集团作为财政政策支持的重点，要改革现行按企业行政隶属关系缴纳所得税的制度，使征税权与产权分开，不论产权主体如何变化，纳税主体不变，实行彻底的共享分税制，使企业所得税成为中央政府和地方政府间的共享税。政府可利用利率等杠杆对企业集团化的方向进行调节，可适当缩小上缴财政利润和扩大企业留利比率，建立转移定价制度，以规范化、法制化手段减少企业集团化过程中容易发生的合法避税行为。此外，政府可以出台一些有利于企业集团化的财税优惠政策，如设立企业集团并购和资产重组的专项贷款，优惠贷款利率，被兼并企业所欠财政使用贷款可以停息挂帐分期还贷，对于有利于产业结构调整的企业兼并行为可以免征产权转让增值税的有关税费等等。
中央政府要明确投资方向，控制国有资本投入和信贷规模，加强对预算内国有资产增量投入资金、技术改造贷款资金及预算外各种专项资金的统一管理，规定国有增量投资资金只能用于扶持支柱企业，特别是优势企业集团。通过优势企业集团的自主购并，形成跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。同时，要加快制定促进企业集团母公司作为承担国家重点项目投资主体的具体政策，使企业集团母公司具有完整的投资功能和决策权，真正成为集团投资中心，并承担投资的风险责任。
在财务会计政策上，我国目前企业集团很少有真正的合并财务报表，无法真正反映有产权关系的母子结构的财务状况，由此导致重复纳税等问题，影响了企业集团化进程。为此，应普遍实行合并会计报表制度，建立母子公司合并纳税制度。
金融政策：政府在加快银行企业化的同时，改革银行现存的金融体制和金融管理方式，实行按经济区域设置金融机构，按市场需求调控信贷资金，按照效益原则、偿还能力原则、规模投资原则重建新的借贷体制，满足企业集团规模信贷和跨地区企业联合统贷统还的要求。通过市场化手段筹资，国债、重点企业债券、股票优先上市、扩股融资、售股变现等多种资金渠道，以及积极支持有条件的企业集团开办财务公司和成立信托投资公司等多种方式，推动企业集团从间接融资向直接融资过渡，增强企业集团筹资、融资能力。还可通过债转股方式从更深层次解决不良债务问题， 适当放宽兼并方资产负债率，将被兼并企业所需核销的资金作为企业集团兼并该企业的补偿，对被兼并企业贷款停、免息冲销银行坏账准备金不足的，可以调剂使用呆帐准备金等政策，加快完善现行支持企业集团化的金融政策。
产业政策：新中国成立以来，我国产业政策对经济发展的导向作用一直较弱。近年来，虽然国家和地方政府都颁布了相应的产业政策，但仍很不完善，导致各行业“大而全”、“小而全”，低水平重复建设严重。如未能明确规定具体产业的进入限制，未能明确哪些产业、哪些类型企业外商不能控股，对外商最终可能形成垄断某个行业的问题也未能制订详尽的限制性规定和反垄断政策等，阻碍了企业集团化进程。针对目前我国的具体情况，各级政府应根据中长期的社会经济发展规划，并充分考虑企业集团的意见，从宏观角度制定全国和地方的产业调整政策，注意扶持重点产业和战略基础产业，特别是高新技术产业及其他新兴产业，取消竞争性行业的外商优惠政策，对已被外商侵害市场的行业实施反垄断法，确定具有指导性的各主导产业的企业规模标准和市场集中度目标规划，合理、正确引导增量投入，并表现在财政、税收、信贷等政策上，以引导企业并购，实现规模化经营，确保企业集团化更加符合国家的产业政策。对违反产业政策的行为要追究有关人员的行政及法律责任。
外贸政策：改革开放之初，为了吸引外资，我国曾对外商采取了许多“最惠国待遇”政策，国有企业被置于非公平的竞争位置上。这种状况使国内不少行业的众多企业为了取得政策的优惠纷纷走上了合资的道路。为此，政府既要积极引进外资，又不能完全放松对民族产业的支持。政府要逐步取消对外商的优惠政策，特别是在银行借贷税收等方面的优惠政策。对于国内企业间的集团化，应在外贸政策方面给予优惠，采取适当的关税保护等政策，使外商与国企在企业集团化过程中站在同一个起跑线上竞争。与此同时，政府应拓展企业集团的外贸自营权，扩大其对外进出口业务范围，在进出口配额、许可证、出口调节资金、海关监管便利等方面对其实行倾斜，并优先落实出口信贷规模等，使其享有等同于外贸企业的政策。
技术政策：长期以来我国企业集团化往往只注重企业数量的相加，即把企业规模做大，而忽视了企业的技术进步和技术创新，即抢占技术制高点，把企业做强。特别是面对以创新为灵魂的知识经济，我国政府应把企业集团化和发展高新技术结合起来，努力培育以高新技术为支撑的企业集团。为此，政府除了要设计和构建国家科技创新体系，并把企业集团放在其生长点的位置外，更要运用政策和法律杠杆，依靠市场，促进企业集团的技术改造、技术开发、技术转化及技术产业化。如可筹划和规范风险投资，强化证券市场管理，使科技板块处于优势地位，加大技术改造信贷投入力度，制定对技术创新项目贷款实行低息、贴息，拓展科技融资渠道等优惠政策。还要在政策上支持有条件的大型企业集团建立自己的学院和人才培训基地。
（2）法律规范
企业集团化作为现代市场经济的一个重要方面，必须有完善的法律来保障其有序、规范地推进。而我国目前对企业集团化的法律监管还非常欠缺，已出台的相关法也很不健全，有些甚至已过时。为此，首先应修改已不适应于企业集团发展的法规，制定保证市场经济的各种法律、法规。其次，政府应尽快形成以专门的企业并购法为主体，以公司法、反不正当竞争法、金融法、税法、国有资产管理法、社会保障法等相关法律规范为补充的多维法律结构系统，以法律形式明确企业集团化过程中并购行为的主体，明确政府与企业的关系，政府部门在企业集团化过程中的宏观职能，兼并方的责任、权利和义务，并购过程中的财产处理规范、工商登记、产品商检、统计标准以及职工安置等问题。同时，要对企业并购的条件加以明确，制定抑制垄断和反不正当竞争的法律条款，以维护国有资产权益，维护投资人、债权人以及经营者和职工的利益等，保证企业集团化的健康发展。再次，企业集团化过程中的多维法律结构系统，不单是几部法律的问题，还应建立健全一整套的法律保障体系，即产权交易市场秩序化、政策法规明确化、政府行为规范化、国有资产管理法律化、金融体制完善化和收购程序合理化等。这样，在企业集团化过程中，政府通过法律引导、法律规范、法律保证，对企业集团化实行法律化、规范化的协调与管理，使企业集团化过程真正纳入法律轨道健康发展。
（3）必要的行政手段
在企业集团化过程中，政府在一定条件下可利用行政手段，通过划转企业或批转业已存在的行业公司来组建企业集团，也可通过协调各地方政府之间、地区部门之间以及企业与企业之间的利益，扫除传统体制条块分割的障碍，对已经形成的企业集团实施“强强联合”，实现跨部门、跨地区和跨所有制的企业集团化，然后通过股份制等形式来理顺它们之间的关系。各级政府还应加大执法力度，制裁各种行政违法行为。
3.构建有利于企业集团化乃至整个社会发展的政府管理模式
结合中外企业集团化的最新发展趋势，从中国的国情出发，一个适应于社会主义市场经济条件下企业集团化的政府管理模式，要求政府在企业集团自主决策的基础上，通过为企业集团创造良好的宏观环境条件，制订权威的产业发展和规模经营政策，运用财政、金融、税收、投资、外贸、利率、汇率、法律法规、必要的行政手段等加以引导，加强组织协调和监督服务，从而促进企业集团化，形成跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。
另一方面，一个适应于企业集团化的政府管理模式，对于全面的行政管理改革，最终转变和创新政府管理模式具有重要意义。特别是随着以产权多元化和经济市场化为基本内容的经济改革的深化，建立在政治、经济、社会一体化基础上的全能型政府的职能和结构越来越不适应转型社会公共行政管理的需要。因此，政府行政改革的一个主导思想，就是从减事着手，转变政府职能，把不该由政府机关办的事减下来，实现政府主体地位泛化部分的退却和让渡，从而实现从“万能政府”到“有限政府”的转变。
政府作为公共权力的执掌者，应将自己的职能定位于依法“掌舵”而不是“划浆”，即制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境，培育市场体系，提供法律与制度保障，监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，保障社会公平，保护自然资源和生态环境等方面。因此，政府行政改革的要义并不在“减”，而在“精”，在更强有力地执行新的职能，在由传统的行政向管理观念转变，使政府的管理作用切合社会的需要，最终使行政行为制度化有据可依，实现制度创新，使政府从粗放型政府转向集约型政府。这些改革措施归根结底，便是建立与社会主义市场经济体制相适应的“小政府，大社会”、“小政府，大市场”的政府管理模式，建立科学、合理、健全的社会主义行政体制，也就是动摇影响行政管理质量和效能的传统“巨型”政府的全能结构，明确政府角色，转变政府职能。“小政府”不是“弱政府”、“软政府”或“低效政府”，其实质是追求强力政府和高效行政。
总之，随着我国企业集团化过程不断矫正政府管理的方位和力度，构建新的政府管理模式，推动强强联合，中国“航空母舰”型的企业集团，将在经济全球化的竞争中抢占制高点，掌握主动权，从而赢得国际竞争的胜利。