清末民初国家对社会的扶植、限制及其影响——近代中国国家与社会新型互动关系系列研究之一，本文主要内容关键词为：社会论文,国家论文,民初论文,互动关系论文,清末论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于近代中国国家与社会的互动及其影响，笔者在先前发表的一篇论文中曾附带简略说明，但因该文内容所限，对此未从理论和实证两方面作充分论述（注：详见拙文《市民社会的作用及其与中国早期现代化的成败》，《天津社会科学》1998年第2期。）。 由于国家与社会的互动在各方面都具有不可忽略的重要影响，而且与以往的情况相比较，在清末和民国初期这一历史时段，国家与社会的互动关系发生了值得重视的新变化，因而有必要专文加以阐明。本文作为系列研究之一，主要探讨清末民初国家对社会的扶植与限制及其所产生的多重影响。
一
可以说，19世纪末以前的中国，在封建专制主义中央集权统治之下，国家对乡村和城市基层社会的控制都十分严密，政治中心、意识形态中心、经济中心在很大程度上重合为一，封建国家的各级行政机构不仅垄断了各种资源的直接控制权，而且几乎对全部社会生活实行着严格而全面的控驭。在这种情况下，民间社会力量及其组织要么遭到抑制摧残，要么被封建国家利用作为控制社会的补充工具，否则就无法存在，因而不可能发展成为真正独立自治的社会。封建国家的干预权力达到了广泛无边、无所不在的程度，社会力量极其微弱，缺乏真正的独立性和自主权。在这种强国家、弱社会的模式中，尽管从表面上看似乎存在着某些拥有一定独立性的社会组织，但在很大程度上已被国家合为一体，从而也不可能建构所谓国家与社会的正常互动关系。直到清末的20世纪初，中国持续近两千年的这种状况才开始出现变化。
清末的中国从表面上看仍然是中央集权统治，但对社会的控制和管理却较诸以前发生了明显的变化，这一变化乃是清末新政改革的直接结果。首先是在经济方面，清朝政府由中国封建社会历代王朝长期沿袭不变的重农抑商，一变而为大力实施振兴工商、奖励实业的政策，并颁行一系列新经济法规，从法律上对私营工商业予以奖励和保护，这实际上是国家一定程度地放弃了对经济的超常控制和干预，承认了工商业者独立的合法社会地位，同时也承认了工商业者拥有一个相对独立的经济活动领域。其次，清朝政府还由上及下推行地方自治，将许多一向由国家控制的社会生活领域的管理权，下移到了民间，从而让渡出一个国家直接控制之外的社会活动空间，使民间社会的发展取得了过去所没有的客观有利环境。再次，清朝政府还改变了以往严禁民间集会结社的限制，主动倡导和鼓励工商业者成立商会、商船公会、教育会等新式社团，允许这些社团享有较多独立性和自主权。在此之后，工商业者又成立了民间准军事性质的商团等其他新型社会组织。
上述情况表明，作为国家权力机构象征的清朝政府，在清末的新政改革时期发生了前所未有的重要演变。随着这一重要的演变，清朝政府的许多政策也出现了新变化，并在多方面对中国民间社会从传统向近代的转型产生了较为深刻的影响。其中独立经济活动领域的形成、独立社会活动空间的产生以及新式商办民间独立社团的成立等，均为近代中国市民社会雏形的孕育和诞生创造了有利的客观环境及其所需的相关条件。这些事实还说明，在中国漫长的历史上，即使是封建国家也并非一以贯之始终对民间社会实行强制扼杀和高度严密的直接控制。在清末这一段特定时期内，国家不仅未对民间社会力量予以绞杀，相反还在经济、政治、社会等各方面实施了各种新政策，在客观上为民间社会力量的发展提供了前此从未有过的大好时机。从整个中国封建社会的历史发展进程看，民间社会力量的扩展及其影响，清末无疑可以堪称鼎盛时期。与此相伴随，近代中国的市民社会在这一时期也初具雏形，并很快在社会生活的各个领域发挥了相当重要的作用。由此也可以说，对于近代中国市民社会雏形在清末的生成，当时国家非但没有像传统的封建专制主义中央集权那样多方予以抑制与扼杀，而且还在客观上起到了明显的推动作用。这样一种情况或许可视为类似近代中国后发展型的半殖民地国家中，市民社会的孕育、萌生所不同于西欧发达国家的独特方式。
当时的清朝政府之所以对民间社会予以扶植和保护，其主要目的并不是为了酝酿一个与之对抗的新型独立民间社会，而是在面临各方面危机的情况下，调整社会整合方式以便应付新的局势。同时，从某种意义上也可以说，是国家政权为了维护自身统治地位所采取的一种新举措。
具体说来，在清末，国家改变以往的政策对社会予以一定的扶植，主要是出于以下几方面的原因：其一是甲午战后西方列强对中国的侵略和渗透日益加深，不仅使中国面临着前所未有的民族危机，也使清王朝的统治遭遇到更为严重的挑战。在此情况下，清朝统治者从上到下比较普遍地意识到，不改变沿袭已久的统治方式，大清帝国将难以为继；而扶植民间社会的发展，正是清朝统治者挽救民族危机的措施之一。其二是为了借民间社会的力量，一方面维护中国的利权，抵御西方列强的经济渗透，推动民族工商业的发展；另一方面也是出于寻求新的经济资源，缓解自身经济危机目的。甲午战后清朝政府所遭遇到的最大困境之一，即是利权的大量外溢与财政极度困窘，而过去所采取的发展官办和官督商办企业的方式，已为事实证明非但无以奏效，反而造成诸多负面影响。因此，清朝政府不得不改弦易辙，转而鼓励商人设立商会等新型社团组织，发展商办企业。其三是在资产阶级革命派和立宪派等政治力量的强大压力之下，清朝政府不得不实施某些政治改革，包括预备立宪、地方自治在内的一系列改革措施遂由此而相继推行，其结果即在客观上产生了拓展社会活动空间，促进市民社会的雏形孕育萌生的作用。
近代中国市民社会的雏形自清末初始形成之后，与传统中国强国家、弱社会的状况相比较，社会与国家两方面均出现了明显的变化，开始建构一种新型互动关系。从国家的面向看，清末民初的国家已一定程度地依赖社会实现新的动员与整合，因而对社会给予了某些扶植，由此成为独立的市民社会雏形能够孕育萌生的一个重要因素。另一方面，由于近代中国始终未能实现国家政治制度与经济制度的根本变革，无法对社会的发展提供真正的制度性保障，加之统治者出于维护自身统治地位的目的，担心社会获得充分发展，危及其统治地位，因而国家在对社会予以扶植的同时，又加以各种限制，甚至在自身力量比较强大时即对社会予以扼杀。
从社会的面向分析，近代中国市民社会的雏形在清末萌生之后，已取得了相当一部分自治权利，而且一定程度地发挥了制衡国家的功能与作用，并在民初又获得了进一步发展。但是，近代中国的市民社会始终面临着一个不愿真正放弃已有权力的国家政权，无论是20世纪初推行“新政”的清朝政府，还是民初由袁世凯建立的北京政府，无不如此。蒋介石上台之后，更是实行独裁统治，对市民社会肆意进行摧残。更重要的是，近代中国的市民社会始终发展不充分，可以说一直未真正脱离清末民初的雏形状态，形成一个十分完善的市民社会。同时，近代中国的市民社会自始至终都在很大程度上存在着对国家的特殊依赖性，相对于近代欧洲的市民社会而言，自身的实力依然比较有限，因此难以与国家持久地进行抗衡，也无力抵御国家的侵蚀，最终也就难以摆脱被国家强制扼杀的厄运。
二
需要进一步考察的是，近代中国市民社会的雏形生成之后，国家与社会保持着怎样的互动关系？如果概而言之，可谓清末的基本态势总体上是国家对社会既保护又限制。就实际情况看，扶植与保护方面的影响更为突出，限制方面的效能及其后果则在当时虽不无影响，但较诸扶植保护方面的影响而言显然处于次要位置。
清朝政府之所以仍然继续对社会予以一定的保护，是因为独立自治的市民社会雏形产生之初，并未对清朝的统治构成直接威胁。虽然从长远后果看，市民社会的形成及其发展，将日益削弱国家的统治权力，并使国家在许多方面受到过去所没有的制衡与限制。但从清末短时期的影响看，市民社会在某些方面的自治活动却有利于维持处在风雨飘摇之中的清朝统治，成为补充清朝官府整合社会的权威急剧丧失的一种新的重要方式。换言之，清朝政府此时在维持其统治地位，推行许多改革措施的过程中，都对民间社会存在着一定的依赖性。
当时的清朝政府正推行具有明显近代化特征的新政改革，这种新性质的改革与封建社会的旧式改革迥然不同，它的实施需要民间社会的参与。清朝统治者对此虽无全面认识，但多少也从直观上有所感受。所以，在许多方面的改革，尤其是在经济改革方面，清朝政府十分强调官与商的合作，希望借民间商人的力量振兴实业。不仅如此，清朝政府在其他许多方面，包括维持税收、稳定市面、拓展贸易等等，也不同程度地依赖于市民社会的运作使其得以维持和发展。因此，清朝政府仍然一定程度地对民间社会采取了扶植和保护的政策。
另外，在清末的最后五六年间，随着各地商办地方自治团体和其他民间社会组织的诞生，市民社会已在许多方面逐渐代行国家对地方的管理职能。特别是在上海等工商业较为发达、市民社会的力量相对而言也较为雄厚的通商大埠，这方面的情况更为突出。在这些城市中，无论是市政的建设与管理，还是卫生与消防的保护，以及民办教育的发展，都在很大程度上得力于市民社会各团体组织积极开展的一系列自治活动。从另一方面看，这也正是国家在一定程度上依靠市民社会实现社会重新整合的具体表现。由此可以说明，为什么在清王朝日趋衰败的清末之际，地方公益事业及有关的各项事务却会以前所未有的新趋向获得发展；同时，这一事实还可证明，当国家处于衰败状态而无力行使其管理社会的职能时，由市民社会在某些方面取代国家行使管理地方的职权，不仅能够使地方继续保持稳定而有序的态势，甚或还可以使地方事务的发展显示出更为蓬勃的生机，取得过去所没有的新成效。这对当时资源控制和权威效能都已出现严重危机的清朝政府来说，至少在短时期内是有利无害的。很显然，市民社会通过地方自治而实现的新整合，帮助处于内忧外患困境的国家找到了社会动员的一个新的平衡支撑点。
从当时清朝政府从事振兴实业的经济改革看，更主要是依靠市民社会团体，尤其是商会这样以经济职能为主的新式社团，各项改革政策才得以在社会基层贯彻实施。20世纪初的清朝统治者，面临着“库储一空如洗，无米何能为炊”的困境，也意识到“如不设法经营，大局日危，后患何堪设想”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》（五），中华书局1958年版，第5117页。）。同时，清朝统治者还认识到只有通商惠工，振兴实业，才能阜财利民，达到既裕度支又兴国势的目的。而实业的振兴，则依赖于商的支持与配合，“非设立商会不为功”，由此方可“上下一心，官商一气，实力整顿，广辟利源”（注：《商部劝办商会谕贴》，《东方杂志》第1年第2期。）。不难看出，清朝政府也将振兴实业的经济改革寄希望于商会这样的商办民间团体。
商会成立之后，在许多方面也确实承担了振兴实业的职能。例如商会开展的联络工商、调查商情、兴办商学等一系列活动，都对推动实业的发展产生了明显的积极作用。除此之外，商会还承担了协助创设工矿、航运企业及组织各种股份公司的职责。根据清朝商部的有关规定，凡设有商务总会之处，商人如欲创办企业或公司，均首先呈报商会，然后由商会报请官府批准注册立案给予保护。可以说，在振兴实业的过程中，商会起着“通官商之邮”的重要纽带作用。
清朝政府有关工商实业的政策法令和具体事务，大多也经由商会转饬各业商人贯彻执行。例如商部创办《商务官报》，即札文各地商务总会，称“商会为枢纽之地，将来该报行销，全赖该总、协理等首先提倡”，“随时劝谕各商，广为购阅，俾该报得以风行，本部有厚望焉”（注：苏州市档案馆藏《苏州商会档案》第94卷，第5页。）。1905 年商部为劝谕华商参加外国商品博览会，拟定了《出洋赛会章程》，也将该章程札发各地商会，由商会广为劝导，以资提倡。在劝办实业学堂的过程中，商部同样在很大程度上依赖各地商会“实力经营，广为提倡，俾学堂林立，人才日出，庶几工业商业日有起色”（注：苏州市档案馆藏《苏州商会档案》第43卷，第11页。）。
至于倡导改良工艺，推广销场等直接与工商发展紧密相关的事项，商部更经常通过商会督促商人施行。例如中国所产蔗糖受英、美和日本糖厂倾压，在国内外的销路日趋缩减，商部遂札文各产糖区的商会，请“转知各糖商，详细劝导，体察地方情形，设法改良……以图进步而辟利源”（注：《商部札天津商务总会劝导糖商种蔗制糖设法改良文》，甘厚慈编《北洋公牍类纂》，光绪三十三年铅印本，卷二一，“商务”二。）。为提高茶叶质量，保护华茶在国外的市场，商部也曾多次转请各地商务总会“传知茶业名董，认真整顿”，“以冀销场畅旺，挽回华茶利权”（注：《农工商部札天津商务总会传知茶业认真整顿文》，甘厚慈编《北洋公牍类纂》卷二十一，“商务”二。）。上海商务总会积极采取措施，劝导茶业各商筹集资本，设立专营茶叶出口贸易的裕生华茶公司。而商部则接受上海商务总会的要求，札饬驻各国商务随员，俟该公司货到时请代为照料。
在清末，遇有较为严重的金融风潮和市面危机时，官府单方面往往无力挽救，大多也依赖商会设法予以缓解。这主要是因为商会在广大商人中具有较强的信誉，以及官府所不具备的特殊权威及职能，受到商人的信任，故而在这方面也能够产生比较突出的积极影响。
在税收方面，清朝地方政府也常常依靠商会加以维持。清末之际，由于清朝政府从中央到地方都出现了极为严重的财政困难，因而加征各种名目的捐税在各地也显得格外引人瞩目。毫无疑问，捐税的加征势必损害商人的切身经济利益。所以，各地不断出现商人抗捐抗税的斗争，导致官与商的关系趋于紧张。在商人抗捐抗税以及官府施加高压的过程中，商会一方面注意维护商人的利益，另一方面又从中斡旋调停，疏通和缓解官商之间的紧张关系。
例如在清末的江南商业重镇苏州，各业商人不堪名目繁多的捐税苛累，不断发起抗捐抗税斗争，而几乎每次捐税抗争又都是通过苏州商务总会的调停，使官与商双方均作出一定让步，最后得以缓解的。例如，苏州酒业商人承担的酒捐，在1895 年为酿酒用米一石认捐钱150 文， 1899年增至300文，1904年又加至450文，10年之中增加了两倍；再加上米价暴涨，一些酒商不得不宣告闭歇。而官府又将闭歇户的酒捐强令其他酒商匀摊。酒业商人遂联合抵制。经苏州商务总会多次斡旋，官府同意减去一半匀摊数额（注：苏州市档案馆藏《苏州商会档案》第292 卷，第7—10页。）。又如花树业的捐税，经商务总会的调停得以减免3成；牙税原拟加征10倍，也经由商务总会斡旋而减少5成。 其结果不仅缓解了捐税抗争以及由此而趋于紧张的官商关系，也使官府的税收有所增加，同时又一定程度地减少了商人的捐税负担。
正是由于上述各方面原因，清朝政府对待商会等具有市民社会特征的民间商人团体，采取了一定的保护政策。清朝的商部以及后来由工、商二部改组而成的农工商部，一直鼓励各地商人设立商会和其他各种新式民间社团，农工商部还曾明文指出：地方官府对商会虽“无直接管理之权”，但却有“提倡保护之责”（注：苏州市档案馆藏《苏州商会档案》第37卷，第12页。）。
三
不过，也要看到当时的清朝政府虽然鼓励商人成立商会以及其他各种民间团体，并予以一定的保护，但却仍然始终对商会与其他商办团体怀有某种疑虑和戒备心理。具体说来，清朝统治者所担忧的是商办民间团体的活动与权限越出其预定的范围，对其统治造成干扰和威胁。因此，清朝政府在一定程度地实施鼓励和保护商办民间团体政策的同时，又从许多方面予以各种限制，力图控制商人社团的活动范围与权限。
例如清朝商部试图限定商会不得过问商务之外的国家内政、外交等政治事务，在1904 年部颁《商会简明章程》中对此已有规定， 后又于1906年札文各地商会，要求各商会“凡所论断，一以商情利弊为宗旨，不得涉及商界以外之事”；而且三令五申，表示：“界限本极分明，一丝不容稍溢”，务须“恪遵定章，认真经理”（注：章开沅等主编《苏州商会档案丛编》第1辑，华中师范大学出版社1991年版，第34页。 ）。又如清朝政府在倡导创办民间自治团体从事地方自治的同时，也试图对地方自治予以一定的监督和控驭。清朝政府制定颁行的《城镇乡地方自治章程》曾规定：“城镇乡自治职，各以该管地方官监督之”；地方官有权“令其报告办事成绩，征其预算、决策表册，随时亲往检查”；并可“申请督抚，解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员”（注：故宫博物院明清档案部编《清末预备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，第739—740页。）。在立法和监督行政方面，清朝政府更唯恐民间自治团体掌握有关的实际权力。显而易见，清朝政府一方面鼓励实施地方自治，另一方面又害怕自己的权力因此而被削弱，希望地方自治在不危及其统治地位的前提下进行，使之仅仅起到“补官治之不足”的作用。
在清朝政府的限制下，即使像上海城厢内外总工程局这样比较完备的商办自治机构，也难以完全拥有各个方面的自治权。总工程局的领袖总董和办事总董，虽由总工程局议事会自行公举，但仍须报官府审核。总工程局的议事会虽具有一定的立法权，但所制定的规章多系“本局各项章程及规则”，仅有少数地方治安方面的条例，对于清朝上海地方当局则只有提出建议的权利。议事会所谓监督行政权，也只是限于对总工程局的参事会，规定参事会不得独断擅行，随时接受议事会的监督和调查，对于清朝的上海地方政府，则不仅无监督其行政之权，相反在某些方面还要受官府的一定监控。
然而也应注意，清朝政府限制商会与其他商办民间社团措施中的某些规定，实际上并未产生明显的实际作用。例如上述清朝商部规定，商会不得过问商务以外的政治事务，但商会却根本没有受此限制，在清末的历次政治运动中都极为活跃。1905年商会曾发起并领导了全国规模的抵制美货运动，随后又领导商人从事收回利权运动，反对清朝政府出卖铁路主权。1910年商会还响应立宪派的号召，派代表参加国会请愿运动，并向清朝政府递交数份请愿书，敦促清廷速开国会，施行宪政。武昌起义爆发后，许多商会更转向革命力量一边，脱离清朝的反动统治，加速了清王朝的灭亡。这些事实表明，商会并不受清朝政府的直接控制，是具有独立性和自主权的商办民间社团。
在民国初期，袁世凯窃取辛亥革命的胜利果实，组建北京政府之后，逐步采取种种手段削弱其对手革命派的力量，从各方面扩大自己的实力。在鼓励和保护民间社团发展方面，总体看来也明显不及清末推行新政改革时期的清朝政府。但是，袁世凯为了笼络人心，巩固自己的统治地位，也未有意识地大力限制已有民间社团的扩展。同时，袁世凯政府继续推行发展实业的政策，仍然必须依赖广大工商业者的支持和帮助。所以，不仅全国性的商会组织——中华全国商会联合会得以在民国初年成立，而且还出现了为数众多的民间实业团体，使市民社会的雏形在民初获得了进一步发展。
袁世凯的统治地位得到巩固之后，民间社团的发展及其活动如果对袁世凯政府的统治形成某些障碍时，马上就会受到种种限制，难以获得顺利的发展。1913年的“二次革命”期间，上海商团尚未像辛亥革命时期那样，对革命党人予以大力支持，而是对“二次革命”基本持观望甚或是反对态度。但袁世凯在绞杀革命力量之后，仍以上海商团的李平书、叶惠钧等领导人曾与革命派合作而发出通缉令，迫使李、叶逃亡大连和日本。不久，上海商团这一在全国相对来说力量最为雄厚的民间准军事商人团体，也在袁世凯的授意之下被勒令解散。随后，袁世凯政府又试图对商会的发展予以限制。1914年颁布的《商会法》即意欲取消全国商会联合会，并强令各地的商务总会和商务分会在6个月之内进行改组。 虽然在全国各商会的强烈反对和坚决抵制之下，袁世凯政府的这一计划未能得以实现，但它却足以表明袁世凯政府并非真正主动保护民间社团的发展。事实上，袁世凯对待民间社团的政策及态度，仅仅只是从维护其统治地位的目的出发。
四
由于清末民初的市民社会只能在某些方面对国家进行有限的制约，而不能在各方面真正有效地制衡国家，也就难以获得其自身的顺利发展。因为在这样一种互动关系机制下，只有国家采取扶植社会的政策，社会才能获得扩展的机遇，而一旦国家对社会予以侵蚀甚或扼杀，社会最终将难以进行持续的抵御。所以，近代中国市民社会的发展不单取决于社会自身，而在很大程度上取决于国家对社会采取何种政策。
与此紧密相关的另外一个明显特点，是国家能力下降，未能建立起强有力的集权统治时，社会往往能够获得发展。而当国家能力增强，政府的统治比较稳固时，社会的发展反而受到削弱，不仅对国家的制衡作用更为有限，而且其独立性也难以继续维持。商会作为近代中国市民社会中最具影响的团体之一，其命运即是如此。正如章开沅教授在为虞和平著《商会与中国早期现代化》一书撰写的序言中所说：“中国商会稍能奋发有为并体现独立品格的岁月，多半是在中央政府衰微或统一的政治中心已不复存在的时期，及至相对稳定与统一的中央政府建立以后，它反而堕为附庸，湮没独立品格，很难有大的作为。前者如清末立宪运动时期、北洋军阀混战时期，商会在经济、政治、文化生活中，均曾扮演过相当积极的角色，后者如南京国民政府成立以后，曾经对辛亥革命、肇建民国乃至所谓国民革命有所贡献的商会，反而只能仰承政府的鼻息，甚至连仅仅具有象征意义的商团武装也被解除了。这是由于中央集权乃是中国的传统政治体制，统治者着意加强归于一统的各级政府，却无意（甚至害怕）扶植各种社会团体的独立、健康发展。”
清末之际商会得以诞生和发展，正是由于清朝政府在统治权威急剧下降，控制能力日趋丧失的危机时刻，试图以推行新政改革扭转这种不利的局面。而新政的实施，需要社会的认同与支持，因此清朝政府在很大程度上采取了扶植社会发展的政策。此外，当时的清朝中央政府已明显处于江河日下的衰败困境，无力对社会进行直接而有效的控制。民国初期，袁世凯虽然组建了中央政府，在表面上实现了全国的统一，但实际上仍面临着比较强大的对立面，即以孙中山为首的资产阶级革命派在许多方面的制约，其统治地位也并不十分稳固。因而，袁世凯政府一方面无力顾及全面控制市民社会团体的发展，只是试图通过颁布新的《商会法》对商会的发展作一些限制，但却未能奏效。另一方面，袁世凯在与资产阶级革命派较量时，也需要一定程度地借用市民社会团体的特殊影响。在镇压“二次革命”的过程中，狡猾的袁世凯即利用商会、商团等市民社会团体，在经济上和政治上对革命派施加种种压力，使“二次革命”很快归于失败。所以，民国初期市民社会的雏形仍在清末的基础上获得了一定发展。1916年袁世凯死后，中国陷于军阀混战时期，连统一的中央政府也难以建立，也就谈不上对市民社会进行全面的控驭。虽然这一时期市民社会的雏形在某些地区也遭到军阀一定程度的摧残，但整个说来仍显得比较活跃，并且出现了由市民社会团体召开“国是会议”和组建民治委员会等前所未有的非凡之举。但是，当1927年蒋介石上台，建立了统一的南京国民政府，实行国民党一党专制也即蒋介石个人的独裁统治之后，原本并不很强大的市民社会雏形，即开始遭受厄运。
国民党政权建立后，首先是取消地方自治，强令解散各种民间自治团体，苏州数十个作为商办基层自治团体的市民公社，即是在1928 年3月被撤销的；旋即又采取种种措施加强对民间社会团体的监督和控制，力图使民间团体丧失原有的独立性与自主权，成为其御用的工具。当时，国民党政府率先试图控制的是市民社会团体中最具影响的商会，而在商会中又是首先对准了素有近代中国“第一商会”之誉称，在全国林林总总的商会中具有领袖群伦地位的上海总商会。当然，近代中国的市民社会雏形，特别是其中最具影响的商会这一团体，从清末开始酝酿萌生直至发展到20世纪30年代，尽管还称不上具有非常强大的实力，但却颇具规模，影响不可小视，也不会心甘情愿或是轻而易举地接受国民党政府的控驭。对于国民党政府的控制，上海总商会曾进行了数年的抗争，但由于市民社会自身具有的各种局限，无力抵御国家的侵蚀，最终仍未能摆脱失去原有独立性而被国民党政府控制的结局。
在国民党政府建立之前，上海总商会自身的内部帮派矛盾趋于公开化，1926年换届改选后由与直系军阀孙传芳关系密切的中国通商银行经理、招商局董事傅筱庵（宗耀）担任会长。是年7月， 正当国民革命军挥师北伐节节取胜，攻入孙传芳控制的江西境内之际，刚刚登上总商会会长宝座的傅筱庵先是调集招商局的轮船为孙传芳提供军运，支持军阀抗拒国民革命军，后又以上海总商会的名义发布通电，表面上呼吁“和平”，实则要求国民革命军撤回广东。这一事件造成了两方面的后果，其一是加剧了上海总商会的分化，使得原属上海总商会的许多工商团体，经虞洽卿、王一亭等人的倡导，在1927年初另行成立上海商业联合会，导致上海总商会在工商界的威望与影响急剧下降。其二是使上海总商会背上了支持军阀、反对革命的不光彩名声，为国民党政府随后整顿上海总商会提供了口实。
1927年4月， 国民党中央政治会议上海临时分会即下令通缉傅筱庵，同时还发布第1号训令，宣告“上海总商会现任职员非法产生， 不亟彻底澄清，无以副商界期望”，着令该会全体职员一并解职。另指派财政部次长钱新之、国民党中央政治部上海办事处主任潘宜之、外交部长郭泰祺以及虞洽卿、冯少山、王一亭等上海工商界的代表联合组成上海总商会接收委员会，办理上海总商会重新改选事宜（注：上海市档案馆编《一九二七年的上海商业联合会》，上海人民出版社1983年版， 第20页。）。
国民党政府此次对上海总商会的整顿，尚未使其完全丧失原有独立性。因为总商会并非真正由国民党政府直接接收，只是将原正副会长和会董解职，在改选之前仍由35名商董组成总商会的临时委员会管理会务。临时委员会则依然按照以往的惯例领导总商会从事各项活动，甚至继续干预政治事务，因而引起国民党当局对上海总商会乃至全国各商会的忌恨，意欲将商会全部撤除。1927年11月，国民党上海特别市党部转发国民党中央商人部通告，向上海总商会发出威胁说：“旧有商会组织不良，失却领导商人之地位，本部拟于第三次全国代表大会时提出议案，请求撤销全国旧商会，以商民协会为领导之机关”（注：转引自徐鼎新、钱小明《上海总商会史（1902—1929）》，上海社会科学院出版社1991年版，第390页。）。这不仅关系到上海总商会的命运， 且直接涉及全国商会的存废，因此上海总商会向全国各地的总商会发出通电，提出于当年12月15日在上海召开各省商会联合大会，专门讨论商会存废问题。
12月中旬，各省商会联合大会在沪如期举行。由于这次会议事关商会的存亡绝续，不仅各省商会非常关注，共有100余名代表出席， 且连国民党当局也甚为重视，对商会的动向予以严密戒备，蒋介石、戴季陶、孔祥熙等一批国民党要员都曾亲临会场。蒋介石还亲自训话，要求商会放弃独立自主的活动，接受国民党政府的“指导”。但上海总商会领导人冯少山却在发言中对国民党政府试图以御用的商民协会取代商会的阴谋，进行了含沙射影的反击。其间，上海总商会还提出议案，阐明“商民不能过问捐税，则中饱无从剔除”，要求将捐税“统交商会保管”，其与国民党政府的设想完全相左。另外，大会发表的宣言，也仍号召“商人积极参预政治，以符合全民政治之实际”，这显然又是针对蒋介石的专制独裁统治，继续宣传“全民政治”，维护商会的合法独立地位（注：参见徐鼎新、钱小明《上海总商会史（1902—1929）》，上海社会科学院出版社1991年版，第392—393页。）。
在上述第一阶段有关商会存废问题的争论中，一方面由于商会的抵制，另一方面国民党内部高层之间对于是否撤除商会的意见不一致，未能制定统一的政策。再加上其他方面的一些原因，使得这一时期的商会尚得以保存。特别是1928年8 月国民党政府工商部颁布修订后的新《商会法》及《商会法实施细则》，又从法律上肯定了商会的地位。所以，从表面上看第一阶段的争论以商会的获胜而暂告结束。但是，这一局面并未能维持多久。
在此期间，上海总商会仍积极为商界请命，干预国民党政府的有关政策，并要求参预政治。1928年12月，国民党政府财政部宣布将已经决定的裁厘日期推延，并对16种产品征收特种消费税。上海总商会旋即邀请所属各团体集议讨论，认为此举系变相征收厘税，坚决表示反对。接着，以上海总商会暨80多个工商团体的名义致电国民党政府，表明其态度；另又发表《反对特种消费税宣言》，公开指责国民党政府强行征收特种消费税这一“恶税”，系“压迫民族，阻害民生，剥夺民权”的行径，坚持表示要“誓死力争”（注：《反对特种消费税宣言》，《商业月报》第9卷，第2号。）。1928年10月，上海总商会还曾要求国民党政府批准全国商会联合会选派5名代表， 列席立法院会议并阐述工商界的意见。国民党上海市党部对总商会的这一要求加以指责和警告，总商会则声称党部无权管辖商会，并反唇相讥上海市党部“罔法灭理，藉党专政”（注：《民国日报》1929年3月22日。）。
上海总商会这种桀骜不驯的态度及其行动，自然为实行集权统治和一党专政的国民党政府所不容。因此，在1929年3月15日至28 日举行的国民党第三次全国代表大会上，上海市党部的执行委员陈德征、潘公展再次提出废除商会。由于商会与其他工商团体的强烈反对，加之国民党内部宁桂集团的冲突导致“三大”会议中断，废除各级商会的议案未在这次会上通过。但是，国民党上海当局并未就此善罢甘休。 又在当年5月召开的国民党上海市执委会第17次常会上，议决呈请国民党中央解散上海总商会。不久，国民党政府即以“把持商运，破坏革命”的罪名，下令通缉会长冯少山和总商会常务委员石芝坤。与此同时，国民党第三届中央执行委员会第七次常务会议还通过了统一上海特别市商人团体组织案，并成立了一个商人团体整理委员会，由商整会负责登记商会及商民协会会员，草拟统一团体之章程，筹备统一团体组织程序。在商整会成立会上，国民党的一批要员，包括上海市长张群等人均亲自出席，各工商团体的代表则以“属员”的身份参加，接受训导。
此次所谓整理上海商人团体，是国民党当局赤裸裸的专制独裁方式，用另一手法强使民间商人团体尤其是商会接受其控制的花招。整理委员会虽有虞洽卿等商董参加，但完全系国民党一手操纵，由国民党中央和上海市党部严密监控，整理过程也“依法令之规定，应受主管行政官厅之监督”，每月都必须将有关进展情况呈报国民党中央及其所在地的高级党部。国民党上海特别市党部另行颁布的上海商会改组条例，更是明确规定整理之后新成立的商会，必须“服从当地国民党的指示和命令，并受当地执政机构管辖”（注：徐鼎新、钱小明：《上海总商会史（1902—1929）》，第397—398页。）。类似的情况，在清末和民初都是不曾有过的。
经过这次历时一年多的强行整顿，上海总商会以及其他民间工商团体都遭受到国民党当局的沉重打击。此前，上海的商人团体共有257 个，其中隶属总商会者77个，隶属南市商会（即县商会）者32个，隶属闸北商会者3个，隶属商民协会者71个， 未隶属上述各系统的商人团体有56个，另还有国货联合团体和商人同乡团体18个。整理之后，获国民党当局承认的团体仅为170个， 其余均被撤消（注：据《上海总商会史（1902—1929）》和《旧中国民族资产阶级》两书所述，此次整顿前的上海商人团体为261个，但与各类团体相加的数字不符。 本文所记总数为257个，系按以上两书所列各类商人团体的具体数字相加得出。）。
民间商人团体数量的减少还只是表面现象，如果这些商人团体能够继续保持原有市民社会团体的独立自治特征，并仍然在某些方面一定程度地发挥制衡国家的作用，其后果将不会有多么严重，至多只是使市民社会的发展遭受暂时的挫折。问题在于，这些保留下来的商人团体，也已在很大程度上丧失了独立自治的市民社会特征，在许多方面都直接受到国民党政府监督和控制。上海总商会原本是市民社会特征最为突出的商人团体，影响也最为显著，此次整顿后虽然于1930年6月21 日成立了一个新的上海市商会，但却与原来的上海总商会完全不能同日而语。在新上海市商会的成立大会上，原总商会成员所占代表名额不及三分之一，而与国民党关系密切，听从其指挥的王延松、骆清华等一批人，并非真正代表上海的工商界，却在国民党的有意安排下得以把持了上海商会的领导权。由这样一批人控制的上海市商会，自然不可能保持原来上海总商会那样的独立自主性及其显著影响，更谈不上具有市民社会的特征，而只会成为在许多方面迎合国民党当局的附庸。
不仅如此，其他地区的民间商人团体也都不同程度地受到打击，其结果可以说与上海的商人团体大同小异，丧失了原有的市民社会特征。当时，国民党政府对民间商人团体的整顿，并不限于上海一地，而是在全国范围普遍进行，甚至连海外华商组织的中华商会也不例外。因此，整个近代中国的市民社会在国民党政府的专制统治摧残下，从此都陷于一蹶不振的处境。
1930年，国民党政府还曾下令取消商民协会，规定工商各业均统一隶属于工商业同业公会与商会的组织之下。而同业公会与商会则均须按照国民党政府旨意进行整顿后重新组建。到1933年6月底，全国21 个省市向国民党政府实业部备案的工商同业公会共计4185个。商会经过整顿后数量较前大为减少，据全国商会联合会1930年10月报告的国内外商会数，国内共有2246个，国外的中华商会也有50个。整顿之后的商会数，截至1933年8月底，国内正式向实业部备案的仅407个，海外的中华商会23个，暂准备案的，国内商会为173个，海外23 个（注：《中国经济年鉴》下册，M5—42页，转引自黄逸峰等《旧中国的民族资产阶级》，第372页。）。与整顿以前的商会数相比，减少了三分之二还多。
与此同时，国民党为实施“一党专政”和“以党治国”，还竭力限制人民集会、结社、言论和出版自由。1930年7月， 国民党中央常务会议又发布了“修正人民团体组织方案”，严格规定任何民间团体必须“接受中国国民党之指导，遵守国家法律，服从政府命令”。另还对民间团体的集会也作出了强制性的规定：“除例会外，各项会议，须得当地高级党部及主管官署之许可，方可召集”（注：黄逸峰等：《旧中国的民族资产阶级》，第372页。）。于是， 从表面上看在此之后虽然还存在着一部分民间团体，但实际上其言论和行动都受到国民党政府的钳制，根本不可能像过去那样在许多方面发挥民间团体制衡政府的作用，而只能受政府的控驭，在政府允许的范围内开展极为有限的活动，稍有逾越即会遭到镇压。例如1930年7 月间全国商会联合会曾两次呈请举行全国会员代表大会，并一度获国民党政府工商部准允，但国民党中央党部却从中干涉，借口全国商会联合会的要求与“修正人民团体组织方案”不符，强行将工商部批准原案也予撤消，使全国商会联合会代表大会陷于流产（注：《工商半月刊》，第2卷第15号，“工商消息”。）。 在此之后，有些地区的商人也曾一度作出有限的抗议，但在国民党政府的高压之下未能获得明显的效果。例如1931年12月上海各业公会曾联名发表《对于上海市商会问题重要宣言》，公开抨击上海市商会自1929年以后被国民党庇护的“独裁余孽之少数无赖商蠹盘踞”，“把持商运，包办选举，强奸会员意志，阿谀宁府权要，勾结党棍，排斥异己。”并宣告“以后对于上海市商会之接收与改组，倘未经我各业公会代表大会合法议决之许可，以任何之名义与行动，概予绝对否认”（注：引自徐鼎新、钱小明：《上海总商会史（1902—1929）》，第399页。）。 这篇宣言的言词颇为激烈，不仅将予头直指国民党控制的上海市商会，而且对国民党的“一党专政”也表示了强烈的不满，因此在国民党当局的阻挠下无法公开见诸报端，并招致镇压。上海各业公会代表联席会议曾于1931年被军警强行解散，即是缘于这一原因。随后各业公会又曾散发《告各界人士书》，控告国民党当局“摧残我民主精神，剥夺我民权自由”，但仍然只会引起国民党当局的更深忌恨和进一步的镇压，难以像以往那样达到制约政府的作用。
综上所述，由于国民党南京国民政府建立之后，采取强制手段对市民社会团体进行整顿和改组，并对保存下来的民间团体实施严格的监督与控制，使这些团体大都丧失了原有的市民社会特征。因此，近代中国自清末萌生发展而形成的市民社会雏形，受到极为严重的摧残，可以说已遭到国家的强制性扼杀。如同一位深入研究过江浙财阀与国民党政府之间相互关系的美国学者就上海的情况所说的那样：“对上海资本家来说，国民党统治的第一年是一个灾难。……他们在1927年以前十年中在上海所享有不受政治控制的局面，因近似‘恐怖的统治’而突然结束了。”（注：帕克斯·M·小科布尔：《江浙财阀与国民政府，1927 —1937》，南开大学出版社1987年版中译本，第26页。）令人遗憾的是，近代中国的市民社会在当时尚未发展到能够真正抵御国家强制扼杀的程度，只能步步退缩而最终遭致厄运。
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