学会经营城市，本文主要内容关键词为：城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国“经营城市”的探索开始于20世纪90年代初，现已汇聚成一股潮流，呈现出争先恐后的态势，可以说已成为中国城市发展的一种“世纪现象”。这绝不是偶然的，而是加快我国改革开放和城市化、现代化进程的迫切需要和必然趋势。可以说，学会经营城市已成为新世纪城市发展面临的首要课题。
目前，“经营城市”已成为我国许多地方的热门话题，并形成了各种认识。已有越来越多的人认为，城市是最重要的国有资产；随着经济体制改革的深入，政府的职能与工作重心应加快从直接经营管理企业向经营城市转变；经营城市的目的不单纯是为了实现城市建设的良性滚动发展，而是为了增强城市的综合竞争力与可持续发展能力；经营城市的核心是加快城市环境建设，提高城市运行效率和提升城市形象品位，实现“城市增值”。
历经十多年的探索和实践，我国在经营城市方面已积累了一定经验，部分领域已获得了明显进展，主要体现在建立多元化城建筹融资渠道，实行土地招标拍卖，打破公用事业福利型价格机制，盘活城市存量资产，放开房地产、公交营运、规划设计市场，精心打造城市名片等方面。深圳、广州、上海、大连等先行城市都已取得了一些骄人业绩。但从总体上看，特别是与发达国家城市经营的成功模式相比较，我国经营城市的探索尚处在学习阶段，各级城市政府还没有从整体上建立起城市经营的机制，已经探索建立的单项机制或者不够成熟，或者还难以保证正常运作。其主要问题有五个方面：(1)生产要素市场化配置程度还很低，要素市场体系不健全，使政府缺乏经营城市的基本手段和载体。突出表现在城市国有土地上，土地供应的主动权还没有掌握在政府手中，政府作为土地所有者代表的收益得不到充分体现；长期无计划供应土地，资源低效配置甚至流失；土地供应的方式仍以协议出卖为主，过多的协议出让不仅使土地价值得不到充分实现，而且阻碍国有土地资本运营机制的建立，并进而影响到整个城市建设投入回报机制的建立。(2)城市建设管理领域的市场化改革总体上还相对滞后。城建投资体制改革尚未进展到建立资本运作机制的阶段，城建资金的筹措尚未摆脱对财政及借贷的过度依赖；城市管理和市政公用事业的改革还处在探索和起步阶段，独家垄断及由此带来的僵化的经营管理机制仍然制约着绿化、市政养护及水、电、气、公交等事业的发展。(3)社会事业改革总体滞后。特别是事转企改革步子缓慢，在营利性和非纯公益性社会事业的发展上，仍然存在着依赖政府投入和直接管理的状况。(4)城市基础管理社区化机制还没有真正形成。社区建设主要进展集中在社会服务领域，社区管理体制改革也只在居委会层面上刚有突破，还难以实现城市管理重心的下移，这使城市政府难以从吃喝拉撒、生老病死等琐碎事务中腾出手来经营城市。(5)城市发展的战略决策和规划设计尚未形成健全的科学化运作机制。这使许多城市在城市主体形态框架、重大标志性工程建设等方面留下了一些跨世纪的缺憾。同时，面对信息时代、汽车时代的到来，面对新一轮城市竞争的新特点，许多城市还没有能够在战略层面上找到及时有效的对策。
由此可见，对于经营城市，我们是正在学习，但还没有学会。怎样才算学会？我们认为，关键在于把政府经营城市的机制真正建立并成功运作起来。从常州的情况看，今后一个时期应突出抓好以下几个环节：
（一）加快建立并运行好城市国有土地的资本运营机制。这可以说是建立经营城市机制的核心环节和当务之急。从深圳、大连等市的成功实践看，土地资本确实是最重要的城市资本，是政府经营城市的主要抓手和依托。因为，土地是城市不可移动的稀缺资源，对其实行资本运营，恰好可以形成对一个城市在建设、管理、发展等方面投入的综合回报机制，从而从制度上摆脱计划经济时期政府对城市建设只有投入没有产出的困境，形成“投入——产出——再投入”的良性循环。开展好国有土地资本运营，首先，必须建立土地收购储备制度，通过收购、收回、置换等方式，将土地集中储备和开发整理，实行不饱和供应、有控制出让，确保政府对土地一级市场的高度垄断，促进政府对土地经营管理职能的到位，特别是要将新成立的收储中心直接隶属于城市政府。其次，在严格控制协议出让土地的同时，尽可能地推行招标拍卖，特别是对房地产开发等经营性用地要全部实行招标拍卖出让。进一步加强对土地招标拍卖工作的组织领导，把城市土地收购储备管委会调整为土地收购储备出让管委会，更好地协调土地资本运营特别是出让过程中的相关部门行为。第三，为适应城市土地市场化运作，创新经营城市机制，积极创造条件成立城市地产经营公司，调控城市规划区内土地一级市场，放开经营土地二级市场，收购托盘特困企业、预征道路延伸、旧城改造、重大工程周边的土地，加工成熟地进入市场拍卖。
（二）加快城市建设投融资体制改革，着力健全城建投资市场化经营机制。首先，尽快组建城市建设投资开发有限公司，确立其城建投资主体的法人地位，实行企业化运作，赋予其更加灵活优惠的政策，使其成为政府经营城市的投融资主体和企业法人实体，并努力培植成为有竞争力的上市公司。其次，对建设系统的国有资产进行重组，优化组合，全面归集和盘活现有土地和基础设施存量，促进城建资产滚动增值。第三，研究制定和调整城市基础设施和公用事业的有偿使用或消费政策，逐步扩展有偿使用的范围和项目，加快城建领域产品与服务的市场化、产业化步伐，从而为进一步鼓励外商、私营个体企业以独资、合资或BOT、TOT等方式投资经营城建项目创造更好的条件。第四，逐步建立和强化城市建设的成本机制，在注重高起点规划、高标准建设的同时，着力实现低成本投入、高效率运行、高效能管理。
（三）加快推进社会事业产业化。尽管这在目前仍是一个有争议的概念，但在统计学上，所有的社会事业都属第三“产业”。随着经济信息化和社会现代化步伐的加快，社会事业对于城市发展具有比以往任何时候都更为重要的意义。制约城市社会事业快速发展的主要因素，仍然在于其对政府投入和直接管理的过度依赖，特别是城市社会事业领域的改革还处在起步阶段。应该把社会事业分为三类区别对待：对于营利性的社会事业如电影院、歌舞厅、应用性研究机构、部分人造景点乃至医疗诊所、书店等，实行完全的产业化发展、企业化管理、市场化运作，政府投入应尽快撤出，集中保证纯公益性社会事业的投放；对于纯公益性社会事业，如图书馆、博物馆等，应坚持以政府投入为主，同时加强内部管理，加快体制改革；对于准公益性社会事业如非义务教育、新闻媒体、公园、体育机构等，应尽量鼓励实行企业化管理，鼓励投入多元化、社会化，将政府的职责放在兜底保证方面。即使对于纯公益性的社会事业，也应尽量摒弃政府包办的办法，在鼓励引导捐赠、赞助等方式的基础上，适当调动社会投资，鼓励创办民办学校、医院、图书馆等，同时，积极加快现有社会事业单位的企业化改革。
（四）加快要素市场建设，着力增强中心城市的要素集散和配置功能。这一环节的重要性还没有受到足够重视，但它实在是决定城市经营能力和效益的关键。如前所述，市场经济条件下，中心城市的要素集散能力决定着它吸引和配置各类生产要素的范围、能力和效率。这方面实践得最好的除了特区深圳之外要数温州。有关专家分析，温州生产要素的市场化配置程度已达90%以上，比多数城市高出一倍，这正是温州城市充满活力和竞争力的源泉所在。上海这方面起步稍晚，但近几年的认识高度与推进力度无与伦比，他们明确提出要在2015年前后将上海建设成为世界级的生产要素集散中心。改变生产要素集聚配置上相对滞后的局面，应从以下几方面采取措施：(1)建立健全要素市场管理机构，把政府行为和企业行为彻底分开，加强对全市要素市场的统一管理。(2)着力推进土地资本的市场化运作，促进房地产市场快速发展。(3)积极推进为要素市场服务的中介机构的产权制度改革，使之加快与政府脱钩，着力提高中介服务的市场化程度。(4)尽快制定和完善引导要素市场发展的规范性文件，搞好科学合理的发展规划，促进其在法制化、规范化轨道上健康有序地运作和发展。(5)加大对要素市场发展的投入，尽可能用高科技手段装备要素市场，提高其信息化和网络化程度。
（五）加快实现城市基础管理和服务的社区化。20世纪90年代以来，社区建设日益受到各城市政府的普遍关注，但“社区化”的内涵及作用还没有得到足够重视。从直观上看，随着城市规模的扩大，城市政府要实行高效有序的管理，必须通过“以块为主、分级管理”来调动和发挥各城区、街道和居委会的作用。从更深层面看，“社区化”是城市政府适应市场化改革，形成经营城市机制的基础性环节。随着市民由“单位人”变成“社会人”，城市发展的动力源从政府转移到民间，城市基础管理模式也必须实现相应的转变，从而促进城市政府从不该管的日常琐碎事务中解脱出来，集中精力管好经营城市这样该管的大事。从当前城市社区建设的现状看，“十五”期间要以街道、居委会管理体制的改革调整为抓手，通过推进城市基层社会结构的重组来实现社区建设管理的整体突破和创新。一要在全面完成社区居委会组织改革的同时，适时推进街道规模调整和体制改革，加快建立和完善“两级政府、三级管理、四级落实”的管理模式。二要以社区党建和社区组织建设为抓手，建立健全社区自治运作机制，全面提高社区工作队伍的素质。三要着力完善与市场经济和小康社会相适应的社区建设投入机制，建立市、区两级社区建设专项基金，大力开发社区资源，积极鼓励和吸引社会资金参与社区建设。四要努力使社区服务向更宽领域、更高层次发展，坚持市场化、社会化、产业化的方向，以各级社区服务机构和设施建设为载体，加快形成便利、快捷、优质、高效的社区服务体系。五要切实加强对社区建设工作的组织领导、规划指导、统筹协调和示范引导工作，确保城市社区建设尽快实现整体性突破。
（六）加快提升城市的吸引力和辐射力，加强城市形象力建设。城市形象力建设与我们通常所说的“城市建设”概念不同，其主要特点有四：一是它的整体性，注重市民特别是外界对城市的总体印象及主观感受，简单地说就是城市魅力；二是它的战略性，强调必须站在全球同类城市高度，并前瞻十年、数十年发展大趋势，来搞好我们所在城市的特色定位和形象设计；三是注重无形与有形的综合，既要搞好有形的结构功能布局，还要追求经济特色、文化品位等综合作用而构成的城市整体上的知名度、美誉度；四是强调主观能动性，对既有的特色优势只作依托但不拘泥，注重通过科学的策划去实现城市定位的创新和形象力的跨越式提升。与基础设施和社会事业建设取得的成就相比，我国城市形象力建设显得相对落后，当前迫切需要抓好以下几点：一是进一步加强和深化城市发展战略的研究，着力增强对城市形象力建设重要性的认识，特别是要认清成功的形象塑造对城市增值的倍增效应，全面总结经验教训，更加科学合理地确定城市未来发展定位，藉以有效克服城市建设中的急于求成、方向不明、急功近利倾向。二是围绕信息时代、汽车时代的临近，重新审视和科学修订城市总体规划，着力根治好主要形态框架特别是主要干道和功能布局上的缺陷。同时高度重视学习型城市、数字城市和人才高地建设，使城市的成长和扩张走上可持续发展轨道。三是把城市环境革命作为形象力建设的基础环节，高度重视建设园林化城市和生态城市的重要性，努力做到城市环境硬化与美化的有机统一。四是高度重视城市个性特色的培养，坚持把城市历史风貌、自然景观方面的特色和优势融入信息化社会的时代特征之中，不断创新特色，塑造有竞争力、有吸引力、有潜在价值的城市个性。五是围绕城市形象建设中的重大薄弱环节，整合创建学习型城市、文化名城、中国优秀旅游城市和环保模范城市等各项活动的规划及操作，精心策划组织好具有带动作用的热点和亮点建设。六是把党政机关形象建设作为城市形象力建设的重要方面，着力强化专家论证和公众参与，突出加强城市规划、设计及经营城市法规政策的研究，并高度重视现代社会政府公众关系的管理，建立健全城市形象力建设的科学化决策机制。