专业性国际组织的政治化：以GATT/WTO为例的分析，本文主要内容关键词为：国际组织论文,为例论文,专业性论文,政治论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F743文献标识码：A文章编号：1003—3386（2008）01—0081—07
一、引 言
二战后，在功能主义理论的倡导和激励下，国际组织如雨后春笋般诞生，从外层空间到海洋床底，从邮政、电信和气象到贸易、投资和金融，各专业性国际组织几乎渗透了国际社会的各个领域。“人类的衣食住行，可以说都同国际组织或多或少地联系起来了。”[1](P33) 然而，在全球化的今天，全球治理能否真正地发挥应有的作用，在很大程度上取决于各专业性国际组织有效地履行其功能和职责使命。不幸的是，近些年来，许多专业性国际组织都沦为了政治化的牺牲品，其履行职责使命的能力受到了严重的创伤，如世界银行①、国际货币基金组织（IMF）② 以及联合国下属的各专门机构[2](P81)等。专业性国际组织正在大面积地经受着政治化的威胁。
与上述和其他专业性国际组织相比，GATT/WTO在功能主义理论的指导下取得了令人瞩目的成绩，如关税的大幅度削减和乌拉圭回合协定的达成等。自诞生之初，GATT就尽最大努力避免使自己蜕成为政治斗争的场所，在实践中也较为成功地阻止了成员间政治性斗争的渗入。虽然可以将GATT/WTO中的贸易问题视作贸易政治（低级政治），但它与更高一级的地缘政治（高级政治）还是有所区别的，所以才会出现相互间没有正式外交接触的成员间甚或是有严重政治冲突的国家间，为了促进共同的商业利益而在GATT/WTO框架内相互合作的情形。
不容乐观的是，GATT/WTO在前50年虽然较为成功地将政治性问题屏蔽在外，但GATT向WTO的转向，不仅带来了组织机构上的变化，同时也衍生出了其他一系列问题，其中，出现在WTO中的政治化信号尤其值得关注。在政治化的危及下，WTO的正常运转和履行使命的能力受到了消极影响。2006年7月24日，总理事会决定中止持续5年之久的多哈回合谈判就是很好的例证之一。鉴于国际组织有效地履行其职能和使命对全球治理及世界秩序的重要意义，所以，在功能主义理论指导下创立的各种专业性国际组织的政治化现象是一个非常重要且值得深入讨论的问题。本文以GATT/WTO为例，对该现象进行分析，以期引发进一步的讨论。
二、什么是专业性国际组织的政治化
政治化对诸多国际组织具有解构（deconstrust）③ 作用，如肩负劳工、健康、文化、教育、贸易、邮政等使命的联合国专门机构，因为被卷入政治性纠纷而损伤了其履行使命的能力。早在20世纪80年代，有学者就对联合国专门机构的政治化问题表示了担忧[3](P370－374)。虽然给政治化下一个完美无缺的定义几乎是难以达到，不过如果将其与国际组织的功能主义理论结合在一起加以理解的话，政治化的内涵是可以界定下来的。
功能主义是专业性国际组织的核心理论基础之一，在该理论的激励下联合国诸多专门机构得以创建，并在其职责范围内发挥着作用。威尔逊理想主义国际关系理论中也包含着功能主义的思想④。戴维·米特朗尼（David Mitrany）是功能主义理论的代表人物，在米特朗尼看来，虽然建立一个世界政府可以消除国际冲突，但期望政府同意将实质性的权力转交给国际组织是不现实的，尤其是在诸如军事安全等高级政治领域。然而，国家为了执行某些需要超越国境之外的非政治性功能，比如航空线路、河海航行以及气象等，政府能够而且应当与其他政府合作。所以，米特朗尼主张通过创立非政治性的国际组织来专门处理经济、社会、技术或文化等问题，以加强国际合作，进而起到维护世界秩序和削减国际冲突的作用，“他走的道路是彻底的技术化和非政治化”[4](P29)。
专业性国际组织的职能和使命是成员方精心协商的结果，各成员都应在组织的框架之内寻求因合作可能带来的利益。一旦有成员通过往组织内输入政治性问题来寻求和达致其某种政治目的，此时，其他成员也必定也会认为通过打破组织的原定活动范围之约束，来获取各自特殊的政治利益是无可厚非的事。因此，将政治问题引入非政治性专业国际组织致使其陷入功能紊乱、履行不能及正常运转受到损害的状态，是专业性国际组织政治化的重要表征和结果。
诚然，如何确定那些被引入的政治性问题在不在该组织的管辖范围之内，成员方之间的认识也不尽一致或有分歧。但深入分析会发现，成员间的分歧是因为各自对记载在组织章程之上的文字有不同的理解而造成的。从这个意义上说，无论对专业性国际组织的职能和使命做扩大解释还是缩小解释，并不影响组织的目的和使命的客观性。比如法律具有抽象性和模糊性的特征，但并没有影响它在绝大多数案件中的适用。GATT/WTO的目的和使命与其他国际组织相比是相对清晰和明确地限定在一定范围之内的，其实践也遵行着经济和政治目标分开的做法，即将政治性问题排除在职能范围之外。专业性国际组织可以通过修订章程的方式扩大职能和使命的范围，如在WTO中就加入了具有非经济因素的环境保护内容[5](P1－6)。因此，本文讨论和使用的政治化概念并不完全阻止非经济性因素介入那些专门负责经济性或贸易事务的国际组织，只要这些非经济因素在其目的和使命范围之内即可；判断某专业性国际组织是否存在“政治化”现象，关键要看被引入该组织的政治问题是否在其章程规定的目的和使命范围之内，并且该组织因为涉入这些政治问题而陷入功能紊乱、履行不能的情形以及正常运转受到损害。例如，自1973年以来中东问题几乎在所有联合国各专门机构中都有过讨论，而这些专门机构中的绝大部分都与中东问题不甚相关，贸易、科技和文化等才是它们的职责和使命。政治化现象对联合国各专门机构带了严重的损害。一方面，各专门机构被迫将很大一部分时间和精力放在这些敏感的政治问题上；另一方面，在众多的机构中讨论这些问题，会导致各机构议题的重叠和加重工作负担，这样一来，不但无法解决问题，反而有可能使问题变得更加复杂。
综上，本文指称的专业性国际组织的政治化是指，成员方在专业性国际组织中引入不属于该组织管辖范围之内的政治性问题，使得该组织因为涉入这些事务而陷入功能紊乱、履行不能以及正常运转受到损害的情形。
三、GATT成功屏蔽政治化的事例及其原因
《关税与贸易总协定》明确地将自己限定在贸易与经济领域，并将“致力于提高生活水平，保证充分就业，以及实际收入和有效需求有巨大持续的增长，使世界资源得以充分利用，扩大商品生产与交换”作为目标。基于上述“政治化”的定义，如果成员方引入GATT的政治性问题与GATT的目标不相符，并影响到GATT履行职能的能力时，才会发生政治化问题。观察GATT时代发生的一些相关事例，可以发现，GATT前50年成功地将政治化屏蔽在外，即使出现过政治化的现象，也是相对较少和不明显的：
1.GATT成功屏蔽政治化的事例
埃及于1962年4月向GAT提交加入申请时，以色列要求进入审查埃及加入GATT的工作组。埃及对此表示了不满，因为当时的埃及把自己视为阿拉伯世界的领导者，对以色列实施政治孤立和经济抵制政策。埃及声称，如果以色列成为加入工作审查组的成员，它将撤回加入申请。以色列说道：“只要申请加入者善意履行协定之义务，它支持并欢迎任何国家的加入。”[6] 为了缓和局势，GATT总干事以及其他一些成员方试图劝说以色列从工作组中退出来，但以色列不顾多方面的政治压力，依然坚持参加工作组，并强调，GATT是作为一个非政治性的组织而设计的，如果对埃及的压力进行妥协和退让，无疑将会成为一个危险的先例。虽然以色列并没有阻止埃及的加入，不过它认为埃及对其进行贸易制裁和经济抵制的行为，明显与GATT相关条款相冲突，埃及在加入GATT之前应当先行解决该问题。作为回应，埃及认为这类措施不是因商业目的而起，是政治冲突的结果，政治冲突不在GATT讨论的范围之内[7](P1322)。最后，工作组为此进行投票表决，通过了埃及的加入申请。埃及关于两国间的政治冲突不在GATT讨论范围之内的声明，树立了一个有重要意义并在随后GATT实践中得以跟随的先例[8](P296)，即GATT并不解决成员间的政治斗争。
另一个说明GATT缔约方将政治冲突排除在外的事例是阿根廷和英国之间关于马尔维纳斯群岛（The Malvinas Islands）的冲突危机[9](P335－358)。 1982年阿根廷攻入马尔维纳斯群岛之后，欧共体联合澳大利亚和加拿大一道，对阿根廷进行贸易制裁。阿根廷将该问题提交给GATT理事会，声称该贸易制裁违反了GATT第1条的最惠国待遇条款，以及第11条的普遍取消数量限制条款。欧共体、澳大利亚和加拿大则称，实施制裁措施是它们依据GATT第21条之“安全例外”的固有权利。GATT理事会就该问题是否违背了GATT之义务专门召开了特会。在特会上，大多数代表都认为该争议属于政治性问题，由GATT处理政治性争议是不适宜的。如日本认为：“GATT是一个专门处理经济事务的国际组织，如削减关税和其他贸易壁垒。将政治性因素带入GATT的活动将不会有利于其执行原本的任务。”[10] 美国也表达类似的观点：“GATT无法解决这个争议，迫使GATT演一个它重来就没有打算扮演的角色，将会严重损害他的效能、利益以及对缔约方全体的承诺，这与GATT的条款和传统是相背的。”[10] 尽管大多数代表都认为该政治性冲突不应在GATT之内解决。但由于阿根廷的坚持，理事会无法经由协商一致做出不予处理的决定。理事会主席最终采取了“避而不谈”的折衷立场：鉴于问题的重要性以及其中的重要利益，该问题应当保持公开，并保留在理事会的议程之中[11]。理事会主席在该政治性争论中所采取的回避态度是GATT这些年来惯用的典型手法，也是为什么GATT能够成功地将政治性争议排除在外的原因之一。
其实，从严格的法律观点来看，欧共体、澳大利亚和加拿大依据第21条而实施贸易制裁的辩护词是有点儿站不住脚的。因为除英国之外，其他的国家没有为“保护其实质性安全利益”而采取措施的必要。但就当时的GATT而言，只有在协商一致的基础上方能启动GATT争端解决程序，专家组报告的通过亦需要协商一致，因此即便将该问题置入到GATT争端解决程序中，阿根廷的前景也不十分乐观。另外，第21条b款将是否属于“保护实质性安全利益”的判断标准留给了各个成员方。GATT这两道“安全阀”为屏蔽政治性问题提供了法律上的保障。
马尔维纳斯群岛冲突之后，还发生了几例因非经济原因而施加贸易制裁的情势，其中包括美国于1984年对波兰取消最惠国待遇，以及美国对尼加拉瓜实施的贸易制裁和贸易禁运。在这些情势中，有一个共同的特征，即任何缔约方试图在GATT理事会中得到实质性支持的努力都失败了。
2.GATT成功屏蔽政治化的原因
与其他专业性国际组织相比，究竟是什么原因使得GATT成功地将政治化隔离在外呢。笔者认为主要有以下几个方面的原因。
第一，成员方的数量和构成。GATT成立之初只有23个国家，虽然也有发展中国家，但总的来说，这23个国家在意识形态上均较为一致，或至少不存在根本性的冲突，如当时就没有苏东集团的国家参与其中，代表伊斯兰激进势力的阿拉伯国家亦不是其成员。随着一大批亚非拉国家的独立，GATT成员方数量也得到了快速的增长，由于当时亚非拉新独立国家的相互团结，在GATT中形成了一股与西方发达国家相抗衡的势力，西方发达国家企图利用GATT达到其某些政治目的的企图也因而受到了很大的阻碍。有西方学者以乌拉圭回合为界，明确指出，在前乌拉圭回合时代，发展中国家能够“用同一个声音说话”，而在后乌拉圭回合时代，它们总是打着自己的“小算盘”[11](P1092)。因此，GATT初期其成员在意识形态上的相近性，以及发展中国家在GATT中的团结策略，可以为GATT没有或较少涉足政治性事务提供一定的解释力。
第二，“低级政治”观念主导下的GATT。在传统上，GATT只处理经济领域的技术性事务[12](P94－96)，如关税削减等，活跃其中的是贸易或财政部长等国家经济领域的官员，外交部长或国家元首则甚少参与。这种类型和层次的外交向来被视为“第二等级”，即属于“低级政治”范畴，与处理安全和“真正”的对外事务的“高级政治”相对。有学者就认为，“GATT成功地管理着与国际关系的外部世界相对隔离的领域，并在他的实践者之间建立了一个紧密编织的网络，在该网络中，大家分享自由贸易价值观。”[13](194－195) 成员方将GATT定位为“第二等级”外交的做法，使得GATT缺乏发生政治性冲突的观念性基础。
第三，成员方对GATT有效履行其职责和使命的关注。与其他专门性的国际组织不同，如ILO和联合国各专门机构等，GATT做出的决议能够有效地约束成员方，其决议项下的义务之目标是减少贸易关税和贸易壁垒，为每个国家的工业产品打开更多的出口市场，进而提升全世界的生活水平。在某种程度上，一国的经济繁荣和福利增进，需要依靠GATT体制功能的有效发挥，它的崩塌会潜在地损害全球经济，也会给组织的成员方带来不利。因此，GATT能否正常运转对其成员方来说，有着经济上的利害关系，为了可能获得的经济利益，成员方均力图避免GATT在某些政治性争议中牺牲掉，何况这些政治性争议是完全可以通过联合国大会或其他外交等办法获得解决的建议或途径。
第四，GATT的目标和使命被严格限定在经济领域。与那些雄心勃勃但目标模糊的国际组织相比，GATT有一个相对明确且清晰的目标，即它被限定在贸易自由化问题上。只要成员方的贸易政治不违背国民待遇和最惠国待遇，GATT就不会加以干涉。另外，尽管贸易制裁在政治性冲突中经常被当作武器使用，但GATT所含的例外条款可以成功地绕开此类政治性贸易制裁。例如，GATT第35条之“互不适用条款”，该条规定成员方可以在其他成员方加入GATT时声明与其互不适用本协定；GATT第21条之“安全例外条款”，该条款规定成员方有权做出关于什么是为了保护其实质性安全利益之必须的判断。所有这些条款对GATT成功地将政治冲突排除在外，起到了“安全阀”的作用。
第五，协商一致（consensus）的决策机制。虽然GATT规定了“一国一票多数决”的表决机制，但50年的实践中，几乎所有的决策都是通过协商一致做出的[14](P653－654)。成员间对待决事项有共识的存在，是GATT通过协商一致做出决策的前提条件。成员对政治性争议往往不容易采取妥协的态度，那些政治性争议也就自然而然地被送上了“担架”，因为成员方都非常清楚，只有那些能够不会招致成员方反对的决议方有通过的可能。与其他表决机制相比，协商一致确实能够阻止某些政治性企图，如发达国家，尤其是美国在IMF中拥有17％的投票权，它完全可以利用其投票权的绝对优势[15](P937)，达到控制IMF任何重大决策的目的，因为根据IMF的规定，某些重大事项需要85％的特别多数票方能做出决策。从这个意义上看，协商一致规则不仅仅是一个程序，它还是一条防范政治性问题入侵GATT的“防护沟”。
四、WTO中的政治化危机信号
WTO并不是对GATT的简单承继，而是在扬弃的基础上对GATT多边贸易体制的进一步发展。WTO的成立为全球经济治理提供了组织上的保障，在其运行的10年中有甜也有苦[16](P3－12)。全球贸易总量的提升是其“甜者”，WTO的运行受到了政治化的困扰是其“苦者”。
首先，WTO比GATT的成员方数量有大幅度的增加，并且仍在增长之中。GATT最初只有23个缔约方，而WTO现在有150多个成员方，该现状使WTO不得不扮演起协调发展程度各异的成员方利益的角色。也正是因为成员方之间存在着巨大的差异，以致WTO在决策过程中遇到诸多难以克服的困难。虽然冷战的结束改变了苏东国家集团与西方相冲突的意识形态，然而，中东地区的冲突仍然没有远离意识形态的影响。可以大胆预测，如果中东和平进程无法向前推进，敌对状态依然如故的话，不排除相关国家在WTO中联合起来，借以达致其某些政治目的；另外，伊朗、沙特阿拉伯和利比亚的加入，则有可能使得西方基督文明与代表伊斯兰文明的激进势力在WTO中相遇和相抗。在对抗极致的情况下，WTO难保不会成为提供“文明冲突”得以发生的“温床”。再者，发达国家利用各种分化、劝诱和威胁的策略[17](P311－312)，使发展中国家以往团结一致的局面受到了损害，以至于出现了WTO相关议题越来越不符合发展中国家之利益的情势，有观点认为：“WTO本身并没有错，错就错在WTO被发达国家利用了。”[18](P1634) 概言之，只要成员方的数量在增加，政治性冲突也会随之而增加，毕竟总有那些试图将政治性冲突引入WTO之中，并将WTO作为其政治斗争工具的成员存在。
其次，WTO公众形象的重大改变。自从西雅图以来，反全球化运动风起潮涌，WTO已经不再是不受政治家重视和关注的问题了。在许多国家中，国际贸易政策甚至已经成为国内选举过程中的一项重要考察内容，这也就自然使经济事务披上了“高级政治”的外衣，2003年坎昆会议的失败以及2006年多哈回合谈判的中止可以被视为这个意义上的例证。有学者指出，2001年多哈回合之所以能够启动，在很大程度上是国内非经济领域的高级官员或总统参与和施加压力的结果。如在多哈会议处于焦灼状态时，英国首相在2001年11月13日午夜致电印度首相，给其施加压力；“9·1 1”事件之后，美国贸易官员与许多国家的总统会见，阐释自由贸易与反恐之间的联系，使得发展中国家都小心翼翼地避免自己被指责为恐怖分子提供帮助[19]，WTO秘书处成员在接受采访时也说道：“多哈回合是本‘拉登送给我们的礼物。”[21](P685) 因此，WTO已经不再是不受外交部长或总统关心的“低级政治”。当今世界贸易和经济问题的重要性也诱使成员利用贸易政策作为对外政治政策的一项工具。例如，美国将伊朗永久性放弃核计化作为其同意伊朗加入WTO的条件[23]，以及美国在利比亚放弃大规模杀伤性武器之后始同意利比亚加入WTO。
再次，WTO目标的拓展及管辖范围的扩大。自乌拉圭回合结束以来，WTO的目标已经不再像它以往那么单一了，环境政策、知识产权保护、服务、与贸易有关的投资措施、补贴、卫生与动植物检疫措施都成为了WTO一揽子子协定中的内容，并且美国和欧盟等西方发达国家还试图将劳工、人权等问题纳入到WTO中来。从某种意义上说，这些新增的内容既为各成员方将政治性问题引入WTO提供了方便，也是政治性争议和斗争的源泉。如美国、欧盟表面上声称为了保护劳工和人权，阻止那些不符合“最低劳工待遇标准”的发展中国家的产品的进口，其实，它们的做法隐藏着另外的目的，即用此类手段来消除发展中国家劳动密集型产品的比较优势。西方学者虽然认识到WTO目前不能规制成员方的国内劳工问题，但却认为，劳工问题是贸易自由化的一个重要方面，所以发展中和最不发达国家应当改革国内劳工政策以符合贸易自由化和WTO的有关规定[22](P107)。有观点更是直接道出了“天机”：GATT成立之初是因为政治（二战）原因而导向专业技术领域的国际治理，如今需要返回来[23](P116－117)。
复次，协商一致表决机制承受着改革的压力。尽管协商一致深深根植在GATT/WTO的实践中，最近，来自各方面的、要求改变该机制的呼声不绝于耳。非政府阻止、发展中国家以及发达国家都想按照自己理想中的模式塑造出新的决策机制。如发展中国家主张将“消极协商一致（Passive consensus）”变为“积极协商一致（positive consensus）”⑤；
发达国家则提出应当按照各国的对外贸易量来分配WTO中的投票权，即采用加权表决制[24](kP480－481)《WTO的未来》也建议对协商一致原则进行必要的考虑或修改[25]。随着越来越多的国家成为WTO的成员以及国际社会对建立一套统一的国际经济制度需求的提升，要求对协商一致进行改革的压力就必然会增加，但由于发展中国家与发达国家很难就改革建议达成一致，近期，协商一致表决机制不太可能发生变化。然而，仅仅是改革决策机制的压力的存在，就有可能会在WTO中引发政治性争议和地缘政治的紧张关系，双方都有可能利用协商一致来施加压力。最后不得不达成某种程度的妥协，WTO也将会发现自己已经成为了政治化的机器。另外，反向协商一致（negative consensus）在WTO争端解决机制的运用，也为成员方将与贸易有关的政治性争议带入WTO打开了方便之门，因为根据反向协商一致原则，除非所有成员反对，否则任何争议都可以进入WTO争端解决机制，专家组和上诉机构的报告也均能获得通过。
最后，前述列举的五项因素中，最不太可能在近期发生变化的是成员方对WTO有效执行其功能所带来的利益期待。事实上，随着国际经济相互依赖程度的加深，WTO有效运转给成员方带来的利益也因之而增加。该利益也就自然成为了对抗其他潜在政治化因素的衡平器。至于它能否成功地阻止政治化的进一步蔓延，尚需留待时日加以观察。
五、结论
与其他专业性国际组织相比，GATT呈现出相对非政治化的特征，GATT之所以能够成功地将政治性问题屏蔽在外，是诸多因素合力的结果。然而，这些因素在WTO中均发生某些了变化，并使得WTO出现了令人担忧的政治化信号。尽管政治化的危险信号还没有从根本上危及WTO的生存，但是如果任其发展的话，WTO则不得不面对更为严重的政治化威胁，直至WTO在某种程度上陷入功能紊乱甚或是瘫痪状态。
全球化呼唤全球治理，全球治理要求专业性国际组织各司其职。然而，专业性国际组织被政治化的结果，严重阻碍了其履行使命的能力。西方发达国家，尤其是美国[26]，应当对此保有清醒的认识，即使通过政治化策略手段获取了短期的政治利益，但国际制度之声誉受到的损害以及国际社会长期经济利益的损失，是远远大于短期政治收益的。因此，在“去政治化”的专业性国际组织中进行互利合作，是和平与发展的国际环境和秩序得以建构的重要条件。
注释：
① 有观点认为，世界银行的贷款计划中暗含着一个没有公开的意图，即将有污染的项目工程向发展中国家转移。Nicole Wendt,50[th] Anniversary of the World Bank and the IMF Prompts Criticisms,Transnational Law & Contemporary Problems,Vol.9,1999,p.151.
② 有学者公开声称IMF之政治化现象是不争的事实，且任何试图改变该现象的努力均为徒劳之举。Zanny Minton Beddoes,Why the IMF Needs Reform,Foreign Affairs,Vol.74,1995,pp.131－133.
③ 解构一词来自德国哲学家马丁·海德格尔的“摧毁”概念，意思是指找出文本中自身逻辑矛盾或自我拆解因素，从而摧毁文本在人们心目中的传统建构，致使文本的含义与其当初的含义相反。倪世雄等：《当代西方国际关系理论》，上海：复旦大学出版社2001年版，第202页。
④ “威尔逊认为，如果国际问题按涉及问题的性质分别由地理学家、人类学家、经济学家来研究，和平就能得到保障。”金应忠、倪世雄：《国际关系理论比较研究》，北京：中国社会科学出版社2003年版，第11页。
⑤ WTO中现行的协商一致之所以被称为“消极协商一致”，是因为在该决策机制下，只要出席表决会议之成员不明示反对，待决事项就可以获得通过；而“积极协商一致”则要求所有成员做出明确的支持表示，待决事项方能获得通过。Amrita Narlikar.“WTO Decision- Marking and Developing Countries”,http://www.southcentre.org/publications/wtodecis/toc.htm.(visited 26 May 2007).
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