建设用地征用制度的弊端与改革思路——以江苏省为案例的分析，本文主要内容关键词为：江苏省论文,弊端论文,建设用地论文,思路论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着工业化和城市化步伐的不断加快，以建设用地为主的资源消费需求急剧扩张。在单一的政府土地征用制度下，政府随意圈地和侵害农民权益的问题日益突出，并由此激化了政府与农民的矛盾。允许集体建设用地进入市场，让农民带着土地的权利参与工业化和城市化，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，是解决土地农转非问题的根本出路。
一、建设用地征用制度的弊端
近几年来，各地针对城市（镇）规划区内社会公益事业、经商办企业、经济开发区和房地产等建设用地的供求矛盾，按照国家土地管理法规和政策的总体要求，积极主动地开展了农民集体用地使用权流转的试点，创造了不少好的做法和经验，促进了城乡经济和社会的协调发展和共同繁荣。但建设用地市场化改革的时间不长，实践中仍存在许多问题。
（一）任意扩大征地范围
在土地征用上，虽然《中华人民共和国土地管理法（修订本）》（以下简称《土地管理法》）规定征用土地必须基于“公共利益”，但许多地方政府在所谓的政绩驱动下，为吸引内外资，无条件大面积地征用平整开阔、交通便利的农民用地，更有甚者为了开发房地产、修建豪华别墅、娱乐场所而大量征地。据我们对昆山、海门、淮阴三地230户“农转非”农户的问卷调查，土地征用后用于公共设施建设的比重分别为16.5％、15.1％和32.2％，其余则用于房地产开发、各类经济开发区及工业园区建设。（见表1）
表1 土地征用后的主要用途表 单位：户
合计 昆山 海门 淮阴
A.公共基础设施 46 20.0％ 14 16.5％1315.1％
1932.2％
B.房地产开发29 12.6％ 14 16.5％ 6 7.0％915.3％
C.县（市）经济开发区建设30 13.0％ 10 11.8％ 5 5.8％
1525.4％
D.乡镇工业园区、私营经济区 89 38.7％ 35 41.2％5058.1％4 6.8％
E.商贸、旅游等服务业20 8.7％
4
4.7％ 7 8.1％915.3％
F.其它 11 4.8％
5
5.9％ 3 3.5％3 5.1
G.空白 2.2％
3
3.5％ 2 2.3％
合计 230
100 8
10086 10059 100
（二）征地补偿严重不足
征用的农民土地仅仅是以农业地租为补偿标准，而不是完全的土地资产价格，在补偿对象上实行集体和农户的两级补偿，许多地方征地补偿费在集体截留后实际到达被征地农民手中的已经很少。这种借助国家权力征用土地的制度，明显地侵犯了农民的集体土地所有权和农户的土地使用权。
1.补偿标准过低。昆山市征用农民集体土地，征用费每亩5～6万元，其中50％左右上缴省有关部门，补偿给乡村和农户的每亩2～3万元，直接补偿给农民的只有2万元左右。国家重点工程项目征地补偿标准比当地标准更低。如1995年沪宁高速公路土地征用补偿费每亩5000元，而苏南多数地方当时征用土地执行标准是每亩补偿15000～20000元。据昆山市陆家镇东塘村反映，沪宁高速公路一次性征地补偿每亩5000元，其中镇2500元，补偿给村和农民的只有2500元。2001年沿江高速公路征用土地补偿费每亩8000元，而《江苏省土地管理条例》规定的最低的土地征用补偿标准已是每亩16200元。
2.以多种手段减少补偿。即使是很低的补偿，也由于征地部门巧立名目而难以补足。一是多占少补。如沪宁高速公路两边各11米宽不允许农民耕种，但在补偿时，两边只按4.5米宽计算。还有一些地方规定公路两旁留30～50米宽的绿化带，由政府规划种植，但不计为征用补偿面积。二是占而不补。一些地方政府把农民集体土地看作为自己的土地，采取拿来主义的态度。苏中某市一位村长反映，市内修筑道路占用该村100亩耕地，但是没有给村任何补偿。三是压低补偿标准。如为农田配套的沟、渠、路，在征用时不以耕地面积计算补偿费，而作为未利用土地计算，不给青苗补偿费。对于农民宅基地、工业企业用地等作为非耕地，不给安置补助金。
在我们调查的230户“农转非”农户中，每亩补偿5000元以下的占40.4％，5000～10000万元的占10.0％，这说明一半以上的土地每亩补偿不足万元（见表2）。虽然地方政府通过行政甚至非法手段对土地进行了强行的流转，但农民失去了赖以生存的土地，生活保障及子女的发展保障受到影响，从而可能成为农村社会经济发展的不安定因素。
表2 农民直接得到的土地补偿金额 单位：户
合计昆山 海门 淮阴
A.5000元以下9340.4％57
67.1％3136.0％5
8.5％
B.5000～10000元 2310.0％78.2％ 1416.3％2
3.4％
C.10000～15000元3716.1％22.4％ 1618.6％
19 32.2％
D.15000～20000元2510.9％44.7％ 1011.6％
11 18.6％
E.20000～30000元3113.5％
9 10.5％
22 37.3％
F.3万元以上 3 1.3％3 3.5％
G.空白 187.8％151.6％ 3 3.5％
合计
230100 85100
86 100 59100
（三）非法用地不断增加
由于土地农转非只有土地征用一条渠道，而农民不能直接参与土地流转，一些集体或农民只能进行土地的地下交易。一些地方受利益驱动，有的不经资产评估擅自将农民集体土地转让给房地产开发商牟取巨额土地收益；有的擅自低价非法出让农民集体土地使用权；有的农民未经集体经济组织同意擅自将宅基地出卖或出租给城市居民或其它外籍人员；有的城市居民采取各种手段占用集体土地建住宅等，造成了农民集体土地资产流失。据江苏省专项清理发现，1999—2001年农民集体土地被擅自改变用途、非法转让和炒卖的达42198宗，面积3914.7万平方米。农民集体土地非法交易行为，既对国有土地市场形成冲击，还引发了不少土地产权纠纷，影响了社会稳定。
（四）耕地急剧减少
政府从农村集体低价征地，转而以几倍、几十倍、甚至几百倍的高价出让土地，巨大的利益促使地方政府“圈地”之风愈演愈烈，耕地面积急剧减少。80年代平均每年减少1.4万公顷，90年代平均每年减少2.26万公顷，进入新世纪，年减少耕地近4万公顷（见表3）。
表3 江苏省主要时期耕地减少情况 单位：千公顷
时期平均年减少耕地
20世纪80年代
13.9
20世纪90年代
22.6
200139.87
200239.98
资料来源：2001年《江苏省统计年鉴》等。
以苏南的昆山市为例，1994年建设用地总数为14141.7公顷（土地普查数字），至2002年增加到19873公顷（普查数字），8年净增5731公顷，增长40.53％，年平均增长9.48％。再以苏中的海门市为例，2000年全市各类建设用地18.67公顷，2001年为124.8公顷，比上年增长5.68倍。2002年为339.69公顷，又比上年增长1.72倍。
令人担心的是，过度地占用土地，已影响经济的可持续发展，如昆山市建设用地占土地总面积的比重由1994年的15.24％上升到2002年的21.42％。2002年江阴市城镇和乡村工业用地2万公顷（200平方公里），也占市域总面积988平方公里的20.24％。以目前10％左右的土地“农转非”速度，10年左右时间，江苏省苏南地区的大部分县（市）没有可供建设的用地。根据模型计算，土地投入对昆山经济增长的贡献率达到40％，其他是资金、技术投入40％，劳动力投入20％。10年后，当土地资源全部用完时，苏南经济依靠什么持续增长。
二、问题的成因分析
土地农转非过程中存在的问题，其根源是在土地产权主体模糊的情况下，市场化流转机制发育不足，政府充当了土地市场的主体。
（一）土地产权主体不明晰，农民的土地权利被剥夺
目前出现的大规模“圈地”和严重侵害农民土地权益的现象，根子在土地所有权不明晰。长期以来，对于农村集体土地的所有权主体究竟应该是谁，许多人不清楚。在问到土地所有权主体时，一些年轻的县（市）乡（镇）干部都回答说“土地属于国家所有”。不仅有关产权分别归属于什么主体无明确说法，就连集体土地所有权的主体是乡、村还是组一直存在着争议，其所有权权益如何分配更无法论及。
土地产权主体不明晰使农民不能充分行使土地权利。地权是由多种权利组成的，包括法律所有权、剩余索取权、使用权、处置权以及这些权利的可靠性等。由于土地在法律意义上属于集体，农户真正意义上的土地买卖实际上是不存在的。尽管土地租赁得到国家的鼓励，且实际生活中也较普遍，土地的使用权有偿转让在一些地方仍受到限制，同时，土地的继承权普遍没有得到尊重。由于同样的原因，土地的抵押价值也不可能体现出来。集体经济组织和其成员的土地所有权权益不清，使集体经济组织常侵害农民权益，半数农民分不清土地是集体还是国家的，自己的土地权益如何体现，征地补偿经常发生纠纷。
（二）土地市场发育不足，政府充当了土地市场的主体。
市场经济条件下，农民是土地市场的主体，征用土地应由征用方与农民共同协商征用方式、征用面积及征用等价格等。但在现行的土地征用制度下，真正的土地市场很难发育起来。多年来，农民集体建设用地的流转，只存在单一的、廉价的国家征用的办法，政府垄断土地一级市场，而且对被征地农民大都采取一次性货币补偿安置的做法，特别是在征地过程中农民既没有谈判权利，又不能以土地作为资产参与开发和入股经营，更不能以土地资产取得银行的抵押贷款去自谋就业出路。
土地一经征用政府便可将其合法出让，所得收益数十倍于农民补偿。在巨大的利益驱动下，政府对征地有很强的动力。有的地区把土地流转作为增加财政收入的重要来源，吃喝玩乐的小金库，不惜手段与民争利，严重损害了农民的利益；有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民低价出让土地。在有些地区土地流转成了剥削农民，掠夺农民财产的一种手段。由于有些地方在土地农转非过程中实行强硬的行政命令，根本不顾农民的目前和长远利益，且补偿不到位，致使有些农民对土地流转有很强的抵触情绪。调查表明，在现行制度下，大部分农民出让土地是被迫的（见表4）。
表4 农民对征地的态度 单位：户
全省昆山 海门 淮阴
A.愿意被征用 79
34.3％
43
50.6％
25
29.1％
11
18.6％
B.愿意部分征用
82
35.7％
31
36.5％
29
33.7％
22
37.3％
C.不愿意 6930％11
12.9％
32
37.2％
26
44.1％
（三）现行的土地法律、法规已不适应经济发展的需要。
首先是土地征用办法不合理。《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”第二十四条规定：“国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家。”制定这些条款的初衷是为了保护耕地，防止乱圈地。从实践效果看，不仅没有达到上述目的，相反的还为一些地方政府随意圈地提供了方便。而且，不允许农村集体土地在转为非农用地以后进入一、二级市场，严重剥夺了农民的土地所有权和土地收益权。从我们调查的情况看，大部分农民认为这样的征地制度是不合理的（见表5）。
表5 农民对土地“农转非”政策规定的看法 单位：户
全省昆山 海门 淮阴
A.完全合法事理5323％
31
36.5％
21 24.4％1 1.7％
B.合理不合法 40 17.4％
28
32.9％4
4.7％813.6％
C.合法不合理 105 45.7％
14
16.5％
47 54.7％
4474.6％
D.不合法也不合理 20
8.7％
1011.8％
8
9.3％2 3.4％
E.空白12
5.2％2 2.466.9 4 6.8％
合计230 10085 100
86100 59 100
其次是补偿标准不合理。根据《土地管理法》第二十七条规定：国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。上述以生产的农产品数量和农业经营产值作为补偿标准，没有考虑到土地的级差地租，以及土地的市场价格，显然是不合理的。
三、建设用地征用制度改革的思路
要提高土地资源配置的效率和保障农民的权益，就必须从土地产权制度改革入手。建设用地征用制度改革的目标是在明晰土地产权主体的前提下，以市场机制配置土地资源，从而从根本上保护农民的权益，促进经济的发展。
农村集体土地所有权已经到了明晰到农户所有的时候，它是让农民享有长期（甚至永久）土地受益权的关键。只有土地民营化才能够有效地促进土地的商品化以及土地的合理流动和集中。中国的最大群体是农民，农民的基本生产资料是土地，唯一可靠的财产和资本也是土地，侵占农民的土地所有权是对农民的最大剥夺，农民一旦成为无产者，必将带来社会的动乱。可以肯定的是，农村集体土地所有权的民营化是大势所趋，是中国改革开放向纵深推进的必然结果，是让农民真正享受国民待遇的重要步骤。
从近期看，要维护农民的土地权益，必须改革集体建设用地流转制度，允许集体建设用地进入土地市场，在土地收益分配上充分保障农民的利益，使农民通过经营土地致富。让农民带着土地的权利参与工业化和城市化，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，这是尊重和保护农民土地财产权利的最重要体现。
（一）允许集体建设用地进入土地市场
首先，改变所有建设性用地均要由国家（政府）征用的土地利用制度。涉及公益性的建设用地采取征用办法，而工矿企业的经营性用地改为市场化运作，由土地所有者——农民集体经济组织与使用土地者直接交易。乡镇除道路等公共设施建设和公用事业用地采用征地形式供地外，其余将全部采用集体土地流转的形式供地。农村建设用地改征用为农民集体经营后，政府可以通过征收土地使用税增加财政收入。
其次，改变土地出让出租办法。将目前普遍推行的土地一次性出让出租为逐年收取租金。其好处是：（1）土地契税可随土地的增值而逐年提高；（2）可以使以后的历届政府通过征收土地税增加财政收入。一次性有偿出让只能使土地出让金成为政府当年的一次性财政收入，而使以后的政府失去土地收益；（3）有利于企业减轻资金压力。企业一次性租用土地，需要支出比较多的资金，而逐年支付可分散企业的资金压力；（4）可以限制目前各地招商引资中普遍存在的出让土地竞相压级压价现象；（5）可以有效防止地方官员以及政府炒地皮产生的腐败现象；（6）可以使农民长期获得土地收益；（7）不改变土地的所有权与使用权。政府可制定农民土地出租的指导性价格，企业租用土地每年交纳地租，政府在征收土地使用税时对土地用途进行年检。
（二）建立健全农民集体土地的市场准入制度
要建立健全农民集体土地流转的规划审核制度。农民集体土地的流转，必须按照土地利用规划和集体建设用地的规定，经办理用地规划审核手续才能入市流转，这对于避免农地盲目转非和建设用地盲目扩展，保护优良农地、保持优良的生态环境具有重要意义。要制订《征地限制目录》严格控制征地范围，并对违反《征地限制目录》范围的用地单位和个人严肃处理或实施经济处罚，只有这样，才能为集体土地的流转提供广泛的空间。要严格用途管制，实现占补平衡。要建立健全农民集体土地使用权流转的价格评估制度。农民集体土地的流转，必须经过具有土地价格评估资质的机构进行地价评估后，才能符合入市流转的条件。
要充分尊重农民的土地所有权。对实行集体土地流转的，必须经2/3村民代表或户代表同意，土地收入向当地农民公示，接受农民的监督。对协议流转农民集体建设用地使用权的，无论是出租土地的租金、入股土地的股权，还是出让土地使用权的价格，必须由农民集体所有者代表、土地承包经营者和投资方共同组成的谈判组织协商确定，达成的协议必须公开接受本集体经济组织成员监督。
（三）创建“两种产权、一个市场”的交易制度
要在符合土地利用规划和城市（镇）建设规划的前提下，参照国有土地出让办法，建立健全农民集体土地与国有土地并轨入市的有偿交易制度。强化“公正、公平、公开”入市交易的法制意识，充分体现参与流转各方当事人“身份平等、权利平等、机会平等和受法律保护平等”的谈判地位。凡涉及农民集体用地的流转方式、利益分配、安置办法等，必须由各方当事人民主协商、互惠互利、有偿流转，不得以牺牲农业、农村、农民的利益为代价。
坚持集体土地与国有土地权能的一致性。一是集体土地可以出让、转让、出租、抵押。以抵押为例，集体土地同国有土地享受同等的抵押贷款比例，均为评估价的60～90％，从而突破了“身份”的限制，享受公平待遇。二是坚持土地市场的统一性。集体土地同国有土地同场交易，享受同等待遇。凡有两个以上单位或个人申请竞买农民集体建设用地的，应采取公开招标拍卖的方式进行交易；只有一个单位或个人申请购买农民集体建设用地的，可按协议方式进行流转。
（四）加快制订集体土地权利人的管理办法
集体土地权利人管理尚无办法，必须加快制订，以适应户籍管理的新形势。根据我国现有的法律，集体土地分别属乡农民集体、村农民集体、组农民集体所有，但这三级集体经济组织或没有，或名存实亡，更没有法定代表。而且，对集体土地的权利人只凭农业户口作为享受权利承担义务的唯一凭证，未制订明确具体的管理办法。随着户籍制度的改革和城市化进程的加快，一方面，一些原在城镇生活或工作的非农业户要到原出生地落户定居。另一方面，一部分农民又可以到城镇落户定居，有的可能迁户口，有的可能不迁户口。再加上农民之间的自由流动和土地承包经营权的放开，允许外地农民承包经营等。因此，加快制订集体土地权利人的管理办法势在必行。如不尽快制订，失地农民的对象及安置就难于确定，由此可能造成新的矛盾和纠纷。建议有关部门加强这方面的调查和研究，尽早制订和出台《农业集体经济组织成员管理办法》，从而为有效管理集体土地权利人提供依据。
（五）成立失地农民资产管理委员会
在城市化推进过程中，法律规定的村、组农民集体经济组织已经解体，代之以街道居民委员会。为了既不改变土地的集体所有制性质，又有明确的代表行使所有权，有必要将失地农民组成一个新的集体，由他们推选代表通过失地农民代表大会选举产生失地农民集体资产管理委员会，由这一委员会行使土地所有权和集体资产管理权。失地农民代表大会每年召开一次，主要职责是听取和审议其下属委员会关于基金和资产的使用、管理、开发和收益情况的报告，选举和调整资产管理委员会的人选。
（六）改革征地补偿办法
1.按照土地的市场价格作为对农民补偿的依据。目前征用的土地，基本上都是建设用地，特别是经营性建设用地，产生的经济效益是无法与土地的农业经营效益相提并论的。因此，征用土地的补偿需要考虑到级差地租收入和非农经营效益。应该按照土地的市场价格作为对农民补偿的依据。农民应该成为城镇化、现代化的受益者，而不是牺牲品。为了使丧失土地的农民和仍保留土地的农民在利益上大体平衡，必须改变《土地管理法》中的有关规定，以相当于集体建设用地的价格对征用土地进行补偿。
2.保留农民的宅基地，将其统一调剂集中建造农民公寓。失地农民要同时解决吃与住两大问题。但是，农民的土地被征用后，连宅基地也失去。农民要购买由房地产公司在自己土地上开发的高价商品房。这是对政府在农村土地政策问题上的一大讽刺。因此，有必要将失地农民的宅基地统一置换，集中至规划地段，让农民按规划要求自行盖房。据测算，3人以上一般拥有135平方米宅基地面积，如果由农民盖房，115平方米的居住面积，每平方米可以减少300元左右的购房支出。
3.合理分配土地收益。要对计划经济条件下在建设用地上设置的所有税费项目进行全面清理，严格控制征收总量，一般每亩控制在2万元以下，对六大收费项目分成耕地资源税、失地农民安置调节基金、管理费三块，分别用于耕地资源的保护、失地农民的安置和土管部门工作经费。对征用土地的实行定额计征，对土地出让的按地价实行比例计征，或按净地租实行比例计征，从而合理分配土地收益，兼顾各方利益，促进经济持续发展。
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