主体功能区划下的新型生态补偿措施：工业排放配额制，本文主要内容关键词为：配额论文,区划论文,主体论文,生态论文,措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
早在1962年卡森(Carson)以大量污染事实说明，世界在创造高度文明的同时也在毁灭文明，生态环境问题使我们生活在“幸福的坟墓”中[1]；联合国千年生态系统评估报告(MA)的研究表明，人类赖以生存的生态系统服务有60%已处于退化或不可持续利用的状态，近2/3的自然资源消耗殆尽；世界银行、中科院和环保总局认为每年生态环境问题给我国带来的经济损失占GDP的比重为10%左右[1]。生态环境问题越来越严重，已成为制约经济发展的瓶颈，为缓解生态服务有限性与人类需求无限性两者的矛盾，“十一五”规划首次提出促进中国经济社会可持续发展的新型发展战略——主体功能区划。该区划在解决部分矛盾的同时深化了各功能区间利益的不均衡，引出老生常谈的公平问题：限制和禁止开发区的主体功能被定位为提供生态系统服务，给其现有经济开发活动及未来的一系列开发活动贴上了封条，丧失了绝大部分经济发展机会。虽然“十一五”提出“要增加对限制、禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务”，但具体如何实施目前仍处于政府政策设想阶段，关于这方面的研究很少。
我国生态补偿的研究始于20世纪80年代，大多是对森林、流域、自然保护区等单一保护对象实施补偿，并没有形成一种综合性的补偿机制。主体功能区划理顺了原来阻碍其实施的部分关系，为构建区域综合性的生态补偿机制提供了新契机，但主体功能区生态补偿作为一种考虑区域概念、综合性的新型生态补偿方式，加上区划提出时间不长，到目前为止的研究不是很多。山西省社会科学院于2011年就山西主体功能区生态补偿机制的构建进行了研究；丁四保从地理学的视角出发讨论了在区域间进行生态补偿的基本原理[2]；陈冰波探讨了包含生态破坏的自然资源全价格频谱[3]；刘雨林通过博弈模型分析了西藏主体功能区划建设中生态补偿制度的构建，广东增城通过三大主体功能区建立生态补偿机制，实现了南部工业区和北部生态区协调发展的和谐局面。
通过分析发现，尽管构建主体功能区生态补偿得到了政府和众多学者的广泛关注，但相关的研究还处在理论研究阶段。具体到实施层面，也大多停留在政府补偿，由于补偿标准的确定、补偿资金的稳定性、补偿模式的选择及长期以来“资源低价、环境无价”和“GDP崇拜”观念的影响，实施效率较差。要解决主体功能区划引发的公平问题和生态补偿引发的效率问题，单纯依靠政府效果往往不尽如人意。在如今市场机制大行其道、工业发展任务艰巨、生态环境刻不容缓的背景下，寻求一条兼顾生态与经济的双赢之路迫在眉睫，这就是工业排放配额制。理论意义：尝试探索效率与公平、看得见的手与看不见的手相结合致力于缓解生态与工业之间矛盾的新途径，希冀对丰富生态经济学、环境经济学有所贡献。实践意义：力争在主体功能区划背景下从源头保护生态，促进经济社会与生态环境的协调发展，以期对经济社会可持续发展提供决策参考和依据。
2 主体功能区划及存在的问题
2.1主体功能区划的由来和功效
改革开放以来，我国经济持续高增长，工业化、城市化、市场化、国际化步伐逐渐加快，加上我国是行政区主导型经济体系，长期以来按照行政区实行均质化的区域政策和绩效评价体系(即同质化政府对异质化区域实行同质化管理)，同时缺乏国土空间开发方面的正确引导，导致区域间经济发展不平衡，国土开发和建设布局失控，重复建设、恶性竞争普遍存在，经济布局与人口、资源、生态环境失衡，造成地域空间有限性与需求无限性的矛盾。由此“十一五”规划首次提出主体功能区概念，致力于：让开发成本低、资源环境承载力强、发展潜力大、适宜进行大规模开发的区域承担高强度的社会经济活动；让生态价值高、环境敏感性高、不适宜进行高强度开发的区域主要承担生态维护功能，从而实现经济、社会与生态在国土空间大布局上的协调。主体功能区划是政府对经济、社会和生态协调发展进行调控的“有形”之手，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于统筹城乡区域协调发展、促进资源节约和环境友好型社会的建立及构建经济与人类、社会与资源、生态环境协调发展的布局。
2.2主体功能区划引发公平问题
在主体功能区划下，从开发与保护的角度看，优化与重点开发区是开发类功能区，主体功能是发展经济和集聚人口与产业，推进城市化和工业化建设；限制和禁止开发区是保护类功能区，主体功能是提供生态产品(服务)，实现资源环境的生态价值。目前国家及各地主体功能区划还在争议中，之所以大家挤破脑袋也想挤入重点发展区，而不愿遭受冷落划入限制和禁止发展区，就是大家知道进入保护类功能区意味着将被限制工业发展。基于陈国阶中国山区经济发展差异与非农产业的贡献，代明《上游山区推进工业化与承担生态屏障的矛盾与对策》[4]，代明《广东珠江上游地区的经济发展与生态保障》[5]的研究表明，工业被限制将明显减缓经济发展速度。在我国仍处在工业化推动经济高速发展的时代，落后地区都期盼通过大规模推进工业化进程和承接发达地区的产业转移摆脱“贫困恶性循环”，谁也不想在经济高速发展的时候被边缘化，以往“授人以鱼”式的财政转移支付只能解决一时需求，他们迫切需要的是“授人以渔”式的能够维持可持续生计的生态补偿，同享经济发展成果。
2.3以珠江流域进行实证分析
珠江流经滇、黔、桂、粤、湘、赣等六省(区)及港澳地区共63个地(州)、市，其北靠五岭，南临南海，西部为云贵高原，中部丘陵、盆地相间，东南部为三角洲冲积平原，地势西北高，东南低。为便于分析，文中明确界定：以珠江流域广东段为界，并将广东省内珠江流域珠三角外其余地方归为下游，覆盖了广东的大部分且主要为山区。如果将流域沿海拔降低而下行称之为“顺地理梯度效应”，流域的经济与社会发展水平则正好相反，大致呈“下高(下游发展程度高)上低(上游发展程度低)”的“逆地理梯度效应”。在此，珠江流域亦遵循此规律。
按常理，珠江上游地域面积和人口占多数，经济社会发展水平应较高，事实恰恰相反：上游山区的地区生产总值只占本省的11.32%，仅为面积为其1/2的下游的约1/7。由于生态环境形势的严峻性、人们环保意识的加强及“十一五”规划中主体功能区划的提出，珠江(广东段)上游将大多被划入限制或禁止发展区，将被严禁发展工业或只能部分发展适宜的低强度工业，这让想通过加快工业化进程摆脱贫困化困境的上游人们备受打击，其意欲利用工业走出“贫困恶性循环”的幻想彻底破灭。如图(图1、图2)所示：珠江流域人均生产总值与人均工业增加值的趋势大致保持一致，也就是说正是工业的发展带动经济快速发展，若限制工业总产值仅占全省10.06%，仅为下游约1/8的上游山区的工业发展，其后果可想而知：本来贫困的上游山区由于被工业边缘化将越来越贫困，使本来就已很大的经济差距再次加大，地区间不平衡程度扩大，将引发各种社会矛盾。
图1 珠江(广东段)上下游人均生产总值趋势图
图2 珠江(广东段)上下游人均工业增加值趋势图
现阶段的珠江上游，工业发展程度虽低，但在带动经济发展方面功不可没，假设上游工业实现“零增长”甚至完全“归零”，将遭遇怎样的境遇？由于上游山区的工业发展很落后，所占比重很小，为便于分析，在此将珠江上游地区(广东段)的工业完全归零，分析由此带来的严重后果。上游地区工业归零后经济增速明显放缓，与下游的差距不断拉大。如表1所示：上游与下游生产总值的差距不断扩大，虽然部分年份有所回落，但总体上比率呈上升趋势(从1﹕5.42到1﹕7.19，期间甚至达到1﹕7.33)；若将上游的工业归零，看到上游与下游生产总值之间的落差越发明显，几乎是归零前的两倍(从1﹕9.59到1﹕12.79，期间甚至达到1﹕13.47)。在珠江上游居住的人们，迫于生态环境保护的压力不得不放弃大量工业项目，丧失了大量谋取经济利润的大好时机，陷于社会生活贫困化的困境。要同时达到经济发展与生态保护的双重结果，珠江下游地区要对上游山区因保护生态环境而丧失的发展机会进行生态补偿，以达到经济与生态同步发展的双赢。
3 生态补偿引发效率问题
3.1 生态补偿的提出及实施效果
联合国千年生态系统评估(MA)指出，1960-2000年间全球生态系统服务需求随着人口增长和经济发展而显著增加，但是全球生态系统服务供给却降低了2/3，当前生态系统服务供需失衡程度可能更甚，正如戴利所指出：“世界从一个人造资本是限制性要素的时代进入了一个自然资本是限制性要素的时代”，当前我们正靠向未来借债而生活。1960年美国生物学家卡尔逊《寂静的春天》的发表，为人类敲响了生态环境危机的警钟，美国、德国、日本等根据各国面临的具体问题开始了多方面的探索，建立了生态补偿的制度框架，形成了以生态税收、市场交易、转移支付、慈善捐赠、产品生态认证等多种手段支撑起来的较为完整的框架体系。对于我国，有关研究表明：中国生态环境脆弱的县(市)中贫困县占51.4%，急需进行生态补偿。我国生态补偿的研究始于20世纪80年代，先后在河北、辽宁等11个省(自治区)的685个县(单位)和24个国家级自然保护区开展征收生态环境补偿费的试点进行实践探索。但由于我国起步晚，生态补偿机制不成熟，停留在“输血式”生态补偿阶段，主要通过政府转移支付完成，“造血式”生态补偿的实践案例鲜少，加上诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔所称的“软约束”的存在，生态脆弱的贫穷地区往往随着生态补偿的实施反而陷入“贫困恶性循环”中，生态补偿的实施效率值得深思。
3.2实证分析(以珠江流域广东段河源市为例)
3.2.1基本情况
河源市位于广东省东北部东江上游，东江流域占其市域面积的87.3%，占整个东江流域的38.6%，河源在保护东江水质方面有着义不容辞的责任。已开展21个行业重点企业的清洁生产审核，婉拒400多个总投资500多亿有污染的工业项目，对全市23家企业实施环保在线监控；到目前为止保持广东省唯一没有酸雨的纪录，河源境内新丰江、枫树坝水库水质常年保持在国家地表水Ⅰ类标准，东江干流河源段水质保持Ⅰ～Ⅱ类标准。按常理，河源市1992年8月经国务院批准列入沿海经济开发区，成为同时享受山区和沿海开放区优惠政策的地区，经济社会发展水平应该不差，但仍是广东省的欠发达地区。
作为广东省生态发展示范区和全国的低碳经济示范区，加上保护水源的重任，河源在开展工业、旅游及林业等诸多项目时均受限，广东省先后出台了《广东省东江水系水质保护条例》等多个法律规章，2011年初出台的《广东省东江流域新丰江枫树坝白盆珠水库库区水资源保护办法》，明确禁止在库区从事破坏水资源的采石、开矿、取土、陡坡开荒、毁林开垦、大规模禽畜养殖等活动。河源为保护东江水质做出了巨大牺牲，却从中得利甚少，虽然2005年中山(河源)产业转移园的落户及在“双转移”浪潮下承接“四新”产业给河源带来了许多工业发展机会，但深层次分析后发现情况仍不容乐观。
3.2.2具体分析
如图3所示，河源地域面积和人口分别占到珠江流域(广东段)的10%和4%，同时享受国家山区和沿海开发区的优惠政策支持，加上部分生态补偿资金的补助，其经济发展水平应该不错，事实恰恰相反：其地区生产总值只占珠江流域的1%，人均生产总值仅为全流域的约1/4。通过收集相关资料及数据进行分析后发现：工业的缺失是导致该现象的主要因素。如图4所示，河源地区生产总值和工业增加值几乎保持同样的发展趋势，若不考虑工业其经济增长趋势明显放缓。由于位于东江流域上游，肩负着保护东江水质的重任，资料显示：2007年，河源地方财政一般预算收入15.16亿元，环保投入8.55亿元；2008年，河源地方财政一般预算收入17.61亿元，环保投入8.99亿元；2009年，河源地方财政一般预算收入20.18亿元，环保投入12.81亿元。这样2007-2009年，河源的环保投入达到30.35亿元，相当于同期地方财政一般预算收入的57.32%，对于本来就很落后的河源来说无异于雪上加霜，迫切需要珠江下游的生态补偿。
图3 河源与珠江流域广东段部分指标对比
图4 河源经济发展趋势图
根据香港人大代表关于东江水资源的报告《香港区全国人大代表对东江水源污染防治工作调研总结报告》得出：2010年东深供水工程的直接经济效益在60亿元人民币[包括香港的30亿港元，加上供给深圳的8.73亿立方米(水价每立方米2.85元)]，供给东莞沿线的4亿立方米(水价每立方米2元)以上。对于占东江流域38.6%，对保护东江水质做出重大贡献的河源来说理应获得回报，但数十年从中得到的直接经济利益甚少，河源为保护珠江流域生态环境做出的巨大牺牲与收到的回报显然不成比例。据调查，从20世纪90年代开始，广东省就通过加大对河源市财政转移支付力度进行补偿。1993年开始，从新丰江、枫树坝两大水库所发电量按每千瓦时5厘钱提取资金用于库区上游水土保持生态建设；2005年出台的《东江源生态环境补偿机制实施方案》，明确从2006年开始，广东粤海集团每年从东深供水工程水费中拿出1.5亿元资金用于东江源区生态环境保护；2005年在省委、省政府的支持下，中山(河源)产业转移工业园在河源市高新区落户，仅2010年实现工业总产值202.28亿元，增加税收5.94亿元。此外，广东省还建立了水资源保护专项资金，用于生态补偿。
尽管上面提及众多的生态补偿，但大多都是“授人以鱼”的财政转移支付形式，而且相对河源的环保资金来说可谓杯水车薪。如图4所示，2005年之前，河源经济发展相对平缓，来自下游的少量生态补偿资金几乎起不到作用；2005年后由于中山(河源)产业转移园的落户，加上后来在“双转移”浪潮的推动下来自四新产业的创收，河源的经济发展速度加快，与工业保持相似的发展趋势，就是“授人以渔”式生态补偿的巨大功效。即使这样强劲的发展速度，到目前为止，和珠江流域其他城市相比，河源还排在相对靠后的位置，生态补偿的实施效率有待考究。
4 主体功能区划下的创新生态补偿方案——工业排放配额制
4.1以往生态补偿措施的比较
我国仍处在依靠工业化推动经济发展的阶段，占总污染负荷70%之多的工业污染随之成为经济发展如影随形的魅影，在享受经济增长快乐的同时饱尝生态问题的苦果，对于流域经济体来说这种情况更甚。流域上游若不顾生态环境，一味发展工业，对整个流域都是灾难；单要上游为保护生态环境放弃高利润的工业发展却得不到相应的好处，谁都不愿做出牺牲，生态补偿在此将发挥重大作用。长期以来已做了各种尝试，从排污收费、排污许可证到排放权贸易，从“命令—控制”型到逐渐市场化运作，各种生态补偿措施的对比见表2。
各种生态补偿措施在不同阶段发挥了应有的功效，动机从单纯筹集污染治理资金到寻求交易成本最小化，采取的方式从开始的政府命令—控制到逐步市场化，企业的选择也从被动到主动，生态补偿机制在实践中不断进步，但实施效果不尽如人意，导致目前的生态环境问题越发严重，成为经济社会发展的瓶颈。通过分析发现，上述几种措施都是全国范围内实施的，标准相对统一，对地区差异明显的中国来说，标准化反而扩大了差距。鉴于此，能考虑各地实际发展情况而制定的系统性解决方案——“工业排放配额制”更能解决问题。
4.2工业排放配额制
4.2.1要义
将一定空间范围所能承载的最大工业排放量作为配额公平分配到区域单元，并允许其作为商品交易的一种制度安排[6]。其主要思想：在满足各区域制定的环境保护要求的条件下，通过设定一定范围内合法的工业排放权利，并允许这种排放权进行市场交易或将核定过的“富裕”排污权储存待用，以控制工业污染的排放总量，降低工业污染的治理费用，达到环境资源优化配置的目的，缓解经济发展与生态保护的尖锐冲突。企业可以在是花钱治污还是去市场购买配额间进行自由选择，那些容易控制污染物排放或治理成本较低的企业可以向适宜发展工业、控制技术难度高或治理成本较高的企业出售其“富裕”的配额，那么前者因承担生态屏障或环境保护义务做出的牺牲就能从配额交易中得到补偿，用来发展适宜本地发展的产业。
4.2.2优势
工业排放配额制着眼于工业污染的源头保护，相比发达国家及我国之前的“边污染边治理”、“先污染后治理”方式掌握了主动权；顺应当前市场经济发展趋势，做到了有形之手与无形之手的有机结合，相比之前单靠政府力量解决生态问题更具高效率、高功效；真正把生态环境作为市场上可交易的有价商品，改变过去环境无价的错误观念，切实从根本上保护生态环境；确定配额时注重区域的思量，充分考虑各地实际情况，相比之前国家统一标准一概而论进行管理，更具公平性与可实施性；结合国家现实发展需要对生态补偿机制进行的创新，是在借鉴排污权交易及国外生态补偿机制基础上进行的集成与创新；充分发挥民众的监督功能，真正做到政府、企业与民众的相互配合与协作，同心协力保护生态环境，缓解生态保护与工业发展的尖锐矛盾。
4.2.3创新
初始排放配额的公平性和有效性是排放配额交易顺利推行的基础，免费分配会造成不公平，而公开拍卖和标价出售，厂商出于对购买排放配额风险和使用量不确定性的担忧，会对有偿分配产生抗拒心理。工业排放配额具有归属分配和实际使用并非发生在同期的特性，若让厂商将大量资金用于购买日后才会用或根本不可能用到的某项资源上，心理上很难接受。早期戴尔斯(Dales)、蒙哥马利(Montgomery)、戴利(Daly)等学者已将配额制引入资源环境研究领域，加上央行行长周小川在谈到金融部门参与节能减排工作时指出，我国可借鉴国际上的碳交易机制，研究探索排放配额制和发展排放配额交易市场。在此基础上，本文提出加入期权的工业排放配额制，使金融相关领域进驻到该项制度中来。此时政府分配的不再单纯是配额，而是初始分配给厂商能在某一确定时间(时期)内以某一确定价格购买使用或出售工业排放配额的选择权，让厂商从内心主动接受它，而不是当做一项义务被动去完成。加入金融因素后，该项制度市场化运作程度更高，厂商参与的积极性提高，对于现阶段生态补偿机制的完善与发展将起到不可估量的作用。
4.3交易
主体功能区划背景下，开发类功能区(优化和重点开发区)主要承担经济发展功能，通过工业生产污染物的扩散影响其他区域生态环境；保护类功能区(限制和禁止开发区)主要承担生态保护功能，为其他区域提供生态系统服务。保护类功能区因生态保护重任而放弃工业发展机会，开发类功能区理应对其进行生态补偿，工业排放配额制作为市场化程度高，且相对公平的一种生态补偿措施，在“十一五”规划主体功能区划提出的背景下应受到重视。具体来说，就是让生态环境相对脆弱的限制和禁止开发区将其“富裕”的排放配额转让给经济发展较快的优化和重点开发区，如图5所示。
政府(确定最大工业排放量)分配配额 分配配额 开发类功能区 优化发展区重点发展区 生态补偿 生态服务
限制发展区禁止发展区 保护类功能区 花钱治污 市场购买 转让配额 储存备用 配额转让 “富裕”配额 市场
图5 主体功能区划下工业排放配额交易图
5 结语
国家“十一五”规划中主体功能区划的提出明确了生态补偿的相关责任对象，保护类功能区为保证生态环境质量放弃了大量工业发展机会，陷入“贫困恶性循环”中，开发类功能区却同时享受经济发展成果与优质生态服务，若不对保护类功能区进行生态补偿，对付出巨大代价保护生态环境的区域显然不公平，缩小区域发展差距、实现公共服务水平的均等化与可持续发展均要求经济发达地区对为保护生态而陷入贫困的地区进行生态补偿。我国生态补偿始于20世纪80年代，从排污收费、排污许可证到排放权贸易，从开始的单纯政府“命令—控制”型到目前市场参与程度逐步加大，取得了可喜的成绩，但生态状况还是越来越恶劣。通过深层分析，在于先前的措施大多标准统一，不能根据各地实际情况进行操作，建议采用基于主体功能区划背景下的一种系统性解决方案——工业排放配额制，并希冀加入期权因素，逐渐加大市场化运作，让厂商主动进行选择而不是被迫去做，达到生态与经济同进步的双赢。
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