美国行政执行法律制度，本文主要内容关键词为：美国论文,法律制度论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF 31 文献标识码：A
行政执行法律制度在美国行政法领域具有十分重要的地位，其独特的内涵取决于美国 的政治、经济背景和历史文化传统。本文拟通过对美国行政执行法律制度基本内容的介 绍，以期对我国行政法律制定的构建起到借鉴作用。
一、美国的行政执行概述
(一)美国的行政执行的概念和立法
美国的行政法领域对行政执行这一概念有着迥异于其他国家尤其是大陆法系国家的理 解，具有更为宽泛的内涵。美国学者认为，从某种程度上说，行政执行是政府的使命， 影响公民行为的政府权力很大程度来源于政府可以采取强制措施，以确保政府规则和决 定的履行，实质上，政府的每一项职能都包含了行政执行。[1]美国联邦行政程序法第5 51节把行政机构的职能分为两大类：制定规则和行政裁决。行政执行事实上是指行政机 构规则和决定的执行，它涉及对行政规则和决定履行的监督与调查，以及解决履行争议 的非正式裁决或正式的行政与司法程序。[2]它涵盖了行政机构对受规范的相对人的监 督和调查、对违法的指控和制裁以及对裁决的强制执行的全过程。具体说，美国的行政 执行包括三个阶段：第一阶段是行政监督，在这一阶段，行政机构对相对人的活动进行 一般的检查，如果行政机构从有关的信息中得知某相对人违法，将进行深入的调查。如 果调查结果显示违法确实发生，则进入指控和处罚阶段，目的在于对违法的当事人予以 制裁。行政执行的最后阶段是行政决定的强制执行，其目标在于确保法定义务的完全履 行。与此相应，要求提交报告和审计，强制检查和搜查，以及采取措施指控和制裁违法 者和对行政决定进行司法复审等内容均构成了行政执行活动的必要环节。鉴于此，国内 有学者撰文称，美国的行政执行就是指经法律授权的联邦或州的行政机构依照法定程序 对违法者采取的强迫其遵守法律并承担法律责任的法律行为过程。[3]
在美国，国会没有制定独立的行政强制法或行政执行法，其实际的行政执行体制很大 程度上是有关立法与行政机构规则相结合的产物。通常，行政机构设置法只广泛设定行 政机构执行的长远目标和具体目标，而具体执行的内容及程序则由行政机构来制定。同 样，联邦行政程序法也没有直接涉及及执行问题，没有规定行政执行权。这种状况的形 成主要是由于行政执行活动比较宽泛，在不同情况下，所要求的执行政策、策略和手段 不同，难以在行政程序法中作出统一的规定。并且，在一定程度上，美国新的行政执行 制度是在二十世纪七十年代之后在大多数规范项目中实际确立的，远在联邦行政程序法 颁布之后。因此，在美国，有关行政执行的法律，散见于联邦和各州的制定法及普通法 ，更多地则体现在行政机构制定的各种行政规则中。既包括那些被认为是执行前活动的 法律——即规范监督行政规则和命令履行，提交表格和报告，检查和调查，以及和这些 活动相联系的强制程序(传票)的法律；也包括行政机构为确保行政规则或决定履行而采 用的程序规范——非正式的解决程序和协定，请愿程序，在行政机构内进行的听证和上 诉以及行政机构可能给予的制裁；此外，由于美国的行政执行制度与民事和刑事法律制 度有着极为密切的联系，因此行政执行的法律还包含了规范民事或刑事法庭以及对不履 行行政规则或命令而予以司法制裁的法律。
(二)美国行政执行机制的基本特点[4]
1.美国的联邦制在行政执行中的意义
美国是一个实行联邦制的国家，联邦和各州之间的权力划分由宪法规定，并都源于宪 法。虽然联邦政府是全国范围内的中央政府，但各州政府依据宪法的规定具有较高的独 立性，同时拥有立法、行政、司法三种权力，以及独立的立法、行政、司法机关。许多 重要的政府职能属于各州及其下属机构，基本的行政责任也由各州来承担。联邦制的特 点决定了联邦行政法并不是美国唯一的行政法，联邦行政执行制度也不是美国唯一的行 政执行制度。在美国，存在着两套并立的行政执行制度，即联邦和州的行政执行制度。 除了联邦政府的行政执行制度外，50个州以及许多地方政府也各有自己的行政执行制度 。虽然，美国联邦宪法的最高效力条款使得在联邦、州以及地方的行政执行规则相冲突 时，联邦法律具有最高效力，并且国家立法机关可以并经常就某些行政领域制定统一的 行政执行要求，然而，通常情况下各州和比较大的地方政府往往通过建立它自己的行政 执行制度，作为联邦行政执行的补充。此外，在某些行政领域，尤其是在健康和安全领 域，行政执行权为联邦和各州共享。但在某些行政领域，如土地使用规则，其执行责任 则完全由州和地方政府承担。
2.美国的三权分立在行政执行中的意义
美国的政治制度基于分权和制衡学说而建立，权力分离原则使得美国的行政执行机制 在许多方面有异于大多数国家。与议会制以及世界其他的宪政模式不同，美国立法权与 行政权的分离在行政执行中有着重要的意义。在美国，政府无论从法律上还是实践上都 区别于总统。总统除了任命国会所设置的机构的官员以及要求这些官员以书面形式汇报 在其责任范围内的事务外，行政行为的法律责任不受总统的直接影响。相反，总统被赋 予行政权并“负责”法律的“忠实履行”。[5]虽然行政官员，包括总统在内，在行政 管理中具有相当的影响，但权力分立确保行政机构的行政行为在一定程度上独立于总统 的意愿。同时，一系列的外部控制可以确保行政机构自身不侵犯三权分立原则。随着行 政权力的日益扩张，行政机构经常同时具有国家的三种职能——制定规则，执行规则， 以及裁决有关这些规则的争议，因此，要求行政机构在制定和执行规则时必须遵循国会 有关立法的规定，并且对行政机构的裁决决定可进行司法复审的机制的存在，为确保三 权分立原则不被行政机构侵犯提供了法律上的控制。
此外，司法权与行政权的分离以及司法对行政执行的高度参与，构成了美国行政执行 机制中又一道独特的风景。在英美法系国家，长期以来形成了这样一种观念，即司法权 优于行政权，行政机构依法行使的权力，尤其是剥夺公民权利，设定公民义务的权力应 该受到法院的监控。美国十九世纪初建立的违宪审查制度进一步强化了这一观念。法院 有权审查行政机构的行政行为，对于影响公民基本权利的重大措施只能由法院采取，行 政机构在一般情况下无权使公民承担义务，行政机构的行政活动，尤其是行政执行活动 。由于其对公民人身和财产的重大影响，更应置于司法的监督之下。基于这一理论，在 美国的行政执行机制中，法院理所当然地成为行政强制执行的最后主体。虽然行政机构 可以发动行政程序来实施行政执行，但当行政机构的执行决定遭到当事人的拒绝履行时 ，行政机构一般无权强迫当事人履行。相反，行政机构必须起诉和寻求司法执行，或者 由行政机构提起民事诉讼，请求法院以命令促其履行，如仍不履行时，由法院以藐视法 庭罪处以罚金或拘禁；或者由法院依据刑法和刑事诉讼法对义务违反者处以刑罚。甚至 行政机构在作出裁决前的执行阶段对当事人采取的强制行动也有赖于法院的支持。美国 行政执行机制的这一特点一方面有利于防止行政机构自行强制可能造成的行政专断及各 种损害，保证行政执行的公正合理；另一方面也可能降低行政效率，拖延执行时间，并 过分增加了法院的负担。
二、美国的行政性的执行
(一)美国的行政机构的执行选择
在执行前，行政机构通常有几种执行选择。最基本的问题是行政机构需决定是否执行 它自己的规则和决定。通常，在对相对人的履行状况进行调查和评估后，行政机构被赋 予自由裁量权来决定是否执行。仅在极少的情况下，如果行政机构放弃执行它的规则或 决定，则当事人以外的人可以依法通过法院要求行政执行。因此，行政机构对是否执行 要慎重考虑。一旦一个行政机构决定采取行政执行，则它具有选择执行方式的权力。它 可以发动行政机构自己的行政执行程序，来纠正和制裁相对人的违法，也可以通过法院 的民事或刑事诉讼程序来寻求执行。后者往往是在需要对违法者科处较大的金钱制裁， 或相对人违反行政命令，或对故意实施的违法行为有必要加以扼制并警示社会时才予以 采用。并且，行政机构还有权同时发动行政机构的执行程序和司法执行程序，如果在行 政机构执行的同时发动诉讼，那么这种诉讼很可能是一个刑事指控。这是因为民事诉讼 所能提供的救济很可能相同或类似于行政机构自身执行提供的补救。[6]和司法程序相 比，行政执行程序不是非常正式，它具有效率较高、费用较低的优点，而且行政性的程 序可以使行政机构保持对执行行为的完全控制。司法程序不仅需要耗费较多的执行资源 ，而且行政机构也不能控制执行诉讼的结果。因此，在行政执行中，行政机构往往较多 地采用行政性的执行手段来达到执行的目的，仅有当行政性的执行没有取得预期效果， 或者由于制裁的严厉程度使得违法者应得到与司法诉讼相联系的程序保护时，司法性的 执行才予以启动。为了保证行政机构适当地选择执行方式，行政机构可以制定相应的政 策来决定执行的选择，例如建议哪种选择——行政机构自己的执行，民事诉讼或刑事诉 讼——适合于哪些具体的情况。
除了对执行方式的选择外，行政机构的执行选择还包括对执行手段的选择。在大多数 情况下，美国的行政机构可以从一系列执行手段中选择合适的手段处理违法者——行政 命令(如中止或终结违法行为的命令，或暂停从事违法行为的受规范公司的许可证或营 业执照等)，行政罚款或其他制裁，以及个别协调解决。此外，行政机构通常可以在法 院寻求民事救济，包括禁止令、罚金、禁止令并处罚金及其他制裁。行政机构也可以进 行刑事指控，要求对违法者处以罚金、监禁和监禁并罚金。
(二)美国的行政性的执行程序
大多数的情况下，行政执行是由制定被执行的规则和决定的行政机构来发动。一个典 型的行政机构自执行案要经过三个左右的执行阶段。第一，行政机构将收集信息，了解 受规范的相对人是否有违反行政规则或决定的行为发生。调查程序的启动可能源于他人 的投诉，也可能是行政机构基于职权主动进行。调查的持续和范围完全取决于对违规严 重性的看法及涉嫌者作案的程度。如果相对人不肯合作主动提供信息，行政机构将以强 制力达成其要求。这一阶段可以看作是执行前的准备阶段。第二，如果发现违法，行政 机构将把案件带入最初的执行阶段，这一阶段涉及听证前的程序，包括双方交换意见和 材料，以及听证前的协商解决。最后，如果违法者没有解决它与行政机构的争议，则正 式的行政裁决程序将会被采用，随之而来的将可能是行政机构执行决定的司法复审。行 政执行情况的巨大差异以及违法程度的不同趋向使行政机构的执行程序成为一种公开的 和相对不正式的程序，这种程序鼓励争议双方尽力采取非正式程序协商解决问题。如果 争议协商解决不成，正式裁决程序才会被启动。当事人经过的执行阶段越多，正式程序 启动的可能性就越大。
在美国，许多联邦行政机构制定了它自己的内部规则和程序来指导行政执行。这类规 则和程序主要适用于行政执行的非正式阶段，例如要求当事人提交表格和报告，或涉及 争议的协商解决。这类内部规则不需要服从美国联邦行政程序法的规则和制定要求。当 然，这类规则一旦被制定，行政机构就必须遵循，直到它改变。但是，如果行政争议不 能通过非正式程序如协商程序解决，必须采纳的正式裁决程序则要适用联邦行政程序法 的正式听证条款，并对行政机构的执行决定适用司法复审。
1.听证前的协商程序
听证前的协商作为一种非正式程序，是行政机构和当事人之间非强制的，且不将细节 作成记录的接触过程。也即行政机构在调查涉嫌违法事件后，行政机构和当事人谈判， 协商解决条款和条件，以纠正违法，保证行政规则的执行。美国联邦行政程序法第554 条第2款规定：“机构应当为所有利害关系当事人提供机会，使他们能够提供和研究各 种事实、论据和解决办法，如果听证时间、性质和公共利益允许，使他们能提出和研究 变通建议。只有在当事人之间不能以协商方法解决争议的情况下，依本法第556条和第5 57条规定得到听证和裁决书。”协商程序的运用，不仅同样可以达到执行的目的，而且 其较之于正式程序的简便、快捷以及当事人主动服从之优越性，也使有限的执行资源得 以作最有效的作用。因此，行政机构在启动自身的执行程序后，在正式听证前，应当首 先为利害关系当事人安排一个协商的机会。
如前所述，行政执行的非正式程序往往是由联邦各行政机构通过制定它自己的内部规 则来加以规范，并无统一的规定，因此，本文拟以联邦贸易委员会的规则为例，就其所 采用的协商程序分述如下：[7](1)中止保证：也即涉嫌违法的当事人以口头承诺或书面 保证的方式保证中止其行为的非正式处置方式。只要当事人能够非正式地保证其不再继 续为该违法行为，则行政机构将接受其中止保证，不再采取进一步的执行行动。虽然非 正式的中止保证本身无法律效力，但根据联邦贸易委员会的实务经验，有百分之五十的 案件是经由中止保证方式获得圆满解决的，而且经保证之当事人重复违法的情况也甚为 少见。(2)同意处分：联邦贸易委员会常籍与涉嫌违法者协商同意处分，来避免冗长的 正式裁决程序，达到制止非法行为的目的。实际操作中联邦贸易委员会常同时向涉嫌违 法者寄发同意处分草案和拟议中的指控内容，并询问对方是提出抗辩还是愿意协商，如 对方提出异议，则联邦贸易委员会只好依法起诉，如其愿意进行协商，则就同意处分的 内容双方进行讨论。由于协商的进行是以联邦贸易委员会提出的同意处分草案为基础， 因此联邦贸易委员会可以控制同意处分的雏形，使个案之同意处分符合一般规范的模式 。曾有一项研究调查二千多个同意处分后，发现协议的最后内容与行政机构原先提出的 建议差异很小，可见行政机构仍能切实保证其政策的遵行，规避诉讼结果的不确定性。 不过，如果经长期协商仍未能达成共识，联邦贸易委员会也只能选择起诉一途。经联邦 贸易委员接受的协议，最后载入公文书，并公布在联邦公报上，公布后六十日内，利害 关系人可就同意处分向联邦贸易委员会表示意见或评论，请求审查。联邦贸易委员会于 期间届满时，可依据其审查结果，撤销其同意的表示，并采取适当措施或直接起诉。同 意处分虽然并非涉嫌者违法的裁决，但仍具有禁止其为特定行为的效力。而涉嫌者不得 就同意处分向法院提出申诉，并有义务向法院报告其遵守同意处分的情形，如有违反同 意处分的行为，可由法院处以每日五千美元的罚金。依据联邦贸易委员会的经验，绝大 部分案件经由同意处分而获解决。(3)贸易业务会议：此种会议系由联邦贸易委员会及 工商业代表参加，其目的之一在于界定某些贸易行为的合法性，之二也为了提供工商团 体表明他们所考虑之可行方式的机会。这种会议具有预防不公平或欺诈行为，减少未来 正式裁决负担，以及提供工商界参与意见等功能。
2.听证程序
前述协商程序是行政机构与涉嫌违法的当事人以“息事宁人”的方式，不经裁判、处 分，甚至不留记录地解决问题。如果协调不成，则行政争议的解决将进入听证阶段。正 式的听证仅适用于法律规定的必须根据行政机构听证记录作出的裁决，其程序应按照联 邦行政程序法中的正式听证条款以及行政机构本身所颁布的程序规则进行。在不违反宪 法所规定的正当法律程序的最低要求下，行政机构也可以依据自由裁量权采取非正式的 听证解决行政争议。听证的结果将导致行政决定的产生。根据行政行为必须接受司法监 督的观点和标准，行政机构的执行决定将受到司法审查。
三、美国的行政决定的强制执行
根据联邦行政程序法第551条的规定，行政决定是指行政机构对某一问题(除制定规章 以外的问题，但包括核批许可证中的问题)所作的最终处理决定，包括行政机构采用各 种法定的或非法定的，正式的或非正式的程序制作的所有行政决定。行政决定可以采用 肯定性的、否定性的、禁止性的或宣告式的形式。无论采用何种形式，行政机构作出决 定以后，当事人都可能因此而负担作为或不作为的义务。在一般情况下，当事人都能自 动履行，但在当事人不履行义务时，就必须施加一定的强制力，采取相应的强制措施， 保障行政机构作出的行政决定得以实现。例如，美国法律规定，对联邦贸易委员会所作 的禁止当事人为特定行为的行政决定，在签发以后的六周内，当事人必须向联邦贸易委 员会提出书面的顺从报告，说明其所同意履行的形式和原则，借以证明其确已遵守该行 政决定，如果联邦贸易委员会未收到顺从报告，或发现当事人仍未实际履行该行政决定 ，则将引发强制执行程序。[8]
(一)美国的强制执行措施的种类
由于强制执行对当事人的人身和财产影响巨大，因此执行行政决定的强制措施必须由 法律明确规定，在法律没有规定具体的执行手段时，行政机构只能利用舆论压力，强制 当事人遵守行政机构的行政决定。美国与大陆法系国家不同，没有专门的行政强制执行 法，行政程序法中也没有设立专门的章节规定行政决定如何执行，而是分别由不同的法 律，按照行政决定的内容和性质，规定不同的强制执行措施。强制执行的措施种类很多 ，有直接的强制措施，也有间接的强制措施，前者是直接使用强制力量作用于当事人及 其财产，以实现行政决定的内容，这种强制措施的适用受到严格的限制；后者是指不立 即实现行政决定的内容，不直接为执行之行为，而是通过间接的手段迫使义务人履行义 务或者达到与履行义务相同的状态，这种强制措施往往不是最终的执行手段，然而却是 适用最广的。下面就这两种强制措施分述如下：
1.间接的强制措施
(1)刑罚
这是最严厉的强制执行手段，在当事人不自动履行行政决定时，不论该决定是普遍性 的条例还是具体性的处理，法律在考虑其重要性认为必须严格遵守时，都可规定刑事处 罚作为执行保障。行政机构对于不执行行政决定的人，应向检察机构检举，由后者向法 院提出追诉。[9]例如，美国的《清洁大气法》规定，对于违反该法规定，污染大气的 行为，环保局可以发布禁止性的行政决定，禁止违法行为的继续发生，如果行为人坚持 不遵守环保局的禁止决定，将受到刑事制裁，可处以每天25000美元以下的罚金和(或者 )1年以下的监禁，对重犯，制裁必须加倍。[10]
(2)罚款
法律规定，对于不执行行政决定的当事人，行政机构可按照法定的程序，科处罚款作 为保证执行的手段。因此，作为强制措施的罚款与作为行政处罚的罚款在性质上是不同 的，它不是针对违法行为的制裁，而是强制当事人履行行政决定的一种手段。罚款可以 反复进行，一旦当事人开始履行行政决定，罚款应该停止。例如，美国联邦贸易委员会 为及时制止商业违规行为，可与违法者协商，达成行政决定，该决定仍具有禁止违法者 为特定行为的效力，违法者如不遵守该决定，联邦贸易委员会可处其每日5000美元的罚 金。此外，在很多情况下，法律也可以规定由法院来决定罚款的数额。例如，根据美国 国会1938年通过的《魏勒斯里联邦贸易委员会法修正案》的规定，联邦贸易委员会对发 布不实广告，欺骗消费者的当事人享有颁布禁止性行政决定的权力，如果当事人不能证 明其已遵守该行政决定或发现该决定仍被违反，联邦贸易委员会可向地方法院提起科处 罚款之诉，由法院责令该违反者对每一违反行为支付10000美元以下的罚款。[11]美国 有关环境法规如《清洁大气法》、《水污染控制法》等也规定，行政机构在向法院提起 申请强制执行行政罚款的诉讼时，可以附带提出对拖欠行政罚款者课以罚款的要求。两 项法规还对罚款的幅度和计算方法作了规定。
(3)赔偿损失
赔偿损失作为一种间接的执行手段，是指当事人不执行行政机构的行政决定时，行政 机构或其他人如果因此受到损失，可以请求赔偿。这种执行手段通常和其他手段同时使 用。
除上述几种间接的强制手段外，法律有时授权行政机构在当事人拒不履行行政决定时 ，可以委托第三人代为履行当事人的义务，同时向当事人征收费用。当然，此种委托仅 适用于可以由他人代为履行义务的情况。
2.直接的强制措施
有时，通过间接的强制手段不能达到执行的目的，因为当事人可能宁愿忍受制裁而拒 不执行行政机构的决定，或者由于紧急情形和公共利益的需要，某种行政决定必须立即 执行。在这种情况下，法院或行政机构可以对当事人的人身或财产，直接施加强制力量 ，以达到执行目的。法院根据行政机构的请求，可发布执行命令，直接查封、扣押或变 卖被执行人的财产。如《有毒物质管理法》规定，环保局可以在地方法院提起强制执行 之诉，请求法院查封有紧急危害的化学物质。行政机构根据法律的授权，可以行使简决 权力，即在紧急情况下，为维护公共利益，行政机构可迅速采取行动，直接对当事人的 人身或财产施加强制力。这种权力的行使主要涉及公安和卫生领域，如为了保护公共安 全卫生，行政机构可自行拆除有倒塌危险的房屋，即刻没收和销毁假冒或贴假标记的食 品和药品，驱逐外国人，中止医生、律师等职务受到州或联邦一级管理的人的执照的有 效性，或执行法律所规定的其他事务。行政机构的这种简决权力，在近代行政管理领域 ，已很普遍了。
(二)美国的执行程序
行政决定的执行手段虽然很多，但执行的程序只有两种：一是通过法院，依司法程序 执行，包括民事诉讼程序和刑事诉讼程序；二是通过行政机构，依行政程序自力执行。
1.司法程序
美国的法制，以“司法优先”和“法治”为其主要特征，行政决定以及行政执行的合 法性，传统上经由法院加以司法控制或司法审查为原则。行政机构所作的行政决定，少 数经由法律授权可由行政机构自力执行，还有一些行政决定根据其自身性质，行政机构 一旦决定，即已发生实际效果，不需要当事人另有作为或不作为的行为，如取消许可证 ，拒绝给予某种利益等行政处罚。除上述这两种情形外，行政机构都必须依赖法院的支 持，通过司法程序来强制当事人履行义务，实现行政决定所要达到的目的。这是因为行 政决定在当事人不自动履行时，除少数情况外，最后只能以剥夺当事人的人身自由和财 产作为强制手段，而在美国，这种权力原则上只由法院掌握，须经过司法程序才能加以 确定，因此行政决定的执行直接或者最终地依赖于法院。
行政决定的司法强制执行一般通过民事诉讼和刑事诉讼两种程序进行。
(1)民事诉讼程序
当事人不自动履行行政机构所作的行政决定，大多数情况下须由行政机构提起民事诉 讼请求法院以命令方式促其履行。除行政机构外，因不执行行政决定而受到损害的第三 人也有权向法院提出执行请求。法院在受理执行申请后，可以签发强制执行令，当事人 必须服从，如当事人不遵守法院的命令，则构成藐视法庭罪，可处以罚金或拘禁。当事 人在强制执行诉讼中，从形式上看居于被告的不利地位，但事实上，强制执行诉讼同时 也是当事人重要的防卫救济方法或被动的救济手段[12]。因为在程序进行之中，当事人 有权就行政决定的合法性问题提出异议，请求法院审查。如果行政决定必须通过司法程 序才能付诸执行，则司法强制执行的前提之一是法院必须认定该行政决定是在行政机构 的职权范围内正确、合法地作出。司法强制执行的前提之二是法院还必须审查当事人是 否违反了行政机构的行政决定，如果法院认为当事人的行为不构成拒绝执行行政机构的 决定，则也不会发生执行问题。
然而，法院在执行程序中对行政决定合法性的审查并不是毫无限制的。如果法律明确 规定，某一行政决定的合法性只能在单独的司法复审程序中进行审查，不能在其他程序 中进行审查时，法定复审就成了专门的复审形式，这时执行程序中不再审查行政决定的 合法性，只审查当事人是否违反了行政决定。一般地，一旦行政机构的行政决定由于起 诉期限的届满或法院的认可成了最终的行政决定之后，法院的强制执行职责就是判决当 事人有关违反该行政决定的问题，而不是判决有关此行政决定的合法性问题[13]。
出于同样的理由，在行政救济尚未终结时，当事人也不能在执行诉讼中请求法院对行 政决定的合法性进行审查，目的在于避免司法程序不必要地和不合时宜地干预行政程序 ，保障行政机构的自主以及司法职务的有效行使，避免法院与行政机构之间可能产生的 矛盾。正如在1938年的迈尔思诉贝恩勒亭案件中，法院认为，在规定的行政救济用尽以 前，任何人对于可能的和已经或即将受到的损害，不能请求司法救济。因此，在执行诉 讼中，如果当事人未用尽行政救济手段，则他不能请求法院对该行政决定的合法性作出 判断。但是，当事人违反行政决定受到刑罚处罚，主张行政机构的决定违法时，可以直 接向法院申诉，而不必事先穷尽行政救济，因为在当事人受到极大威胁的情况下，适用 这个原则对当事人过于苛刻。
(2)刑事诉讼程序
行政机构对于不执行行政决定并构成犯罪的当事人，根据法律规定，应向检察机构检 举，由后者向法院提出刑事追诉，追究当事人的刑事责任。虽然，对刑事指控，被告有 一系列的宪法权利保护，从而使得这种程序相当的缓慢而昂贵，但当行政机构充分考虑 了不执行行政决定的实际或潜在的种种危害，被告应受责备的程度以及高度公开的程序 对社会所普遍产生的警示价值时，就会认为进行刑事指控是必要的，是确保行政执行的 有效手段。但是，以刑事处罚作为执行手段时，法院是否可以把行政行为合法性的审查 和当事人是否违反行政决定的审查分开，从而排除刑事执行诉讼中的司法审查，也即在 刑事诉讼程序中法院能否对行政决定的合法性进行审查，这个问题的判例相当混乱，还 不能说美国已有确定的原则。
2.行政程序
虽然行政机构的行政决定，原则上由法院作为其执行的最终保证，但根据法律的规定 ，行政机构对自己作出的行政决定，在少数情况下，也有强制执行的权力。行政机构对 行政决定的强制执行，必须符合行政程序的要求。例如，美国环境立法如《清洁大气法 》、《联邦水污染防治法》、《固体废弃物处理法》等法律规定，环保局的行政强制执 行，必须经过以下三个步骤方可生效：1.告知。即通知违法者和其他有关各方(包括公 众)违法事实，命令其停止违法行为或课以罚款。2.听证。被执行者在一定期限内(一般 为30-45天)可以要求联邦环保局就所称违法行为举行公开听证并为自己辩护。3.如被执 行者未提出申诉或提出举行听证的要求，以及听证结果维护联邦环保局决定的，该通知 、命令和罚款决定生效。并由环保局执行[14]。
但是，在大多数情况下，行政机构对行政决定的强制执行，是根据法律的授权，行使 简决权力，采取简决行动来实现的。行政机构的简决权力一般都是在紧急情形下，为保 障公众免受重大损害而行使的，可以不受一般行政程序的束缚，不经事前通知和听证， 即刻采取行动，实施强制执行。这种执行行为仍然符合正当程序。正当程序对行政机构 而言，意味着行政机构的正式行动必须符合对个人的最低公正标准，如得到充分通知的 权利和作出裁定之前的有意义的听证机会等。但是，最高法院在马修诉埃尔德雷奇案中 表明，在决定正当程序于特定的情况下所要求的具体内容时，它将重视三个因素，“首 先，因官方行动将受到影响的私人利益；第二，通过所诉诸的程序而错误剥夺此类利益 的风险，及，如果有的话，任何额外的或替代保障的可能的价值；第三，政府的利益， 包括牵扯的职能和其他的或替代的程序要求将需要的财政及行政方面的负担”[15]。根 据最高法院的判断原则，行政机构采取的简决行动，是一种特定情形下的行政执行行为 ，需要特殊的行政程序加以保障。在这种程序中，行政机构为消除对公共利益的直接危 害，在紧急情形下，可迅速作出行政决定并立即付诸实施，而不经行政上的听证程序或 事先的司法承认，免除了一般行政程序的束缚，这种执行行为仍被视为符合正当程序。 一般地，根据法律授权，行政机构在下列四种情形下可行使简决权力：(1)对于负有缴 纳国税义务人财产的查封和扣押；(2)外国人的驱逐；(3)妨害卫生行为；(4)妨害安全 秩序的排除[16]。
简决行政权的理由简单明了，当行为人违反管理规则并对公众构成直接威胁时，行政 机构不必等待数月或数年直到结束正式的审判程序后才采取行动保障公众免受伤害。但 是行政机构的简决行动也会给受管理者带来破坏性的影响，使他们失去财产和声誉，而 且行政机构的简决行动常常必须在不全面或未经核实的信息基础上进行，因而行政机构 出差错的风险很大。鉴于此，需要采取的补救措施之一是一些行政机构被要求事先获得 法院批准方可采取简决行动，如消费产品安全委员会从市场强行撤回带有迫在眉睫的危 险的器械或其他产品，须事先获得法院许可。采取的补救措施之二是要求行政机构在采 取简决行动之后，须立即举行充分的听证，以使当事人有适当的机会澄清名誉，同时使 对其权利的剥夺不至于不必要地延长时间。如果行政机构所制定的规则或有关法规对此 没有规定，正当程序会要求行政机构照此处理。
收稿日期：2002-08-12
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