“一国两制”下香港与外国的移交逃犯协定，本文主要内容关键词为：逃犯论文,香港论文,协定论文,一国论文,外国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“一个国家，两种制度，是中国政府解决香港问题的总方针。为适应九七后香港地位的变化，自香港过渡时期起，在中英两国的授权或协助下，香港在对外事务中取得了许多独特的地位。香港在这段时期的对外交往实践鲜明地体现了“一国两制”原则，也为国际法的有关领域增添了新的内容。其中，香港在九七年前由英国政府授权并经中国政府同意、九七年后经中国政府单独授权下，与外国单独缔结移交逃犯（引渡）协定（以下简称港外移交逃犯协定）便是又一个例证。本文拟结合“一国两制”原则，阐述此类协定的缔结情况，评析有关协定的内容，并对港外移交逃犯安排与国际法上的引渡问题试作比较论述。
一、港外移交逃犯协定的签订
在英国管治时期，香港与外国的移交逃犯（引渡）制度源于香港和英国的特殊关系。在此时期，香港与大约90个国家有移交逃犯安排，其中部分是基于英国与其他国家签订而将适用范围延伸至香港的多边或双边引渡条约，部分则是英联邦国家之间相互遣返逃犯的安排，这些安排均建立在适用于香港的英国法例之上。香港只能根据以上的正式安排与外国之间进行移交逃犯合作。但由于“九七”香港地位的改变，上述的移交逃犯安排于1997年6月30日后便不再适用于香港。取而代之的是，香港政府经由负责其外交事务的主权国政府授权而与外国政府签订的新的移交逃犯协定。
如上所述，原适用于香港的英国引渡条约自九七年后不能再适用于香港，鉴于此，为防止香港在九七年后成为外国罪犯的避难所并方便把逃往海外的罪犯引渡回香港，有必要于九七年后保持香港与外国之间的移交逃犯合作关系。但由于中国现阶段与有关外国没有引渡条约，而且即使日后中国与有关外国签署了引渡条约，但因香港与内地的社会、司法制度存在较大差异，亦不宜以同一条约来调整香港和内地的引渡问题。因此，在香港的过渡时期，中英两国决定授权或协助香港单独与外国签订移交逃犯协定。
但香港无论是“九七”前抑或“九七”后，均为一个非主权地区，其本身不具有与外国缔结条约的固有权力。因而在缔结港外移交逃犯协定之前，首先要解决香港的有关缔约权问题。在1988年12月召开的中英联合联络小组第11次会议上，中英双方就香港与外国司法管辖区之间未来移交逃犯的基本原则达成了协议。根据该项协议，中国中央政府将授权香港在1997年以后自行与外国政府谈判、签订和维持有关协定。在1990年12月召开的中英联合联络小组第17次会议上，联络小组同意了一份有关香港与外国移交逃犯的标准协定文本，以方便香港在文本基础上和那些与香港有移交逃犯安排的国家谈判新的双边移交逃犯协定，且这些协定于九七年后仍继续有效。此后，根据香港的实际需要与可能，中英联合联络小组批准了香港可与下列18个国家就移交逃犯合作进行谈判：澳大利亚、比利时、加拿大、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、马来西亚、荷兰、新西兰、菲律宾、新加坡、南韩、瑞士、泰国、美国等。〔1〕
从香港在过渡时期与外国签订移交逃犯协定的实践，可见其缔约程序一般为：香港以中英双方同意的标准协定文本为依据、与中英双方同意的谈判对象国进行有关签约谈判；谈判工作完成后，香港与有关外国草签协定文本；中英双方批准经香港与有关外国草签的协定文本；最后，由香港政府代表和有关外国政府代表正式签署协定。据统计，截止1996年3月，香港已与荷兰、加拿大、澳大利亚、马来西亚和菲律宾五国签订了移交逃犯协定，与印度草签了有关协定，与其他国家的谈判也在进行中并正在取得进展。
值得一提的是，香港与荷兰的移交逃犯协定，其文本之首载明：“经负责其外交事务的主权国政府正式授权缔结本协定的香港政府与荷兰王国政府，愿订立相互移交逃犯的规定。”香港与其他四国的移交逃犯协定也都作出了类似的规定。其中，“经负责其外交事务的主权国政府正式授权”的措辞灵活，表明了香港于九七年前签订此类协定的权力是来源于英国政府的授权，而1997年6月30日之后，香港的有关缔约权则是来源于中国政府的授权。由此确保了这些协定于九七年以前和以后的效力问题。由中国中央政府授权香港对外缔结移交逃犯协定，体现了在“一个国家”的原则下，香港特别行政区作为直辖于中央人民政府的地方行政区域的法律地位。
二、港外移交逃犯协定的内容
自1992年11月香港与荷兰正式签署了首份跨越九七年的移交逃犯协定以来，香港陆续与其他有关国家签署了这方面的协定，以便相互将因刑事罪行而被控告及被定罪人士移交给罪行发生地的缔约请求方。
纵观香港单独与外国签订的双边移交逃犯（引渡）协定，可以得出如下结论：国际社会在引渡实践中所形成的原则、规则和惯例，在港外移交协定中均得到反映。例如，双重犯罪原则、政治犯不引渡原则、罪行特定原则、本国国民不引渡原则等都在这些协定中得到体现；又如，在引渡的拒绝问题上，港外移交协定区分为强制拒绝移交和酌情拒绝移交两种情形。以《香港政府和加拿大政府的移交逃犯协定》为例，其第5条规定的强制拒绝移交的情形有：因政治犯拒绝移交（第1款a项）；因种族、宗教、国籍或政治意见而被检控或惩罚、或无法得到公平审判、人身自由受限制者不得移交（第1款b、c项）；因一事不再理而拒绝移交（第2款）。港加移交协定第6条规定的酌情拒绝移交情形有：罪犯发生在被要求方的司法管辖范围内，被要求方可拒绝移交（第1款）；若有关罪行性质轻微，或起诉过分延误，或对该人的控告并非真诚地为司法公正而作出，或基于合理人道理由，被要求方可拒绝移交（第2款）；逃犯已因同一罪行在第三方管辖范围内最终获释或定罪且其判刑已完全执行或不再能执行，则可拒绝移交（第3款）。此外，在拒绝引渡问题上，有些港外移交协定还规定，因死刑而限制移交（引渡），如《香港政府和荷兰王国政府的移交逃犯协定》第4条、《香港政府和菲律宾共和国政府关于移交被控告及被定罪的人的协定》第6条第2款；因缺席判决而可拒绝移交，如港荷协定第2条第4款。
由港外移交协定而形成的香港移交逃犯制度，与香港原来由于适用英国引渡法而采用的引渡或移交逃犯做法相比，就其内容而言，除了在保留拒绝移交本国国民的权利这一点上发生变化以外，可以说是基本不变的。
关于本国国民的引渡问题，大陆法系国家基于维护本国的属人管辖权而坚持本国国民不引渡的主张，而英美法系一些国家则强调属地管辖权，允许引渡本国国民。香港因沿袭英国的普通传统而在其引渡法中规定，包括英籍香港居民在内有任何国籍人士均可引渡。但我国的引渡实践和近年签署的对外引渡条约都坚持不引渡本国国民的原则。若香港回归祖国后在该问题上仍采取与内地相左的做法，实践中难免会遇到一些棘手的情形，如当某一逃犯是赴港的内地居民时，内地与香港的处理结果便会出现冲突。另外，不引渡本国国民并不意味着可以放纵罪犯，使他们逃脱法律制裁。我国与世界上大多数的国家一样，遵循“或起诉或引渡”的原则，当不引渡本国国民时，则由本国惩治在国外犯严重罪行的本国人。因此，香港在新的双边引渡协定中改变引渡本国国民的做法是有正当理由的。以港菲移交协定为例，其第3条明确规定：“菲律宾共和国政府保留拒绝移交其国民的权利。香港政府保留拒绝移交负责其外交事务的政府所属国家的国民的权利。有关人士的国籍须以要求移交所根据的罪行发生时为准。被要求方行使此项权利时，要求方可要求把案件提交被要求方主管当局，以便可考虑对该人进行检控。”港外移交逃犯协定中的“保留拒绝移交……国民的权利”这一表述，有一定弹性，至于实践中是否行使这一权利，可根据具体情况来决定。
由港外移交协定形成的香港引渡制度与建立在中国与外国之间的双边引渡条约（以下简称中外引渡条约）基础上的内地引渡制度相比，则有着较大的差别。如对可引渡的犯罪，港外移交协定采用列举法，在协定中逐一列举出可引渡犯罪的名称，如港菲协定第2条第1款共列有31项准予移交的罪行；而中外引渡条约对可引渡之罪行采取概括法，即概括地规定可引渡罪行的最低刑期，如中泰引渡条约第2条第1款规定：可引渡的犯罪是指根据缔约双方法律可处一年以上监禁或其他形式的拘禁或任何更重刑罚的犯罪。又如，在引渡的拒绝问题上，有些港外移交协定规定有因死刑而限制引渡、因缺席判决而限制引渡的情形，已在前述；而现有的中外引渡条约中没有关于缺席判决而限制引渡的条款；鉴于内地的具体情况，为了及时打击罪行极其严重的犯罪分子，中国在对外引渡条约中不可能采用因死刑限制引渡这一规则。再者，香港与内地引渡制度的明显差异之一，是在诉讼引渡中对请求方提供的犯罪证据要求不同：港外移交协定受英国法律传统的影响，要求请求引渡方须提出充分的表面证据始得移交逃犯，如港菲协定第4条在“移交根据”的标题下，规定：“只有在根据被要求方的法律证实有足够证据证明，假如被要求移交者被控告所犯罪行在被要求方的管辖区内触犯，被要求方亦有理由把被要求移交者交付审判，或证明被要求移交者即是遭要求方法院定罪的人，始须把有关人士移交。”而中外引渡条约对引渡请求的证据要求没有作出具体的规定。香港与内地引渡制度的差异，源于它们的社会制度、法律传统和社会现实的不同，亦是中国政府对香港贯彻实行“两种制度”方针的结果。
由上述可见，为适应九七年后香港地位变化而签署的港外移交逃犯协定，其内容相对于香港原有引渡制度而言并非一点也没有变化，更不是完全发生了改变，而是基本上保持不变，即与香港原有制度相近，而与内地有关做法有明显不同之处，这正体现“一国两制”原则。
三、港外移交逃犯安排与国际法上的引渡
国际法上的引渡（extradition），是指一个被控诉或被判罪的人由他当时所在的国家把他交给另一个认为他在其领土内犯了罪或对他判罪的国家。〔2〕而港外移交逃犯协定中所讲的移交（surrender），是指缔约双方同意按照移交协定的条文，把任何在被要求方管辖区内找到的并遭要求方通缉以便就移交协定中所列的罪行提出检控、判刑或执行判刑的人移交给对方。〔3〕可见，就其内容而言两者是相同的。不过，国际法上的引渡，其主体双方都为国家，而港外移交逃犯合作的主体，只有一方是国家，另一方则是香港这一非主权地区实体。
在国际实践中，与国际法上的引渡相似的，还有英联邦国家之间相互引渡逃犯的合作。但英国1967年《逃犯法》对此种合作却回避使用“引渡”二字，而以“遣返”（return）一词取而代之，〔4〕这或许是为了体现英联邦成员国之间的特殊关系，其成员国之间互不称外国。而且，成员国之间在引渡领域遵行一些比较特殊的原则、规则和制度，如不适用双重犯罪原则等。
但港外移交逃犯安排，除了主体问题以外，其在引渡原则、规则（包括可引渡之罪的条件、对引渡请求的要求、对被引渡人的逮捕和移交、过境等）、引渡的拒绝等各个问题上的规定，均与国际法上的引渡制度无异。
港外移交逃犯合作与国际法上的引渡区别在主体问题上。由于引渡逃犯往往既涉及法律问题，又关系到政治外交问题。因而传统国际法认为，引渡的主体只能是主权国家；引渡是一种国家行为，除条约另有规定外，引渡之请求及准许，一般应由中央机关负责、地方政府不得为之。但港外移交协定中，香港以一个非主权地区实体身份成为了这些协定的缔约方。它可以依据这些协定，直接向有关国家提出移交逃犯的请求，或决定是否准许某个外国向香港提出的移交请求。由此，有学者认为，九七年前后港外移交逃犯协定及其形成的移交逃犯制度，突破了传统国际法上有关引渡的概念。〔5〕
尽管港外移交逃犯协定的实践表明，香港在这类重要协定中的缔约主体地位已获国际社会的承认，但不可否认的是，香港的缔约主体资格与国家的主体资格是迥然不同的。国家因其本身所固有的主权特性而具有缔约能力，它可以根据自已的意志而自主决定与哪些国家谈判签署引渡条约。而香港作为一个非主权地区实体，无论是九七年前作为英国的海外属地，还是九七年后成为中国的特别行政区，其本身都不具有缔约能力。而香港在实践中具有的引渡缔约权、完全是源于中英两国政府的授权，已如前述。在此需指出的是，中英联合声明和香港特区基本法中其实并未明确赋予香港单独与外国签订移交逃犯协定的权力。中英联合声明附件一第11节是有关中央人民政府授权香港特别行政区自行处理的各项涉外事务的，该节中没有任何涉及移交逃犯的条款。联合声明只在有关香港特别行政区的司法制度的第3节中有这样一款规定：“中央人民政府将协助或授权香港特别行政区政府同外国就司法互助关系作出适当安排。”基本法中的情况与之相似，只在其第96条中作出了与上述类似的规定。尽管广义的司法互助（协助）中也包括引渡，但该条规定仅指中央人民政府原则上可以协助或授权香港特别行政区对外就司法互助关系作出安排。且该条规定中的“授权”也仅属一种总授权。当香港特区需要同某一外国建立司法互助关系时，还须经中央人民政府的具体授权或协助。这种具体授权，既包括在某个具体司法互助领域的授权，也包括对香港具体与某一国家谈判缔结有关协定的授权。前述香港与有关外国签订移交逃犯协定的实践也证实了这一点。在此问题上，就连港英政府的官员亦认为：因双边引渡安排属于主权国间的外交事务，港府须先获中英联合联络小组中方代表同意后，才能与现在与香港有引渡安排的国家磋商双边协议。〔6〕经中央人民政府的特别授权，香港获得在移交逃犯这类重要协定中的缔约权，这是中央人民政府允许香港特别行政区高度自治的又一明证。
注释：
〔1〕资料来源：（香港）“Note for the Legislative Council Constitutional Affairs Panel Bilateral Agree-ments”，Constitutional Affairs Branch,11 rch 1996,AnnexB:(C)Approved Negotiating Partners forthe New Programme(18).
〔2〕〔英〕劳特派特修订：《奥本海国际法》（上卷，第二分册），王铁崖，陈体强译，商务印书馆1972年版，第179页。
〔3〕见“港加移交逃犯协定”第1条。
〔4〕参阅黄风著：《引渡制度》，法律出版社1990年8月版，第21页。
〔5〕参阅唐玉珊：《关于引渡制度的几个新问题》，载于1992年《中国国际法年刊》，第91页。
〔6〕见《港府先跟主要国家签引渡协议继与联络小组谈中港移交逃犯》，载于（香港）《信报》1994年4月12日第7版。