中国地方政府的改革与创新，本文主要内容关键词为：地方政府论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F 文献标识码：A 文章编号：1003—3947(2003)04—0031—04
我国的改革开放过程，是一个包含政治、经济和文化等内容的整体性社会变迁进程。 改革开放20多年以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的巨大成就。 我国的改革开放过程，不仅是社会经济文化的进步过程，也是政治变革和政治进步的过 程。改革开放后我国的政治文明建设取得了许多重要的成就，政治生活发生了重大的变 化，我国的政治始终处于进步之中。简言之，中国政治正逐渐走向民主的和法治的善治 目标，这突出体现在以下几个方面：一种新型的以现代民主价值观为核心内容的政治文 化正在形成之中、党和国家开始适度分离、公民社会随着社会主义市场经济的发展而日 益凸显其重要作用、建立社会主义法治国家已经成为政治发展的目标、直接选举和地方 自治的范围大大扩展，以及各级地方政府的改革与创新。
随着政治观念的转变和政治环境的改变，近些年来，地方政府特别是基层政府出现了 一种制度创新的强大动力，在许多地方党政机关中，创新成为一种自觉的行为。从我们 已经掌握的材料来看，近年来出现了以下这些重要的地方政府创新行为。
在政治透明方面，主要有：(1)政务公开，即党政领导机关在制定重大政策之前广泛吸 取相关专家和群众对该项政策的意见和建议，并且在可能的情况下吸收有关人员参与决 策过程，避免重大决策过程的“黑箱作业”，使政策在颁布和实行之前能够为公众所知 。(2)警务公开，在涉及公民切身利益的治安、户政、拘留等问题上，使相关当事人知 晓这些警政事务，并进行相应的警务监督。(3)司法公开，主要是公开审判，在一般民 事和刑事案件的审判时，允许公民旁听。(4)检务公开，即对当事人或公众公开相关的 检察事务，允许律师提前介入对犯罪嫌疑人的起诉过程。(5)任前公示，即党政权力部 门的领导人在正式任命前，将拟任人选的有关情况公布于众，在规定的期限内听取公众 对候选人的意见。(6)政府上网，即通常所称的“电子政府”，政府在互联网上发布政 务信息，在网上办公，直接处理公务和接受公民访问。
在行政服务方面，主要有：(1)市长热线，架设24小时的市长专用热线电话，公民可直 接通过电话对政府的政策和行为提出批评、意见和建议，由政府负责处理。(2)领导下 访，即主要领导干部如市长、县长、乡镇长、书记，率领同级党政机关的主要负责人， 定期到基层进行现场办公，听取公民的申诉、请求、建议，能够当场解决问题的，责成 各部门当场解决，现场解决不了，限期解决或对当事人作出答复和解释。(3)扶贫济弱 ，政府制定具体的计划和措施，帮助贫困人群或社会弱势群体在一定的期限内摆脱贫弱 状态。(4)治安联防，建立社区巡逻制度、110接警制度，预防有所加剧的刑事犯罪。(5 )全民教育，在农村和城市社区设立各种义务学校，免费为居民提供学习知识的机会。
在干部选拔和权力制约方面，主要有：(1)干部竞争上岗，即公开发布领导岗位的招聘 信息，鼓励有资格的公民前来应聘，公平竞争，择优录用。目前，公开竞争的领导职务 最高级别已到达厅局级。(2)乡镇长直接选举，在一些省市，近年来将直接选举从村民 委员会主任向上扩至乡镇长，如四川省步云乡的乡长直接选举和深圳市大鹏镇的“三轮 两票”制选举镇长。(3)公推公投和“两票制”，在一些基层，对党支部书记的侯选人 采取党内和党外共同推选的办法，党内选举和党外推荐相结合。(4)行政诉讼，即通常 所说的“民告官”，公民可以通过法律起诉违法的政府行为，法院判决政府败诉的行政 行为，公民有权要求政府对其侵权行为给自己造成的损失进行赔偿。(5)离任审计，党 政干部在即将离开原领导职务之前，接受政府进行的财务审计，以决定其在任职期间有 否在财务上违反国家的法律和党的纪律。(6)舆论监督，一些地方政府制定专门的法规 ，保证新闻媒体对政府行为的监督，特别是对政府官员违法乱纪行为的曝光和批评。
在行政效率和廉洁自律方面，主要有：(1)简化行政审批手续，许多地方政府提供“一 站式”的行政办公服务，缩短审批时间，减少行政成本。(2)强化行政责任，实行各种 形式的承诺制度，避免经常出现的相互推诿和“踢皮球”。(3)急事急办制度，对一些 政府公共服务方面的紧急事务，打破正常的行政程序，随时处理。
研究、总结、宣传、奖励和推广地方政府在公共服务方面的改革与创新，是理论工作 者义不容辞的光荣职责，也是理论联系实际，为社会主义现代化建设实践服务的重要体 现。这些年来，各级党政机关对在公共服务方面的改革与创新活动进行了许多宣传和表 彰，这无疑是必要的。但是，正像一个人对自己的行为所做的自我评价虽然必要但却不 够一样，党政机关仅有自我评价也是不够的，这些改革与创新活动还应当接受人民群众 的评价，并且由第三者而不是由党政机关自己来组织这样的评价。学术机构由于其非营 利性和专业性，在从事政府行为评估方面有其不可取代的独特优势。
由权威性的学术机构对政府创新行为进行研究和奖励，是世界上许多国家的普遍做法 ，例如阿根廷、巴西、美国、菲律宾等。美国在关于政府行为的奖励方面，最具权威性 和声誉最高的奖项为“美国政府创新奖”，它由著名的美国哈佛大学肯尼迪政府学院承 办。哈佛大学每年组织若干著名的政治学与行政学专家，对美国各级政府的创新活动进 行独立的研究与评估，最后选拔产生10名“政府创新奖”得主。
结合我国的具体情况并借鉴世界各国的经验，由权威性的学术研究部门来组织专家学 者，运用专门的评估指标体系，独立地对地方政府的改革与创新活动进行评估，不仅对 于完善目前我国的评估制度，消除各种评比先进活动中存在的消极腐败现象，使评估具 有更大的公正性和权威性，更好地研究并推广地方改革与创新的先进经验和先进典型， 而且对于更好地激励地方党政机关进行改革与创新，激励它们提供更好的公共服务，都 具有重大意义。为此，中共中央编译局比较政治与经济研究中心和中共中央党校世界政 党比较研究中心，于2000年联合发起“中国地方政府公共服务改革与创新”研究及奖励 计划，并设立了“中国地方政府创新奖”(注：从2003年开始，北京大学中国政府创新 研究中心也加入进来。)。
“中国地方政府创新奖”是一项民间奖，评奖活动由中共中央编译局比较政治与经济 研究中心和中共中央党校世界政党比较研究中心联合组织，由全国专家委员会依据科学 的评审程序和评估标准对申请项目进行严格的评选，最后由全国选拔委员会选举产生10 名优胜者。“中国地方政府创新奖”的设立，主要有以下三个基本目的。首先，鼓励地 方政府和社区进行与市场经济相适应的改革，推进地方治理的创新。其次，发现地方政 府和社区在治理创新、机构改革和优质服务中的先进事迹和榜样，交流并推广地方治理 革新的先进经验。最后，探索一套新的关于政府行为的评估标准和机制，推进地方民主 治理的发展。
该研究和奖励计划设全国选拔委员会，主任委员为费孝通教授(原全国人民代表大会常 务委员会副委员会长)；设全国专家委员会，主任委员为赵宝煦教授(北京大学中国国情 研究中心名誉主任)；评奖活动总负责人为俞可平教授(中共中央编译局比较政治与经济 研究中心主任)和王长江教授(中共中央党校世界政党比较研究中心主任)。
凡是由地方政府和党团组织所从事的创造性公共服务或公共行政活动均属于选拔范围 。地方政府机关和党团群众组织是指：有以下，尤其是县(包括县级市、城市的区)或县 级以下党政机关、工青妇群众组织和其他合法的社会团体。申请“中国地方政府创新奖 ”必须具备以下条件：(1)组织性：申请项目必须是由地方党政机关或其他合法的群众
组织、社会团体有组织地从事的公共服务或公共行政活动；(2)公益性：申请项目必须 是旨在促进社会公益的非营利性活动，所有带有营利倾向的活动均不在选拔范围之内； (3)创造性：申请项目必须具有首创性和开拓性，而不是刻板地执行上级机关统一规定 或安排的活动，也不是社会上许多其他机关或组织已经或正在广泛地从事的公共活动； (4)效益性：申请项目必须被事实充分证明具有明显的社会效益，而且已经得到活动对 象和社会的充分认可；(5)时限性：申请项目必须在申请期限之前业已从事至少一年， 并发生效果。
首届“中国地方政府创新奖”评选标准有以下6项：(1)创新程度，该项活动必须具有 独创性，而不是模仿他人或死板地照搬上级机关的指示。创新程度愈高，就愈应受到表 彰；(2)自愿程度，该项活动必须具有很大的自愿性，完全是由申请单位自愿发起的， 而不是上级机关或辖区居民强迫的；(3)效益程度，该项活动必须具有明显的社会效益 ，这种效益必须业已被事实充分证明，或被受益者广泛承认；(4)重要程度，该项活动 必须对人民生活或社会主义市场经济发展、民主政治和社会安定具有重要意义；(5)节 约程度，该项活动必须尽量节约，不得增加受益者的财政负担，所需经费至少三分之二 以上必须由经办单位支付，不得强行向受益者或其他企事业单位摊派；(6)推广程度， 该项活动必须具有推广意义，可以在其他地区被其他党政机关、群众组织或社会团体效 仿(注：经过指导委员会和专家委员会成员以及课题组成员的讨论，“2003—2004”年 度的标准调整为：创新性程度；参与程度；效益程度；重要程度；持续程度和推广程度 。特别强调了参与和创新的可持续性。详细情况请访问WWW.chinainnovations.org。) 。地方政府创新活动的类别极其广泛，首届中国地方政府创新奖的评选范围包括：(1) 政府服务，如司法公正、政务公开、官员廉洁、群众监督、公民参政、民主选举、行政 监察、法制宣传和普及等；(2)社会服务，如为青少年服务、为老年人服务、为妇女儿 童服务、为消费者服务、为投资者服务等；(3)社区服务，如提供更好的居住环境、公 益性的交通及基础设施、便民措施、社区救助、社区安全、社区职业服务、家庭服务等 ；(4)环境保护：水土保持、植树造林、野生动物保护、废物回收、水和大气保护、污 水废气处理等；(5)社会安定：治安联防、警民关系、预防和惩治犯罪、消防举措、对 罪犯的改造、安全教育、巡逻保卫、交通安全、恶性突发事件的平息等；(6)文化教育 ：义务教育、成人教育、老年教育、失学儿童返学、科学技术知识的宣传普及、改革不 良风俗、文物保护、民族文化遗产的保存和发扬等；(7)医疗卫生：例如，救助患者、 公益医疗设施、流行病的预防、义务医疗、保健服务、卫生条件的改善、全民体育等； (8)扶贫济弱：帮助贫困地区的人民、救济灾民、帮助下岗职工、再就业工程、对残疾 人的照顾和帮助、对少数民族的帮助等。
首届“中国地方政府创新奖”评选活动的通告在《人民日报》等主流媒体发布后，先 后有320多个地方政府报名参加评选。经过专家委员会和选拔委员会严格依据科学的评 审标准和评审程序，在其中评选出了10名优胜奖获得者和10名提名奖获得者。10名优胜 奖获得者是：四川省遂宁市市中区公推公选乡镇党委书记和乡镇长；河北省迁西县妇代 会直接选举；广西壮族自治区南宁市推行政府采购制度；江苏省南京市下关区首创“政 务超市”；浙江省金华市干部经济责任审计；贵州省贵阳市人大常委会推行市民旁听制 度；广东省深圳市行政审批制度改革；上海市浦东新区创办社会矛盾调解中心；海南省 海口市实行行政审批的“三制”；湖北省广水市“两票制”选举村党支部书记。10名提 名奖获得者是：浙江省衢州市“农技110”；云南省金平县扶贫项目；广东省深圳市龙 岗区大鹏镇“三轮两票”选举镇长；湖南省长沙市四级联动政务公开；河南省社旗县“ 下访团”；湖北省鹤峰县扶贫项目民营业主负责制；新疆维吾尔族自治区乌鲁木齐市七 道湾乡村务公开；上海市徐汇区康健街道办事处“康乐工程”；四川省平昌县公开评税 ；江苏省沭阳县首创干部任前公示(注：详情请访问www.chinainnovations.org。)。
“中国地方政府创新奖”的评选活动在社会上引起了十分积极和良好的影响。许多有 远见的企业和基金会对该项活动慷慨资助，《人民日报》、《中国改革》等众多媒体对 活动进行了广泛报道。通过宣传、推广和奖励等活动，获奖的地方政府创新行为等到了 政府和社会各界的高度重视，其中的一些创新项目已经在更大范围内得到了推广。例如 ，湖北广水市村党支部书记的“两票制”选举项目，在获得中国地方政府创新奖后不久 ，即受到了湖北省委和政府的高度重视，并且在全省范围内推广。又如，贵阳市的人大 旁听制度在获得中国地方政府创新奖后，在全国范围内产生了很大的影响，现在已经有 不少省市的人大常委会开始试行旁听制度。再如，南京下关区的“政务超市”在获得中 国政府创新奖后，有许多其他地区的政府机关前往该区进行现场观摩和学习，产生了极 好的影响。
继首届“中国地方政府创新奖”成功举办后，目前课题组正在着手进行第二届“中国 地方政府创新奖”评选活动。在这里，我们热忱欢迎各地党政机关、新闻媒体、科研部 门和社会各界积极参与该项活动。我们充分相信，这样一项具有历史开创性的、对政府 创新的民间学术性评奖活动，必将对推动社会主义政治文明建设起到更加积极的作用。