我国开发区与世界经济自由贸易区比较，本文主要内容关键词为：自由贸易区论文,世界经济论文,开发区论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济自由区是世界经济中的一个普遍现象，其基本类型有自由港、自由贸易区、出口加工区、综合型经济自由区和科学工业园区等几种形式。国内学术界对这种特殊的经济区域的统一称谓大体有三种，一是世界经济特区，二是自由港区，三是世界自由经济区或经济自由区。本研究中采用后者。我国目前的经济特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区等是从中国国情出发，借鉴了世界经济自由区的某些经验设立的特殊区域。但它们只是不同程度地实行了某些类似经济自由区的政策，并不是严格意义上的经济自由区。有学者将我国的这些特殊区域统称之为经济开放区，本文则以国内广泛使用的开发区一词来概括。
一、世界经济自由区的普遍特征
世界经济自由区的表象千差万别，但以下几个特征却是世界各国类型各异的经济自由区所共有的。这几个特征恰恰可以说明为什么经济自由区能够成为一种全球性的经济现象，成为许多国家和地区政府积极采纳的政策工具。
1.区域性。全球经济一体化是世界经济发展的大趋势。但现阶段，对大多数国家和地区来说这还仅仅是美好的愿望，实际的行动才刚刚开始，而经济自由区这种面积可大可小的灵活形式恰恰提供了一种最好的折衷。划定明确的区域范围，有效地控制管理好经济自由区与国内其他地区的分界线，就既可以享受到世界市场的种种便利，又可以将国内其他地区置于政府精心的保护和严格的监管之下。
2.经济性。经济自由区巧妙地避开了国家主权、意识形态等敏感的政治问题，它严格地将自己的活动限制在经济领域。这种顺应当今世界发展潮流的做法，不仅使它争取到设区国政府的积极支持，而且在最大程度上赢得了国内公众和国际社会的认可。
3.政策性。经济自由区是政府的政策工具。除了最早期的经济自由区，近现代的经济自由区都是政府根据国家或地区政策工具。除了最早期的经济自由区，近现代的经济自由区都是政府根据国家或地区的经济发展规划所精心设计的有意识的政府行为。政府赋予的特殊政策、法规、管理体制，甚至提供的资金支持都构成了经济自由区存在的根本前提。
4.自由。自由是经济自由区最根本的政策特征。政府的监管、限制在这里退化了，一个包括商品流通自由、资金流动自由、企业活动自由、市场交易自由、人员往来自由的政策体系共同为区内的企业营造出一个难得的充分自由的经济活动氛围。
5.开放。从某程度上看，经济自由区与世界经济的联系甚至要比国内经济更紧密。关税减免是经济自由区政策中最基本的构成要素，这使各种形式的经济自由区都或多或少地处于一国关境之外，带有离岸经济的特性。企业、资本、人员、原材料、产品等都是世界性的，国家这个具有狭隘地域特征的概念在这里变模糊了。
6.特殊。相对于国内普遍实行的政策、管理体制、运行机制等，经济自由区是特殊的。设立经济自由区的国家一般都制定有专门适用于经济自由区的政策法规。正因为如此，经济自由区在设区国中具有特殊的地位。经济自由区的另一个称谓“经济特区”形象地表达了它的这一特征。
二、发达国家和发展中国家经济自由区的主要区别
世界经济自由区有上述的普遍特征，但不同类型、不同国家的经济自由区又存在相当程度的个性区别。这里拟对经济自由区的类型、政策、体制、功能、特征等按照设区国经济发展的不同水平进行一些概括。
1.发达国家较多地赋予经济自由区以吸收外资，发展出口加工工业的特征，主导形式是出口加工区和综合型经济自由区。进入80年代以来，一些新兴工业化国家也开始兴建科学工业园区。
2.发达国家对区内外资企业实行国民待遇，内外资企业一视同仁。发达国家一般没有针对外国投资的基本法律和专门法规，对区内外资及其活动的调节适用于与内资企业相同的法规。发展中国则一般都颁布有针对外资的法规，经济自由区以引进外资为主，甚至对国内企业入区加以限制。
3.发达国家经济自由区内企业享受的优惠政策主要是关税减免，所受到的限制主要是禁止进入涉及国家安全的个别部门。除此之外，对区内投资的鼓励措施极少，限制措施也极少。而发展中国家经济自由区对区内企业的鼓励和限制并存，反映出政府对区内外资企业又爱又怕的心理。普遍采用的鼓励措施有减免所得税、关税、国内间接税、加速折旧、严格的审批制，控制外资投向、限制外资的投资期、投资规模、股权比例、利润汇出、外汇兑换，规定最低外销比例，要求当地雇工人数，实行国产化要求等。另外发展中国家的经济自由区中还普遍实行将优惠政策与投资措施直接挂钩的做法。如对出口、投资、技术达到一定比例的企业才实行优惠。
4.发达国家主要依靠全国范围良好的投资硬环境来吸引投资，政府很少进行规模庞大的基础设施投资，而且在条件许可时，政府也将经济自由区交由公共机构或私人出资兴建和经营。为弥补基础设施的不足，塑造一个有利于吸引外资的投资小环境，发展中国家经济自由区中的基础设施、土地开发等投资通常较为庞大，对主要承担者政府而言是个不小的负担。
5.发达国家的科学工业园区多属于自立型，强调依靠自身的资金、技术和科研人才进行自我开发。发展中国家的科学工业园区多属于引进型，通过实施特殊的优惠政策引进国外资本和技术，建立高科技企业和研究、开发设施。
三、我国的开发区
我国的开发区数量大，分布广、类型繁、名称杂、层次多，它是借鉴了世界经济自由区的某些经验在中国特殊的土壤中产生发展起来的。它类似于世界经济自由区，但又不是严格意义上的经济自由区。我国开发区与世界经济自由区的异同可以从以下三个层次展开：
1.世界经济自由区的本质特征包括区域性、经济性、政策性、自由、开放和特殊。我国开发区就其表象来看，也都或多或少具备这些类似的特征。如我国开发区一般划定有明确的范围，是经济性而非政治性的特区，是政府的政策工具，相对国内其他地区来说，开发区内实行更加自由、开放的特殊政策。但是这些特征在我国开发区中产生了相当大的变形。
第一，我国的开发区虽然一般都划定有明确的范围，但除了保税区实行较严格的海关监管以外，其他开发区中对开发区与国内其他地区的分界线却没有实行严格的控制，有的是根本没有控制，致使某些开发区甚至成了走私的基地。
第二，与世界其他国家的经济自由区一样，我国的开发区也是由政府审批设立的，但在我国拥有开发区审批权的不仅有中央政府，还包括了省、自治区、直辖市政府、市政府、县政府，甚至是乡、镇政府。一般来讲，中央政府批准的国家级开发区是为了促进全国或地区的经济发展经过精心规划建立的；省级开发区作为省政府确定的经济增长点，也基本能按照全省的经济发展规划仔细设计；但“开发区热”中出现的大量一拥而上的省级以下开发区却难说得清楚了。这些开发区有的是地方政府急于克服城市中老工业基础差的弱点，为城市发寻找新的增长点而设；有的是乡镇政府为了实现农村的工业化、城市化，为农村经济发展寻找新的突破口而建立；有的是将建立开发区作为地区对外开放的象征，作为政府一项“政绩”来宣传；也有的却是以设立开发区为名，行卖地之实，将土地批租收入当作地方政府新的财政来源。审批权限的混乱，使我国开发区的真正概念和性质一度变得极为模糊和混淆。圈一块地，树一块牌子就称作开发区，有的县市和乡镇甚至把一些布匹市场、中药市场、小商品集散市场也冠以“开发区”的名称。就连国家各部委对究竟什么是开发区也不那么清楚了。1992年底我国各类开发区总数的统计，国家土地管理局为2700多个，国家计委统计是1700多个，国务院特区办为1800多个，农业部为900多个，开发区概念的混乱程度由此可见一斑。
第三，我国开发区的管理机构虽大多数按照“小政府、大社会、大服务”的原则设置，宣称实现了所谓“一条龙”服务、“一支笔”审批、“一元化”领导，但与国外经济自由区相比，仍然存在效率低、手续多的毛病。长期形成的行政管理手段和模式使大多数开发区很难真正为区内企业营造出一个典型的自由竞争的市场经济环境。开发区内仍保留着公开或隐蔽的指令计划和明显的政府干预，许多开发区的经济效益仍明显地依赖于开发区政府的各种照顾。从一定意义上说，我国开发区内的企业仍然是一种软预算约束企业，这一点与世界其他国家的经济自由区相比非常不同。
第四，同样的情况发生在海关。尽管我国开发区大多规定有关税减免政策，人员、货物出入境简化手续政策，但执行中有效性不高。另外，在对区内企业实行出口补贴和鼓励的同时，区内也仍然实行着严格的进口贸易保护。人民币不能自由兑换、外汇管制等等都影响了我国开发区的开放度。
2.我国的经济发展水平、资源禀赋状况决定了我国开发区必然具有大多数发展中国家经济自由区的一些普遍特点，而且这些特点在我国开发区中表现得非常明显。
首先，从目的上看。同其他发展中国家一样，资金、外汇缺口是制约我国经济发的瓶颈所在，技术落后又使我国在高新技术的竞争中处于十分不利的地位。所以我国开发区也同发展中国家的经济自由区一样，把引进外资，出口创汇，引进技术和发展我国的高科技产业作为建区的主要目的。但与其他发展中国家相比，我国开发区对技术目标更为重视。一些经济自由区办得较好的国家或地区，如台湾、韩国、新加坡是从60、70年代开始，先创办出口加工区，条件成熟后再提高区内的技术含量，或创建科学工业园区。而在我国不仅高新技术产业开发区明确把开发新技术，发展我国自己的高新技术产业作为目标，经济技术开发区也把技术引进、技术开发作为其发展目标，此外众多省级开发区中也有相当部分把技术列为首要目标。这固然与我国开发区生长的时代有关，80、90年代正是新技术革命的高潮时期，但这么多的开发区都以发展高技术为目标，这就违背我国比较优势的良好愿望了。实际执行的情况正是如此，不仅大多数开发区打着“吃饭项目”之名引进了许多技术水平较低的劳动密集型项目，即使在一些经过精心选址，设立在大城市高校和科研院所密集区的高新技术产业开发区也往往不得不以贸易和简单加工为主要内容，真正能够将我国自己的科研成果商品化、产业化、国际化的不多。
其次，从类型上看。同大多数发展中国家的经济自由区一样，我国开发区也以出口加工型、综合型、科技型为主导形式，贸易型较少。国家级开发区的发展情况就清楚地表现出这一特征。经济特区是建立得最早的开发区，它从出口加工生产开始，后发展为集贸易、工业、第三产业为一身的综合开发区，在工业中劳动密集型的服装、玩具、食品、电子装配仍占据很大比重。经济技术开发区在功能上与经济特区相近，只是面积相对较小。高新技术产业开发区以世界经济自由区中的科学工业园区为蓝本建立，但实际上高技术的研究、开发并未成为区内产业活动的主线，加工、贸易和第三产业占了相当大比重。而我国保税区是以发展出口贸易、转口贸易为主要内容的开发区，它建立得最晚，规模较小，还远未成熟。与其他发展中国家经济自由区相比，我国开发区数量大，类型多但功能趋同，综合型开发区，规模大的开发区多。如台湾的高雄、楠梓、台中三个出口加工区的面积合计1.8平方公里，而我国即使是小型开发区，面积也一般在3—5平方公里。
再次，从政策上看。我国开发区优惠政策的主要对象是外资企业，对中资企业虽然也有优惠，但一要经过严格的进区审查，二是即使进了区，优惠的程度也较外资企业小。除了向外资企业倾斜，我国开发区一般还制定有鼓励出口和技术先进企业的优惠政策，但与区内非出口和非技术先进企业相比并未显示出明显差别，政策的产业导向作用不明显。就优惠政策的内容看，涉及面很广，包括减免所得税、关税、国内间接税，加速折旧，利润再投资，金融支持，公用设施费补贴，廉价的土地租金等。但实际中减免税和降低土地使用费是最常采用的手段，其他措施并未普遍使用。与大多数发展中国家一样，我国开发区中也普遍将优惠政策与投资措施直接挂钩。如我国经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区都规定，企业出口产值占总产值占70%以上，可减按10%征收所得税。就优惠的程度而论，我国开发区较其他发展中国家的某些经济自由区更为慷慨。如我国各类开发区中，不但企业生产用机器、原材料和零部件免征进口关税，而且企业日常生产所需办公用品、交通工具以及开发区开发所需的机器设备等物资也免征进口税。此外，政出多门也使我国从国家到省再到市和开发区，优惠政策层层加码，一级比一级更详细更优惠，不同类型的开发区间也互相攀比，竞相优惠让利，在政策优惠上出现了“博弈”现象。如有的开发区土地出让价格一降再降，所得税减免期一延再延。优惠政策在不同类型的开发区间也不统一。保税区、经济特区、经济技术开发区的优惠程度较大，而高新技术产业开发区则相对较少。为了保护国内经济，我国开发区也制定有一些限制措施，包括严格控制外资投向、外汇兑换，规定最低外销比例、国产化要求、进出口平衡要求等。但实际执行中，很多规定往往形同虚设。开发区内企业，包括外资企业也同我国国有企业一样实行“倒逼”，政府不放松限制，企业就撤资。引进外资的迫切心情，使得政府只能对外企睁只眼闭只眼。
最后，从开发区开发建设看。良好的投资环境需要良好的硬件设施。我国开发区的建设负担极为沉重。这首先是因为我国开发区的数量远较一般国家多，规模又明显偏大。根据我国开发区建设经验，以1993年的物价水平，一个开发区从征地，“七通一平”，到正常运行，每平方公里投资需20—30亿元。即使仅进行基础设施建设，每平方公里费用也高达3亿元。据有关方面1993年测算，仅基础设施一项，现存开发区全部建成需固定资产投资4万亿元，而1992年我国全社会固定资产投资只有7500亿元，即使将当前全社会所有的固定资产投资全部投向开发区基础设施建设，也需5—7年时间。建设负担重的第二个原因是我国开发区的选址造成的。建立较早的经济特区都选址在小城市、小城镇或者城市边缘易隔离的地区。这种观念影响到早期的经济技术开发区，11个开发区都选址在远离老市区的市郊结合部（一般为十几公里、几十公里，青岛开发区与市区陆路距离达上百公里），与原港区也保持了一定距离。这就使得开发区不得不搞“小而全”的社会建设，大部分开发资金都投入到基础设施和银行、税务等经济活动不可缺少的设施之中。开发费用过高使大部分开发区都面临资金短缺的困难。初期的政府投资很快消耗殆尽，资金来源成了问题；投资期过长，短期内投资回收无望，利息又成了沉重的负担；即使将规划面积一再缩小，也难免造成土地的闲置浪费。一些开发区不得不将生地以低价成片批租给国外或国内企业开发，其间造成的土地囤积炒卖的危害和政府损失的土地升值收益就很难估量了。
3.我国人口多，尤其是农村人口特多，面积很大，地区发展非常不平衡，这些特征尽管使我国面临比其他发展中国家更为严峻的发展条件，但真正区别与大多数发展中国家的是我国实行了长达30年的计划经济体制，长达30年的公有制一统天下的所有制格局，长达30年的重工业优先发展战略和进口替代战略。70年代末，我国经济已经濒临绝境，在这种背景下产生并作为我国改革开放初期主要政策措施的经济特区，因此也具有了与世界其他国家和地区众多经济自由区明显不同的特征：
其一，经济特区要负担起体制创新的重任，为全国的经济体制转轨大胆试验，表现出极大的探索性，如我国的价格体制改革、劳动人事改革、外贸体制改革等都是最先在特区试点，取得经验后再向全国推广的。而世界经济自由区由把重心放在经济功能的内部调试上，因为它依托的是比较成熟和定型的市场经济体制。
其二，经济特区为了起到示范效应，进而影响全国，必然要在一个较大的范围进行多功能的综合性试验。而世界经济自由区则更多的定位于发挥独特功能，以配合全局开放度的提高。
其三，经济特区要率先与国际市场接轨，在国内完成国际惯例启蒙的任务。而世界经济自由区则直接以国际惯例为前提，参与国际市场的规范运作。
我国经济特区具有的上述特殊目的，使它的政策体系中包含着其他国家和地区经济自由区绝对没有的内容。如下面几条市场经济国家自然而然的规律在我国经济特区中成了主要的优惠政策：一，允许国营、集体、私人、外商投资企业等多种经济成份并存；二，允许区内企业自主经营，自得制定生产经营计划，自行采购，自行聘用和辞退人员；三，允许区内在更大范围内的生产与流通方面实行市场调节；四，允许特区政府拥有较大的引进外资、进出口和投资项目审批权限。
其后建立的开发区，如浦东新区仍承担了全国改革开放“排头兵”的重任。“九五”期间，中央赋予浦东的新的功能性政策中就包括外贸体制改革试点，外资银行经营人民币业务试点。经济技术开发区、高新技术产业开发区等虽然在对全国的影响上比不上经济特区和浦东新区，但对其所在城市和周边地区来说，它们要完成的使命仍是很重要的。中央政府，尤其是地方政府既把它们作为地区改革的创新基地，又要使之成为地区经济发展的增长点，还要将其当作与国际市场接轨的切入点。