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中图分类号：K249文献标识码：A文章编号：1005－605X（2009）01－0005－12
一、清代县以下芜杂的行政区划
清代地方政权最低一级为县，国家对县以下的行政区划没有统一规定。从全国诸多方志记载中，可见清代县以下的行政区划十分芜杂。
清代县以下行政区以被称做县治的县城（包括散州州城）为中心。
在人们印象中，县城一般自城中十字街分为东西南北4城（或称隅、或称坊），近城之地以东西南北4门为界分为4关厢（或单称关、单称厢）；“以坊（厢）为纲”，下辖街、巷。如广东番禺城中有桂贤等14坊；近城有东城、南城2厢，坊厢下有116街42巷①。街、巷之下辖牌、甲。牌、甲编组之法，如黄六鸿所说，“按各街巷之横直长短，单面街挨编，双面街对编”，自第1家到11家内以1家择为10家长，以统10家为1甲，每户悬挂门牌。每晚按户出夫，每街市拨派5人为快壮，各带梆锣器械往来巡逻。大街小巷两端均设栅门，定更后落锁宵禁，急事外出须凭夜行牌（每10家长官发1面）。10甲为1保，每保立保正副各一人，负责地方治安杂务②。实际上就是保甲之法。
然而，除了以保甲编组做为行政区的基础外，各县治的情况并非如此规整。
有的县治不分城内、近城，统称为坊或隅或厢。如江苏高邮州，在城6厢：忠义厢、仁义厢、镇淮厢、孝义厢、太平厢、新太平厢③。
有的县治不分城内、乡间，一体区划。如湖北武昌县，全县统为8乡37里，县治为“县市乡”④；蒲圻县，全县统为4乡44团，县治为“城厢团”⑤。
有的县治为2级行政区，坊厢之下直接为甲，如江西新喻县，城中设5坊，各辖10甲⑥；有的县治为1级行政区，如广东开建县城只有街，不分城内、近城，统设4街；如湖北当阳，不分城、乡，统设48“总”，城内外为上、二、三、四、五“总”，四乡为43“总”，城内外只“总”1级，原来的坊，成了单纯的地名⑦。
有的县治各级行政区并非坊、厢、街、巷之称，如江西南昌县城共13坊；13坊共统14社；14社共领51图⑧。等等。
下为广东肇庆府属县治行政编组概况，从中可见一斑。
县治以外乡村的行政区划，从层级到名称，更是多有不同。
层级 乡村行政区划的层级，有乡→都→图→村4级。县治外以县城为中心分为东西南北4乡或若干乡；一乡统辖若干都，“以五十步（五尺一步）为率，筑堠一焉，表其都之界”⑩；一都统辖若干图；一图统辖若干村。
如安徽黟县有4乡12都56图，图下为村。如10都3图共17村：韩村、奇墅、万村、里田、梓川、夹溪、历舍、宏村、西头、藩钟山、横山、叶里、梓岭村、溪头、方土充、殿山、鱼山岭下；11都3图共14村：卢村、谢村街、榧树下、岭下、岭头、叶村、羊栈岭、考溪、罗土充、韩家院、石鼓寺、邕溪、牛泉岭、官铺街(11) 等。
有乡→图→村3级。乡下无都，直达图、村。
如江苏宝应县城外分三河、永宁、军下、曹村、王野、孝义、顺义、侯村、白马9乡，乡下各辖2至4图，图下各辖若干村(12)。
有乡→村或图→村2级。乡下无都、图，直达村；或无乡、都，只设图、村。
如河南登封县分大唐、卢刘、大冶、曲高、金店、王石、余柳、余西、吕店9里，在城1保。里下各辖若干村。如大唐里辖唐庄、天中街、新店、马跑村、焦河、玉台、五髑、韩家村、于家村、杨庄、马河、磨儿沟(13) 等。
有不分乡、都、图等层级，只设1级，或都，或图，或总甲，或村。
如山东定陶围绕县城共58村，东方13村、南方14村、西方15村、北方17村。“村或十数庄或廿余庄，共计县属八百七十五庄”(14)。
名称 乡村行政区划非但层级不同，名称亦各异。
第1层级，有的地方乡、都并列，乡即都，都即乡。有的地方不称乡，而称区、称场（厂）等。
如广东顺德县有东涌、西淋、马宁3都，都下各辖1乡，都、乡之称互换，东涌、西淋、马宁3都，又称东涌、西淋、马宁3乡(15)。
如新江湖州府乌程县“县治原设23区50都280图224庄”，其南浔镇坐落15、16、17区，42、43、44都(16)。
如江苏常熟“分土画疆由县分场，析为都图”，其支塘镇坐落东1、2、3、4场；28、33、38、40、41、42都(17)。
第2层级，有的地方都与第3层级里的位置互换，里在上，都在下；有的地方不称都，而称保（堡）、社、屯等。
如福建福清县为6隅36里16都112图(18)。如江西德兴县以乡领里，以里领都，以都领图，以图辖村(19)；该省婺源、崇仁、金溪、南昌、新建、进贤、奉新、靖安、武宁、义宁、高安、上高、上饶、万年等州县无不如此。
如地跨4县的山东张秋镇，其第2层级有4种名称：属东阿、东平县的谓之社；属阳谷县的谓之都；属寿张县的谓之保；军地错入者谓之屯，“而都、社、保、屯之中，数百家为聚者，则有若庄、若店、若集、若村、若巷、若镇，棋布星列不可胜数”(20)。
第3层级，里、图往往并列，经常互换；又有不少地方不称里、图，而称会、圩、堡、保、练、社、约、镇、铺、牌、地方、团、团镇等。
如广东高要县共10乡3厢61都115里，“每里一图，亦谓之图”(21)；安徽宿松县东、南、西、北4乡，每乡6图，图1里，“共二十四里”(22)。
如湖北黄陂，“以乡辖会，以会统保，其来久矣。”(23)
如山东德县清初因袭明朝34里，康熙年间分为26地方，乾隆以后定为6乡34保，加城内外2里为36里(24)。莒州原5乡208社，“后以户口繁衍，立社益多，难于统率”，遂将5乡之下增设20牌，以牌统社，全县共515社(25)。
第4层级，村、庄往往并列，经常互换；又有不少地方不称村、庄，而称屯、保、店、社、约、甲、圩、集、户等。做为1个层级，这些村庄，多是领有诸多自然村的大庄，这大概是由于一些自然村小而分散，必须附于大庄；一些地区清中期后随着人口剧增，不断由大庄劈立新的自然村，“视旧时增置几半”(26)，而在行政上仍属大庄的原因。
如浙江建德33庄领有485个小自然村(27)。
广东顺德县西淋都堡下辖图（里），图下辖甲（总户），甲下辖户（子户），户下辖爪（更小的子户）(28)。
从上可知清代县以下行政区划层次不一、名称驳杂的状况。
二、清代县以下行政区划的依据
清代县以下行政区划，可从法定社区与传统自然社区两方面认识。
所谓法定社区，是国家区划、人为组织的统治区域和社会群体组织，也可称为行政社区。如前所述，清朝对县以下行政区划未做统一规定，但是，却将其推行的行政编组——里甲与保甲，做为了县以下行政区划的基础。对此，史料多有记载，如：“朝制百一十户为里，里统十甲为一图，甲系于里，里系于乡”(29)；“清制以都统图，以图统甲，以甲统户，而村、里分焉”(30)；“合保为都，合都为乡，合乡为县”(31)等。
前述诸多行政区名称中的里、图、圩、场、区、甲，即缘于派征赋役目的的里甲编组。
里甲，是官府以人民居住地为基础，令其按一定规则组织起来、自己管理自己的应役纳赋组织。“一百一十户为里，一里之中，推丁粮多者为长，余百户为十甲，甲凡十人。岁役里长一人，甲首十人，管摄一里之事”，“凡十年一周”，称为“排年”，“先后则各以丁粮多寡为次”。“图后名曰畸零”。每里编为一册，册之首总为一图。其里中鳏寡孤独不任役者，则带管于百一十户之外。里长甲首负责调查田粮丁数、编造赋役册籍、催办钱粮，清初或有“勾摄公事”之责，负责本里本甲买办、词讼、拘传民事案件当事人及罪犯等。清人有云：“县何以里，里何以长也？所以统一诸村，听命于知县，而佐助其化理者也。”(32) 里长甲首有如国家最低级的半官职人员，虽由编户推举，而《唐明律合编》有：“里长甲首本为办一里一甲公事而设”，妄增里长甲首“拟罪与滥设官吏同”。
做为第3级行政区的里，即是“一百一十户为里”的里；图，即是“每里编为一册，册之首总为一图”的图。如江苏《嘉定县志》所载，“图即里也，不曰里而曰图者，以每里册籍受列一图，故名曰图”。1里1图，以定徭役。这里的里、图，既是户籍册籍（黄册）中的户口单位、按户编组的应役组织，又成为一级行政区划。而圩、场、区，则是里甲中税田化的里——为“便于催科”，按所居粮户的田地山塘基税排甲，“每甲贮田二百五十亩至二百亩不等”(33)，进而编组第2级行政区的圩、场（粮场）、区（粮区）。这里的圩、场、区，既是版图册籍（鱼鳞图册）中的税田单位、按田编组的催科组织，又成为一级行政区划。至于甲，则是最低一级10户1甲催科应役的编户组织。
前述诸多行政区名称中的堡、保、铺、团、练、牌，即缘于治安民防目的的保甲编组。
保甲，是官府以人民居住地为基础，令其按一定规则组织起来的自己管理自己的治安防卫组织。“一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，给印信纸牌一张，书写姓名、丁男、口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少，户不及数，即就其少数编之。无事互相稽查，有事互相救应。客店立簿稽查，寺庙亦给纸牌”(34)，筑建围栅窝铺、派出乡兵丁壮、稽查人户、值更巡夜、纠奸连坐、守望相助。清初里社保甲并行，互为补充，稍重里社。自康熙滋生人丁永不加赋、雍正摊丁入地以后，由于实行只按土地纳税的单一征税标准，人丁编审不再受到重视。乾隆三十七年（1772）清朝正式下令停止编审，里社制因里甲编组无从维持而逐渐废驰，造成官府“唯保甲是赖”的局面。其时保甲除了治安防卫，还参与基层司法、赈济事务及地方上一应杂项公务，并代里甲督催钱粮赋税。保甲长负责本保本甲户口、治安、盗贼、词讼、拘传、火烛、公务、浚沟平道等，每月底“出示无事甘结，报官备查”。保甲长亦有如国家最低级的半官职人员，虽一般由士民公举，但要报官验充，由官方给予执照、委牌，有的地区加发戳记一颗，以明确其“在官人役”的身份地位。
做为第3级行政区的保、堡、铺，即是“十甲一保”的保。在城曰保，在乡曰堡，这里的堡、保，包括铺，既是筑围自保的攻防设施、纠奸稽宄的治安组织，又是一级行政区划。而团、练，则是保甲的绅办形式——团练。这里的团与练，既是绅士领导的地方武装、团练依据和控制的基地，又是一级行政区划。至于牌，则是最低一级10家1牌纠奸自卫的编户组织。
所谓自然社区，是人们在长期生活中自然形成，在其中共生共存、具有共同生产生活方式及乡土意识（传统文化、风俗、归属感等）的社会地理空间。清朝县以下的自然社区，主要指长期以来自然形成的村落、村落与村落的联合体，以及前代虽属人为区划，却因年久传承已融于自然的社会区域。
前述诸多行政区名称中的乡、都、社、会、约、镇、集、村、庄、垌（也包括部分里、堡、铺、团）等，即属于上述长期以来自然形成，或代代传承已为自然的社会区域的层级构成。
如乡、都、里、社之名由来已久，均可上溯到先秦。
乡原是周“乡遂制”的“乡”。乡中为周族人居住的“国”，其行政编组依周族乡党血缘：“五家为比，比有长，五比为闾，闾有胥，四间为族，族有师，五族为党，党有正，五党为州，州有长，五州为乡，乡有大夫。”都，原属周“乡遂制”的“遂”，所谓“下邑为都”。“乡下”为遂，亦即做为诸侯大夫采邑禄田的“野”，其行政编组按“野人”邻里地缘：“九夫为井，四井为邑，四邑为丘，四丘为甸，四甸为县，四县为都。”秦以后，“集小都乡邑聚为县”(35)。原来的乡、都退居县下。“十里一亭，十亭一乡”。而政权一度达至乡，乡成为县以下一级行政区划。都名亦始终保留。《宋史》记载，袁燮命每保画地图，“田畴、山水、道路悉载之，而以居民分布其间，凡名数、治业悉书之。合保为都，合都为乡，合乡为县，征发、争讼、追胥，披图可立决”，此即“都图”。又《萧山县志》载：“改乡为都，改里为图，自元始”等。
如社、会、约之名亦由来已久，均可上溯到先秦。
社，原为土地之神。农民每年春祈秋报、同祀社神，“一乡之人无不会集”，而使社成为自古以来农村的基层社会组织。古时有“国社”、“里社”，古人并以乡为社。先秦齐国的社，既是“方六里”的地域单位，又是“书社制”“二十五家为社，千社二万五千家”的社会组织。汉代百姓“或十家、五家共为田社”；隋代“百姓二十五家为一社，其旧社及人稀者不限”；明清北方乡村仍多以社为地域区划名称。清人汪志伊有“立社首以联乡村”之倡(36)。
约，即乡约。最早是邻里乡人互相劝勉、共同遵守，以相互协助救济为目的的一种组织和制度，后宋朝明确为“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”；明朝纳入官治体系。清朝保之上或设乡约。乡约之首为约正，定期于“讲约所”为“会”。“会”日，保甲长率本保甲人众赴会，约正负责乡约月讲，旌善罚恶、解忿恤穷。官府设“旌善纪恶”、“解忿恤穷”册两套，一送县，一存约所。另选“年高为众所服者”里老一人，教育百姓、督责农事，平断争讼、排解纠纷。
社、会、约大小不一，有的相当于乡；有的相当于统辖一百户的里；有的相当于统辖十户的甲；还有的就是村。
至于最下一级镇、集、村、庄、垌、堡、铺、团等，更是人们在长期生活中自然形成，在其中共生共存、具有共同生产生活方式及乡土意识（传统文化、风俗、归属感等）的社会地理空间。
三、清代县以下行政区划的性质
清代县以下行政区划，应该是法定社区与传统自然社区的结合。
而清官方的初衷，是在以里甲、保甲作为职役组织、实现对基层社会的赋役征收、保证基层社会治安稳定的同时，试图以其作为行政组织终端，成为不受基层社会固有权力体系左右、“平衡乡村权力的独立单位”。虽不直接与上层政权相衔接，却贯彻执行上层政权意旨、实现国家对乡村“如身之使臂、臂之使指”的控制，在最基层填补国家控制权力真空。
里社、保甲制度明显具有所谓的“反地域性”：按10进制编户，决不拘泥固有的自然区划。如山东新城县原有按地域划分的40约，又有按户编排的里甲组织4乡40里400甲。40里人户“散居各约”，“其共约者多不共里”，“共里者多不共约”(37)。同时，里社、保甲制度有意摆脱其间固有权力体系的干预，规定“十家长及保正，俱选庶民，‘青衿’、‘衙役’勿使充任”等。不但如此，还将固有权力体系的代表纳入里社保甲的管辖之中，规定不论绅衿人等“一体编入甲内，不得循庇隐漏”，不入编次者“照脱户律治罪”(38)。
以如此行政编组为基础的行政区划，必定是以官方为绝对主导的准政权性质。
然而，“过于规整”的里甲制度和保甲制度，往往与各地基层社会的实际不相符合。
一方面，里社、保甲的编户——10户挨次编排，自身便具地域性。里甲保甲即便与自然社区的乡村不完全重合，仍不可能完全脱离开原有的地域区划。另一方面，里甲保甲作为民办官督的基层社会组织，亦不可能脱离开长期以来自然形成、血缘地缘交错、具有超强凝聚力的乡村层级社会与权力空间。于是，里社、保甲制度具体实施过程中均出现了种种问题。
明清实行里甲，首要目的是落实赋役征收。其开国之始，亟须迅速恢复社会经济，医治战争创伤，稳固新建政权，特别是清初，还要支撑长达40年的统一战争，对于巨额赋役的需要急如星火。从实用主义的角度出发，明清里甲编审，具体而言黄册、鱼鳞册的编造，并非建立在清查户口和清丈土地的基础上，而是建立在前代“老册”的基础上。赋役性质的编审，使册载人丁、土地，背离了实际人丁、土地的自然属性，成为仅代表社会属性的赋役单位；即便是其所编排的户，也背离了自然状态下一家一户的家，不再是一个确定的家庭组织，而成为业主通过向国家纳税取得合法营业与合法社会地位的执照、户头。既如此，户名亦可不是真实的户主姓名。如福建诏安一些散户共尊关圣帝君为祖，置户名曰“关世贤”，纳粮输丁(39)；广东珠江三角洲户名从雍正到清末上百年不变是极为普遍的现象，分家不分户，一户实际是一族(40)。赋役性质的编审，遭到了基层乡村社会固有权力体系的抵制，就税亩而言，有的地区始终没有编造鱼鳞图册，有的地区明初“尝造鱼鳞册”，但“甫及数年，吏胥恶之，弃之殆尽，至有抱而鬻之市者”。废圮的鱼鳞图册很多都没有重新编造，入清以后所谓明朝老册，多是黄册而不是鱼鳞图册。雍正年间四川总督宪德奏称蜀省“田土从来未经勘丈”，“界畔无据”；广东布政使王士达奏报“广东通省民屯税亩，历来并无鱼鳞册籍”，“止凭黄册笼统载入土名老名”；光绪年间山西巡抚张之洞奏称“晋省征收向无鱼鳞册”(41) 等。至于云南、贵州、广西、东北、新疆等边远地区，则更谈不上经实地勘丈而编绘的鱼鳞图册了。
明清实行保甲，首要目的是社会治安。通过连保连坐，强制性地使基层民众相互监视、相互控制，以达到有效的社会控制，其实质是将上层政权的官，与基层社会固有权力体系下的民对立起来，将其放在被管制、被镇压的对立面，这自然不可能得到基层民众的好感和欢迎。为官府服务、拉夫催款跑腿办事的保甲长，也成为受到基层社会民众特别是士绅蔑视的官府狗腿子和贱役。自清初到清末，除少数地方官认真实行保甲的“稀有”事例（往往“人亡政息”）外，不断可见保甲“有名无实”、“虚应故事”、“时作时辍”、“名存实亡”的记载。有关上谕固不用提，更有说服力的是具体办事的官员、幕友如田文镜、黄六鸿、张伯行、汪辉祖、王凤生等之言论。如汪辉祖即云，力行保甲“已成故事矣”，“余佐州县幕二十余年，欲赞主人行之，竞不可得”(42)。故瞿同祖指出：“保甲制度总的来讲是没有效率的”，那些认为保甲制在清代十分成功的结论主要“基于法律规定”，是对制度（设计）而言，并不是“对该制度的实际应用”而言(43)。
如此，里社保甲发展的必然结局，是制度按基层社会的实际情况修正；官府向基层社会的固有权力体系妥协。
首先，里甲随着赋役制度的演变，从“反地域性”向“地域性”靠拢。
清朝里甲户籍的世袭化、赋役负担的定额化，特别是雍正“摊丁入地”，从人丁地亩双重征税标准，变为只按土地纳税的单一征税标准，人丁编审从根本上不再受到国家重视，里甲编组亦从最开始对编户规则的突破，演为“顺庄编里”，彻底“地域化”了。
此间县以下行政区划层级不同，称谓不同，但乡、都统辖的里、图、甲、保等不是110户、10户组成的编户组织，而是统辖若干实体村庄的地域组织。
如安徽宿松县有东、南、西、北4乡，每乡6图，图1里，“共二十四里”，俱以地命名：“棠梨里、枫香里、旧县里、山东里、独山里、石陂里、三塘里、浮云里、田丰里、许田里、兴集里、白茅里、归化里、临江里、龙溪里、东郭里、孝林里、河西里、和东里”等(44)。
黟县有4乡12都56图，图即里，里下为地域之村，数目视地域广狭多寡不等。如10都3图共17村：韩村、奇墅、万村、里田、梓川、夹溪、历舍、宏村、西头、藩钟山、横山、叶里、梓岭村、溪头、方土充、殿山、鱼山岭下；11都3图共14村：卢村、谢村街、榧树下、岭下、岭头、叶村、羊栈岭、考溪、罗土充、韩家阬、石鼓寺、邕溪、牛泉岭、官铺街(45) 等。
山东德县明初“编户定里”，陆续增至34里，“清初因之”。康熙年间，知县以“明末以来民地俱寄附绅衿户下”，为均力役，改编户为划地，分为28“地方”。乾隆厉行保甲，知州将28地方分为39保，最后定为6乡34保，加城内外2里，又为36里。保（里）之下各领若干庄，总计680庄(46)。
广东顺德县清初分东涌、西淋、马宁3都（乡）；3都共辖40堡（保）；堡下共辖196图（里）、他县寓寄等12个“奇零图”或“股”、294村；图下辖甲；甲下辖户（“总户”）；户下辖“爪”（“子户”）。这样的行政编组各级名称，兼或采用了地域的都（乡）、村；里甲的图、甲；保甲的堡、甲。其中图与村的数目虽不相复合，但堡下所辖图数不同，图下所辖的甲及户数不同，均非官方编审规定十进制“编户”，而表现出“地域性”(47)。如下页表2、表3所示。
顺德县的情况，正是明清广东县以下行政编组突破编户规则，以地域性为显著特征、以行政组织（包括赋役与治安）同基层乡村社会固有的宗族等组织相结合的典型。
另有一些地区在行政编组地域化的同时，仍保存编户组织，做为征发赋役的依据。如广东石城县原有编户之都、里、甲，后全县按地域划为7区，“都甲则专为分载粮米之名矣”(48)。
还有一些地区索性将原有里甲组织、名称“一切并省”，按更贴近基层乡村社会实际情况及固有权力体系的办法重新组合。如山东定陶县原有里甲19社，“自雍正年各社地顺村”，划为48村，后增为59村，各属东、西、南、北4“方”。每村下辖小村“或十数，或廿余”，共875庄(49)；安徽宿松县乾隆十三年（1748）“以图甲繁琐难稽，改里为庄，四乡共四十六庄，庄各分保，多寡不一”，保下为村(50) 等。
顺带说，有学者就此提出了“乡地”的概念。认为上述县以下行政区划的地域组织，有别于功能单一，且逐渐废驰的里甲、有名无实的保甲，是基层社会实际上官办的行政组织。其与按自然村落任充公干的“地方”、“庄头”(51) 等为基础，构成了县以下“乡长”、“镇长”、“地方”（“地保”）、“村长”（“庄头”、“牌头”）等名目的层级办事班子，统称“地方”，在催征钱粮、摊派差徭、摄管人夫、办理保甲、稽查协捕、命盗词讼、解纷息讼、道德教化等行政管理的一切方面综合发挥作用(52)。应该指出，其为说明“乡地”系统职权，所征引《清朝文献通考·职役考》“凡一州县分地若干，一‘地方’管村庄若干，其管内税粮完欠、田宅争辨、词讼曲直、盗贼生发、命案审理，一切皆与有责；遇有差役，所需器物责令催办，所有人夫责令摄管”一段文字不够完全。原文应如下引：
其以乡人治其乡之事者，“乡约”、“地方”等役，类由本乡本里之民保送佥充。而“地方”一役最重，凡一州县分地若干，一“地方”管村庄若干，其管内税粮完欠、田宅争辨、词讼曲直、盗贼生发、命案审理，一切皆与有责；遇有差役，所需器物责令催办，所有人夫责令摄管，稍有违误，扑责立加，终岁奔走，少有暇时。“乡约”、“里长”、“甲长”、“保长”，各省责成，轻重不同，在民之役，大略如此(53)。
从引文可知，地方与乡约、里长、甲长、保长一样，都是“本乡本里之民保送佥充”、为官府差遣的“职役”。而地方又称地保，比乡约、里长、甲长、保长地位更低得多，如瞿同祖比喻的“乡村治安员”，任事繁琐、地位卑贱，“催巴”“贱役”的色彩更为浓厚。地方的正式设立，是在乾隆二十二年（1757）更定保甲法时。乾隆帝在明确保正甲长由“该地士民公举诚实、识字及有身家之人（实即士绅）承充”的同时，似为解决士绅蔑视保正甲长为贱役而不屑为之的问题，下令“一切户婚田土催粮拘犯等事，另设地方一名承值”(54)。
可知，并非另外出现了一个行政组织“乡地”系列。而是由于赋役征收、行政管理、治安司法逐渐趋于人地结合、官民结合、简约一致，各种不同目的行政编组形式在一些地区或重合，或交错；在更多地区打乱重排，依照本地传统，间或采用、保留各种编组形式中的名称，而形成了本地乡村的行政组织系列(55)。
说明：如表2和表3所示，东涌、西淋、马宁3都之下，所辖堡数分别为11、10、17。各堡所辖图数不一。最多的为大良堡16图；最少的为勒楼堡1图。每图之下，名义上是10甲的编制。但有一甲之中并列数名（如大良堡“4图1甲”，列“罗思、罗静斋、罗万、罗恒举”）；也有将多列之名注为“另甲”、“奇零”的（如34图、44图），下各辖户。多列之名不管注明与否，均与甲一样，相当于“总户”。这样，实际上每图所辖的甲亦即“总户”的具体数目仍不相同。多的如大良堡35图，为11甲（“总户”）、2“另甲”（“总户”）；葛岸堡92图，为10甲（“总户”）、3“总户”。少的如大良堡“48图”，为2甲（“总户”）。甲（“总户”）下辖户（“子户”）。每一甲所辖的户数也各不相同。多的如大良堡4图7甲“龙凌汉”，下辖137户；少的如大良堡38图5甲“吴泰兴”、7甲“陈元”等，所辖都是1户。
而不管哪一种认识，里社保甲的制度，按照基层社会的实际逐步修正，已为不争事实。
其次，官府不能不向基层社会的固有权力体系妥协。
如前述，由于里社保甲的“贱役”性质和与基层社会原有实体组织的对立位置，受到士绅良民的鄙视和抵制，早自清初，官府便另倡明朝基于乡村社会的固有权力体系的乡约。从士绅、耆老、宗族领袖中选立约正、副，设立讲约所，使其劝善惩恶、排难息讼、监督里社保甲，并“给以冠带，待之礼貌”，“量给廪饩”，“免其徭役”，以调动其参与地方政治的积极性。企图以乡约为纲，里社、保甲、社仓、社学为目。然不久，随着约正、副同保甲长一样职役化，任重役苦，“衣冠之家及乡党稍知自爱者”又“皆不屑为”了(56)。雍正五年（1727），明令保甲内绅衿免充杂役。乾隆元年（1735），重申此令。上谕称：“至于一切杂色差徭，绅衿例应优免，乃各省奉行不善，竞有令生员充当总甲图差之类者，殊非国家优恤士子之意，嗣后举贡生员者该行免派杂差”(57)。
在做出尊重基层社会固有权力体系代表士绅地位的姿态同时，清廷试图改变里社保甲与基层社会固有权力体系的对立地位。雍正四年（1726），清廷首次以立法形式明确规定宗族与保甲并列：“地方有堡子大村，聚族满百人以上，保甲不能编查，选族中有品望者立为族正，若有匪类令其举报，倘徇情容隐，照保甲一体治罪。”(58) 乾隆年间进一步在全国推广，以族正制和保甲制相结合。乾隆二十二年（1757）更定保甲法，规定保正甲长由“该地士民公举诚实、识字及有身家之人（实即士绅）承充”，“一切户婚田土催粮拘犯等事另设地方一名承值。”(59) 咸丰初年再次以立法形式规定：“凡聚族而居，丁口众多者，推择族中有品望者一人为族正，该族良莠责令察举。”(60) 至此，官府以为政权终端的里社保甲，被普遍嫁接在基层乡村社会固有的权力体系之上，寓于家族宗族乡族等组织之中。族长族绅或是乡约、里甲、保甲长，或是乡约、里甲、保甲长所听命的后台。
嘉庆年间，有人进而提出官府不应干涉甚或“督责”基层社会的实际治理，称：“保甲之意，所以使民相保相受，乃是百姓自保乡里，并非官为督责。自来行之不善，官民相违，胥役滋扰，往往反以病民。今惟责成本乡绅士，遵照条法实力举行，地方官止受绅士成报，时加劝导，不得令差役挨查，如有公事，止传总理面议。其董事值牌受法于总理”，主张“乡设一局，以绅衿一人总理，士夫数人辅之”(61)，官府应不加干涉。
这种主张，在一些地区很快变成了现实。19世纪中期，继西方列强入侵之后，太平天国、捻军兴起，社会发生了极大动荡。清廷内外交困，捉襟见肘，不得已号召基层社会固有权力体系的代表士绅设局练团。“团练”，成为基层乡村社会权力体系的劲旅。
团练编制，通常以原保甲为基础。所谓：先清保甲，次抽壮丁，团之以民，申之以练。但团练编制突破了原保甲3级10进制的编组形式，在不少地区最终促成了县以下行政区划综合依照地缘、血缘关系的重组，成为乡、团、保、村等行政建构。基层乡村社会控制中，也便出现了政权、族权、绅权相互交织、共同作用的局面，如学者多引之胡朴安所记湖北武昌东乡的乡里制度：
武昌居鄂省东南，为本省首邑，因地势而分东、南、北三乡。东乡二里，曰保安、曰永丰。里以下有村正、族正。族支出为房长。族正、房长协助村正者也。同宗者虽远家千里，族正皆有管理之责。任其事者，年有更代。民有争执之事，先经本系族正、房长暨村正与村之贤德者平之。不果，巨绅、里保再平之，而后上达。苛直接官府，必罚不赦。理曲者，则议罚于宗祠云(62)。
与官府督办并实际掌控的保甲不同，团练大权完全掌握在基层社会固有权力体系的代表士绅手中，官不可问。非但如此，一些地区士绅权势盖过于官，甚至以“局政”取代“县政”，特别是竟可操纵地方的生杀大权。
如太平军攻破武汉后，安徽桐城各绅设“平安局”募勇办团。除了防卫——筑城堤、募勇练勇、剿匪、夜巡、出征外，还统管县中的一切事务。包括赈济——“假于官仓给贫人米”；接待过往军队及溃兵——“劝铺户粜贷饭店，使卖饭以食溃兵”；征收捐税——“议定捐输章程派捐摧捐、照旧放征丁漕”等；把持司法——“局绅揽讼，讼必勒罚，与官争利，判决一如在官，民震局威，以为有权，故讼者不至官而至局”。2次人命案中，平安局欲擅杀，知县不允，平安局以“必杀！若不杀，以后有事别找团练”相胁，知县只好妥协。各绅“因之大悦，以为今之后，官不能以部民视我矣”(63)。
又如直隶办理团练之在籍绅士前任翰林院五经博士孟广均，不时赴县出入衙门，干预公事。“因有奉发钤记，每遇该族讼案，不候官办，私行出票，传人讯断”。再如河南办理团练在籍绅士前任山西知县李瞻，“稍不如意，即扒房捉拿”。“擅杀千总张万年，活埋田壮子，扎毙连飞云”，“携党数千人，排列队伍，燃放枪炮，出入州城，耀武示威”等(64)。
然而，基层社会固有权力体系的代表和领袖，是儒家科考制度打造出来的士绅阶层，他们中的绝大多数，从根本上与国家保持着更广泛的统一性，进则为官退则为绅，无论居庙堂之高还是处江湖之远都在统一思想信仰指导下发挥作用，保证国家对基层社会统治的实现。
以广东为例，官方倡导的乡约与广东基层社会固有权力体系的议决场所，多设于士绅聚会的书院、宗族施政的祠堂、乡族议事的公所之中。晚清社会大动荡中地方团练兴起之时，广东上述机构又纷纷招勇练团，特别是社学、书院、公局，几为团练的代名词。一些地区更将此种结合体称之为公约。如下表。
上表所举26个“团练”、“公约”有如下2个特点：
第一，“团练”或建或裁，均以国家上层政权的旨意为进退。
据《顺德县志》所载，乾隆五年（1740），知县沈权衡命各乡设立公约，“择保正给以戳记，俾负保良攻匪之责”。咸丰五年（1855），顺德县举办团练，创建总局，各乡亦办“善后分局”，“遍于三都”。太平天国运动平息后，清廷以“军务已平”，命各省督抚将地方“原设防堵之局”“查明裁撤”。同治十年（1871），顺德县团练总局“奉裁”，各乡公局改为公约。光绪十年（1884）中法战争，沿海州县筹办团防，顺德县设总局，划分10团，各设分局，“举乡绅督理团务”，10团共5000名。翌年六月，顺德县奉上谕撤团，“各局亦散矣”。二十二年（1896），总督谭锺麟遵旨筹办广东团练，各州县陆续遵办。顺德县于二十九年规复团练局，四乡亦“以盗贼猖獗亟谋自卫”，于是“数堡数乡”联防团练，直至民国(65)。
第二，以士绅为主体的固有权力体系近一步加强。
顺德县团练总局以及若干堡、铺、约联防组织（表中可见“联防局”、“均安局”、“和济局”、“联防公约”、“团保局”等），均基于各乡各村固有权力体系的防卫组织。如“谭义东西五约”、“上涌公约”、“塘利南北2约”、“江村南北2约”等，基于“团勇由各姓子弟充当”，“经费由各姓分任”，“税亩抽收不足由祖尝拨给”的宗族防卫组织。如“羊额6乡均安局”、“大洲5乡和济局”、“大洲乡东西2约”等，基于“各管各事”、“各募团勇”、“就地筹款”的各“乡”、“约”防卫型乡族组织。如“护沙公约”，基于原来维护业权、裁决沙田事务、“自捐自卫”、绅办官准的经济防卫型乡族组织“容桂公约”。顺德县团练总局“奉裁”时，上述组织均未裁撤，不过由“公局”改为“公约”。待官府再次号召办团时，又一如既往，瞬时遍地开花。
各乡各村固有权力体系以及联防团练中涌现的上述组织，其核心和主体均为士绅。26个“团练”、“公约”所在地点，有11处是士绅常聚的书院、社学；有4处是士绅公干的“公约”、“公所”；有2处在“市”；有8处末标明或不设专局。26个“团练”、“公约”的创始人、首领和骨干，全部是士绅、族尊，尽管有的是奉地方官之命。26个“团练”、“公约”的经费基本自筹；攻防事务基本自理。
值得一提的是“大良公局”。《顺德县志》载龙元僖《碑记》中有：
大良为附郭之乡，文武衙署成在，讼狱盗贼官之所有事，而绅弗干焉。其微娴细故不闻之官而绅为排解，十亦不过一二。不比荒僻之区，与官阔绝，一皆取决于绅，必有乡约社学以为聚会之所，而事始集。以故大良百十年来，惟南关有公约而东北关及城内皆缺如也。
咸丰九年（1859）顺德奉旨办团，东、北、南关、城中先后创建，因“费则合筹，勇则分布”，须“办大良局以总其成”。后建邑局时，大良捐银4千两，得以附邑局之旁。也就是说，做为“附郭之乡”的大良，原先同“与官阔绝”的荒僻之区不同，后者“一皆取决于绅，必有乡约社学以为聚会之所，而事始集”，大良则因距“文武衙署”较近，一应事务有官打理，“绅弗干焉”。晚清社会大动荡中，衙署跟前的大良，也建立了以士绅为主体的支配体系。同治十年（1861）邑局奉旨裁撤，大良公局亦同其他分局一样，没有撤除，改称“顺城公约”，“名虽异，而实则同”。后又筹集护城防虞经费2万两置业收租，“以备缓急”；继创永济义会置业收租“以备修伏波桥、浚碧鉴河”，亦由“顺城公约”经理。职能从“攻防”扩展到“公益”；经费从临时摊派抽捐到固定的置业收租，以士绅为主体、自捐自办自卫的支配体系俨然发展到官府近前，覆盖了城乡基层社会的各个角落。
晚清社会大动荡中，以广东团练为代表各地“保团”、“团保”、“族团保”的出现，表明国家权力与基层社会固有权力在县以下行政区划中的位置及消长明显发生了变化，县以下行政区划的性质由官方为主体的“准政权”变为士绅为主体的“准自治”，表明基层社会以士绅为主体的支配体系最终形成。当然，这种支配体系从根本上体现的是政权、绅权、族权相互交织、共同作用，国家政权与基层社会固有权力体系在更高层次上的统一。
注释：
① 光绪《广州府志》卷9《舆地略·都堡》；同治《番禺县志》卷3《舆地略·都堡》。
② 黄六鸿：《福惠全书》卷21《保甲部》。
③(12) 雍正《扬州府志》卷之6《都里》。
④ 光绪《武昌县志》卷3《乡镇》。
⑤ 道光《蒲圻县志》卷3《乡里》。
⑥ 同治《新喻县志》卷1《疆域》。
⑦ 民国《当阳县志》卷1《疆域》。
⑧ 同治《南昌府志》卷5《地理》。
⑨ 道光《肇庆府志》卷3《舆地·厢乡》；民国《广宁县志》卷3《疆域·乡铺》；道光《阳江县志》卷1《地理志·坊都》。
⑩ 苏伯衡：《苏平仲文集》卷6《核田计》。
(11) 道光《黟县志》卷2《地理·都图》。
(13) 乾隆《登封县志》卷3《土地记》。
(14) 民国《定陶县志》卷1《封域志》。
(15) 成丰《顺德县志》卷3《舆地略》。
(16) 民国《南浔志》卷1《疆域》。
(17) 乾隆《支溪小志》卷1《地理志》三。
(18) 同治《福清县志》卷1《乡里》。
(19) 同治《德兴县志》卷1《地理志·乡村》。
(20) 如镇东为东阿之浮兴社，其聚为何家庙、刘家庄等13村，另东平安山社有地错入为白晋城村。再东为东阿之孟册屯，其聚为胡家庄，以北为丁泉屯，其聚为史家桥、杨家闸，以南为东阿之堂子社，其聚为赵家桥、耿家庄等10村，另东平之麻山屯错其中。镇南为东阿之张秋社，其聚为赵家庄、曹家庄等9村。又南为寿张之土山保，其聚为曹家庄、薛家庄等7村。又南为东平之安平社，其聚为半边店、岔河集等5村。又南为东平之夏雪屯，其聚为王家庄、郭家庄等5村。镇西为阳谷之北17都，其聚为孟家村、李家村等14村。又西迤南为阳谷之南17都，其聚为杨家村、李家营等14村。以北为阳谷之南15都，其聚为骆驼巷等4村。见康熙《张秋志》卷之1。
(21) 民国《高要县志》卷3《舆地略·都鄙》。
(22) 光绪《宿松县志》卷4《地理志·乡里》。
(23) 同治《黄陂县志》卷之2《建置志·乡会》。
(24) 民国《德县志》卷3《舆地志·建置》。
(25) 嘉庆《莒州志》卷3《乡牌》。
(26) 乾隆《河间县志》卷1《地域志》。
(27) 光绪《严州府志》卷4《乡都》。
(28) 成丰《顺德县志》卷3《舆地略》；民国《顺德县志》卷5《经政略·图甲表附》。从大良堡4图7甲“龙凌汉”下辖137户、户下又辖爪（因太多，志书未载具体数目）来看，甲相当于村。
(29) 道光《蒲圻县志》卷4《乡里》。
(30) 民国《开平县志》卷2《舆地略·疆域》。
(31) 《宋史》卷400《袁燮传》。
(32) 《皇朝经世文编》卷74，刘淇：《里甲论》。
(33) 民国《萧山县志》卷1《疆域·都图》。
(34) 《皇朝文献通考》卷25《职役考》。
(35) 《史记·商君传》。
(36) 《皇朝经世文编》卷23，汪志伊：《敬陈治化漳泉风俗疏》。
(37) 康熙《新城县续志》卷之下《顺约编里条约》。
(38) 《皇朝文献通考》卷25《职役考》。
(39) 陈支平：《福建族谱》，福建人民出版社1996年版，第184页；陈盛韶：《问俗录》卷4。
(40) 刘志伟：《清代广东地区图甲制中的“总户”与“子户”》，《中国社会经济史研究》1991年第2期。
(41) 《皇朝政典类纂》卷4《田赋》四；《雍正朱批谕旨》第19册，第20－21页。
(42) 汪辉祖：《学治臆说》卷下《可以行保甲》。
(43) 瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社2003年版，第253、254页。
(44) 光绪《宿松县志》卷4《地理志·乡里》。
(45) 道光《黟县志》卷2《地理·都图》。
(46) 民国《德县志》卷3《舆地志·疆域》。
(47) 咸丰《顺德县志》卷3《舆地略》；民国《顺德县志》卷5《经政略·图甲表附》。
(48) 民国《石城县志》卷2《舆地志》。
(49) 民国《定陶县志》卷1《封域志·村落》；卷3《赋役志·里甲》。
(50) 光绪《宿松县志》卷4《地理志·乡里》。
(51) 康熙时一些州县“庄头无庄不有”。黄六鸿：“用庄头不用乡约者，以庄头无庄不有，地方所设甚多，离庄俱近，知之必真，且可以速报。”见黄六鸿：《福惠全书》卷14《刑名部·庄地呈报》。
(52) 魏光奇：《清代“乡地”制度考略》，《北京师范大学学报》2007年第3期。
(53) 《清朝文献通考》卷21《职役考》一。
(54) 《皇朝文献通考》卷19《户口考》，卷25《职役考》。
(55) 常建华以为，保甲与乡约是清朝治理乡村社会的主要手段。乾隆时出现了“约保”、“乡保”、“地保”、“族保”等词汇。“约保”是进行教化的乡约与维护治安的保甲；“乡保”负责“分发滚单、理处词讼”；“地保”是指“乡地保甲”；“族保”是保甲被纳入宗族，形成“族正”、“族约”系统。“约保”、“乡保”、“地保”、“族保”与传统赋役征收和乡村管理体系的乡长互相结合渗透，构成了完整的基层社会组织体系，反映了清代国家与社会复杂的互动关系。参见常建华：《乡约·保甲·族正与清代乡村治理——以凌燔〈西江视臬纪事〉为中心》，《华中师范大学学报》2006年第1期。
(56) 徐栋：《保甲书》卷3，龚景瀚：《请设立乡官乡铎议》。
(57) 《皇朝文献通考》卷25《职役考》。
(58) 《大清律例》，《刑律·贼盗》。
(59) 《皇朝文献通考》卷19《户口考》，卷25《职役考》。
(60) 《户部则例》卷3《保甲》。
(61) 《皇朝经世文统编》卷42《弭盗》，张惠言：《论保甲事例书》。
(62) 胡朴安：《中华全国风俗志》下篇卷6《武昌东乡乡里制度》，上海大陆图书供应社1936年版。
(63) 参见方江：《家园记》卷1至7，载于《安徽史学》1986年第1至6期。
(64) 《清文宗实录》卷280、卷294；郑元善：《宦豫纪事》，《擒李瞻记》。
(65) 民国《顺德县志》卷3《建置略·团局公约》。
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