金融监管研究综述，本文主要内容关键词为：金融监管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，随着人民银行职能的转换和专业银行商业化改革的推进，金融监管作为中央银行的一项职能已愈来愈引起金融理论界和实践界及至全社会的广泛关注，研究人员和具体操作者对此进行了深入的研究和积极的探索，现综述如下：
一、关于金融监管的原则问题
对此问题，理论界和实践界一致认为，从我国的经济金融现实来看，市场经济下的金融监管主要有以下几个原则：
一是分类管理的原则。即对金融机构进行分类排列，根据不同类的金融机构在国民经济中的地位和作用的不同而采取不同的监管方法和措施。我国的金融机构除中央银行外，可再分为商业银行、政策性银行、外资（合资）银行和其它非银行金融机构。
二是公平性原则。即在监管过程中，无论对哪家商业银行进行监管，都应“一碗水端平”，从机构的批设到业务的运行，从人员配备到奖惩等等，都应一视同仁，采取同一监管标准，实行平等监管，以达到在统一标准下合理竞争。
三是效益性原则。即银行的一切经济管理活动都要以市场为导向，以取得最佳经济效益为目标。要时刻想效益，处处抓效益，向资金营运要效益，向经济管理要效益，走效益兴行的必由之路。
四是公开性原则。即新体制下的金融监管，应该将有关金融法规、政策和要求公布于众，让金融机构知道监管内容、目的和要求等，这有利于更好的发挥银行公会等行业自律组织的作用。使金融机构能够自律管理。同时监管当局要根据公布的监管内容依法进行工作，并接受社会公众的监督。
五是公正性原则。即所有的监管活动都必须严格依照法律法规和产业政策的要求，公正执法，正确掌握，不能执法犯法，丧失法律法纪的权威性和产业政策的严肃性、价值性，失信于民。同时，应要求各金融机构增强自我保护意识，自觉有效地抵制不正当的社会信用对金融的渗透和干扰，营造金融业稳健运行的社会环境。
六是统一原则。指微观金融和宏观金融、国内金融和国际金融的统一。由于各行为主体受利益的驱动，很可能使微观效应和宏观要求不协调，这就要求通过金融监管，及时发现并制止或取缔，使之所有的金融活动能在宏观政策的大目标下统一起来。同时，随着银行的国际化，各国为抵御风险，都在根据“巴塞尔协议”调整资本的组成、金融法规和会计原则。我国要和国际市场接轨、必须正确划分资产风险权重，建立起以资本充足比率、资产流动比率、资产安全比率为核心的风险考核指标体系，使国际上接受我们的监管做法。〔1〕
二、关于金融监管体制的选择问题
多数人认为，我国是发展中国家，从金融监管的外部体制来看，宜采取一元化金融监管体制，即指中央银行一家代表政府主权管理监督金融的体制，以防止政策之间的力量内耗。目前，我国正在积极完善和发展这一监管模式：一是通过金融体制改革，完成人民银行职能的转变，使其具有金融监管主体所具备的相对独立性和超脱的地位；二是完成国家专业银行向国有商业银行的转轨，使金融监管对象能按市场经济规则从事货币资金的融通和经营活动。以提高整个社会信贷资金的配置效率；三是明晰企业产权制度，构建新型的银企关系，保障信贷资金按市场经济规律安全、有效营运；四是完成金融立法。去年《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》和《保险法》的出台，标志着我国以人民银行为金融监管主体的高度集中型金融监管模式已经初步构建。
有人认为，我国应实行多元化监管体制。卢克群研究员指出，对商业银行和非银行金融机构来说，央行监管只是外因，而建立自我约束机制，建立健全内部风险防范机制，才是维护自身以及整个金融体系合法稳健运行的根本保证。一些西方国家（如新西兰）已经在进行金融监管体制的改革，其主要特点是：央行（如新西兰储备银行）放松对商业银行的监管，不再对商业银行进行定期的现场和非现场检查，而是更多依靠存款者、投资者、外部审计师及商业银行自己来加强对银行活动的监管。这样三管齐下，从而变被动的监管为主动的管理，单一的监管为多元化监管。这种监管体制的改革不是削弱中央银行对商业银行的监管，而是加强对商业银行的社会监管。〔2〕
还有人认为，我国应实行人民银行和政府部门两家共同监管二元化的体制。仇高皓指出，从目前我国金融监管体制的动作效果来看，虽然国务院已明确授权人民银行监管我国一切金融活动，但实际做起来，力不从心，困难重重。人民银行是国家管理全国金融事业的主管机关和执行机关，其拥有的相应的行政管理权力是有限的，对在人民银行注册和开户的金融机构还有一定的威力，除此之外则无能为力。要实现对金融业强有力的监管必须借助各级政府部门和司法部门。但目前各级政府没有金融监管的责任，就不能具有监管的压力和内在积极性。因此，为了切实加强我国的金融监管，必须充分调动政府和中央银行两个积极性，建立二元化监管体制。中国人民银行仍为国家金融业主管机关。各级政府设立金融监管机构（县及以下可不设），与人民银行共同承担起对金融的监督管理。人民银行的监管对象主要是全国性的国有商业银行、跨区域的股份制银行和外资金融机构；政府的金融监管机构，主要负责对地方性金融机构、国家政策性银行和其它非法经营金融业务的监管。通过立法形式确定二者的关系，做到分工明确、密切合作、相互配合。〔3〕
三、关于金融监管的组织体系问题
针对目前中央银行监管力量分散，监管手段不足，检查与查处脱节的状况，专家学者指出，有必要在现有的基础上构筑新的强有力的金融监管组织体系，进一步提高监管质量和效率。
（1）调整监管体系的空间布局设置。 理论界对我国金融体系按行政区划设置的弊端已经取得了共识，但对机构如何设置颇有争论。黄志凌研究员认为，目前地方政府对金融业的不正当干预，主要是通过当地中央银行分支机构来进行的。因此，中央银行按经济区划调整分支机构设置，是淡化地方政府干预、提高金融监管效率和国有商业银行调整自身分支机构的重要前提。此外要将中央银行的货币政策职能和金融监管职能在内部进行适当分离，各司其职，以便提高调控和监管效率。〔4〕
中国人民银行总行银行司副司长崔扬认为，首先要研究商业银行机构设置原则。原则上讲商业银行的机构设在哪里，央行的分支机构就应设在哪里。地方政府不干预是不可能的。规范、合理、依法干预是可以的，但现状是不合理的，破坏性干预较多。按经济区划设置机构理论是可行的，操作上难度太大。商业银行应按效益来设置金融机构，央行应按商业银行的设置来研究机构设置问题。目前，机构设置不宜大动，不一定要在机构设置上作文章。〔5〕
李茂生研究员认为，应结合中国国情，国际通行作法解决分支机构的设置问题。首先，着重从分支机构的职能和职责考虑其设置，机构设置应保证它的职能作用的发挥。关于按经济区划还是行政区划设置的问题。经济区划的第二层次是省市，这一层次既是行政区划也是经济区划，不能把行政和经济对立起来。具体机构设置要慎重，可先维持现状，然后根据需要设置。〔6〕
（2）充实金融监管力量。 一是在各级建立“金融机构监督管理委员会”，人民银行行长任主任，人民银行副行长、各金融机构负责人和人民银行有关监管部门负责人参加，负责领导、规划、协调、布置金融监管工作，形成以人民银行稽核部门或金管部门为核心，以金融机构内部监督为基础的“大监管”体系。二是在人民银行内部要建立相对独立的金融监管体系，即由主管行长牵头，职能部门为主，各部门配合的全方位联合监管机制，这个体系要在明确分工的基础上，加强协调与合作，形成监管合力。三是强化商业性金融机构的自我约束机制。重点是非国有非银行的金融机构的自我约束机制。四是要建立金融同业协会，制定各种能够共同遵守的同业公约，通过成员之间的相互协调制约来解决业务竞争中相互之间的矛盾和纠纷。充分发挥他们的作用，加强行业自律管理。五是大力发展独立公正的社会性监督机构。如会计师事务所、审计师事务所、律师事务所等，使他们作为整个监管工作的部分，分担一部分监管工作，当好经济警察。
此外，在人力上，要进一步充实和调整现有的金融监管人员，进一步培养一批新的监管人员，保证监管人员业务素质高，都能做到三懂：懂法规制度、懂金融业务、懂稽核监管。李茂生认为，要使分支机构监管人员有职、有权、有责、有利。特别是利益机制，利益跟不上，素质也跟不上。应由银行理事会解决人员待遇开支问题，而不是由财政决定。在财力物力上，要加大这方面的投入，中央银行应尽快使金融监管工作现代化、电脑化。
（3）在组织结构上，从事前、事中、 事后三环节上进一步完善金融监管组织体系。这个体系的内容应包括：①资金调控监管系统。负责监控管理中央银行基础货币及商业银行资金营运状况，有效控制货币供应量，监控和管理中央银行再贷款；②调查统计分析预警系统。主要负责调查分析经济、金融运行中的重要问题，进行分析研究，对经济、金融发展趋势预测预报工作，为政府和总行提供决策依据；③金融机构管理系统。负责对金融机构在执行金融法规方面进行审批、年检、对金融业（银行业、信托业、保险业和证券业）实行严格的分业管理。对非银行金融机构、社会信用、金融市场等活动实施监管；④金融稽核监管系统。负责对金融机构业务经营合法性、资本充足性、资产负债比例的适度性、资产质量的安全性、负债清偿保证性、利润成本效益性、经营管理科学性等进行检查监督；⑤联行清算服务系统。通过加强电子联行清算服务，同时负责加强结算监督，保障汇路畅通；⑥国库代理业务监控系统。负责国库款收缴业务、国债发行还本付息等工作，保证库款准确及时出入库；⑦外汇管理系统。负责做好用汇、批汇、核销、分成等审批管理工作，对金融机构的国际金融业务进行监督管理。〔7〕
四、关于金融监管的法规体系问题
研究人员认为，金融监管法制化是市场经济体制中管理经济的有效手段，是检验、规范金融机构行为的度量衡，也是加强金融监管的根本保障。健全和完善的金融法规体系是建立完善有效金融监管体系的基础。人民银行要制定和完善具体的金融监管条例、规定及实施办法，要通过金融管理制度，明确各机构设立的资本金标准、设立程序、业务范围、内部组织、人员素质、机构变更与终止等，实现金融机构设立审批、业务管理的规范化和程序化连续性。进一步建立和健全各种金融监督制度，真正实现依法监管，执法必严，违法必究，树立金融监管的权威形象。同时，切实加强金融法制宣传，多层次、多渠道、广泛地普及金融法规知识，使监管主体、监管对象知法、懂法、守法，确保金融监管的权威性、严肃性、强制性、连续性和统一性。
鉴于我国各地经济金融发展水平差别较大，在与全国性的金融法规不矛盾的条件下，给省级分行制定金融监管规定和金融业务经营规章一定的权限，以提高金融监管的时效。此外，要建立人民银行与当地司法部门的联系和磋商制度，以立法形式明确执法程序，把金融执法纳入国家法律体系，改变目前对违法违纪行为依法处理难的问题。在目前法制建设还不能完全配套、司法部门对金融违法问题还缺乏司法实践的条件下，可暂由金融监察部门代行金融检察权，作为检察部门的派驻机构，对金融违法直接向法院起诉，强化金融监管的力度，树立金融立法的权威。〔8〕
五、关于金融监管的方法和手段问题
理论界和实践界普遍认为，当前人民银行金融监管力不从心，也同监管过程中缺乏科学的方法和强有力的手段有关，因此，方法和手段的创新是新体制下加强人民银行金融监管能力，树立中央银行权威的关健之一。
（1）金融监管应分层次进行。 人民银行总行与分支行之间的金融监管应有层次之分。一是人民银行总行主要负责研究制定各种监管法规和标准、规范监管方式和内容，并对全国性金融机构进行监管，地方人民银行监管辖区内金融机构，负责大量的常规监督和现场稽核。二是对金融机构划分管理层次，不同管理层次，监管（监督）重点也不应相同：对国有商业银行，重点放在其执行国家具体金融方针、政策上，防止其经营行为偏差对金融秩序的影响；对政策性银行，重点应放在其完成国家赋予的政策性金融的任务上；对外资金融机构，重点应放在其对我国金融法规的执行情况上；对其他非银行金融机构，重点应放在其风险管理上，防止个别机构因经营不善，出现信用危机而冲击整个金融秩序。
（2）建立金融监管信息网络电子化。 即充分运用电子计算机等现代化手段，对被监管对象所报送的统计报表等资料，进行动态式的分析，以及时掌握各金融机构的经营管理及运行情况，加大非现场稽核检查力度，以改变传统的现场稽核检查等落后的人工事后监督的做法。通过建立电子化金融监管信息网络，形成预警系统，对发展中带有苗头性和倾向性的问题及时开展分析研究，以便加强事前监管，引导各项金融活动，特别要及时规范新的经营方式和新的业务种类合规合法健康发展。
（3）全面监管与重点监管相结合， 着重强化对商业银行经营行为的监管。①政策监管，督促商业银行严格执行国家金融政策。②信用监管，着重监管商业银行支付能力，通过备付金率、流动资产率等监测其清偿状况。③信贷监管，在规模没有取消的情况下，着力控制规模，监控其资产负债比例。同时对信贷投向等实施有效监管。④市场监管，重点抓好存款市场竞争、利率执行情况、大额贷款风险劝告、同业拆借等的监管。⑤结算监管，重点监管商业银行是否执行结算纪律，是否保证结算正常运行等等。
（4）实行年检制度，对金融机构进行信用级别评估。 定期对金融企业资产质量、资本充足率、风险程度、经营状况等进行检查分析，分信用等级进行审核和评估，增强透明度，并按不同信用等级实施不同的管理方法，批准业务范围，设立分支机构都要与信用等级结合起来，真正提高人民银行金融监管的权威性。
（5）建立金融机构档案制度。包括有关金融监管的数据、 资料库和金融机构法人档案，并运用电脑进行管理。数据资料库的建立，有利于监管的连续性和资料的查阅分析；法人档案的建立，有利于约束金融机构经营者的经营行为，保其依法守法经营，提高管理水平。
（6）应考虑在总行和分行设立专职检查员， 由总行统一颁发金融检查特许证，持证人员可随时对金融机构进行稽查和监管，金融机构必须予以配合。央行的分支机构承担较多监管职责，应赋予其相应的监管权限，如对辖区内金融机构主要负责人的资格审查权及建议撤换权、日常业务的监督与稽核权、对违规金融机构给予停止票据交换、停止营业等处分权等。〔9〕
六、关于金融监管中的几个关系问题
专家学者指出，由于金融监管工作涉及到金融机构的主要业务和管理，哪一个方面出了问题，都可能带来整个机构（银行或非银行）的风险与损失，这就要处理好以下几个方面的关系：
（1）中央银行的监管与其它部门监管的关系。现在的宏观格局， 对金融机构的监管主要由人民银行负责。但同时，证监会、审计、财税部门也在监管金融机构。这几个部门要加强联系，一个部门发现的问题，要向其它监管部门通报，及时沟通，防止市场混乱。〔10〕
（2）总分行在监管中的关系。 对大金融机构应由人总行进行监管，对小机构，可以按属地管辖原则进行。但是，这样的分工，若缺乏协作，就可能要出大问题。对大金融机构来讲，它有众多的分支机构，分布在全国乃至国外。因此，属地的人民银行分支机构一定要介入对大金融机构当地分支机构的监管。
（3）事前监管与事后监管的关系。监管过程中， 事前监管往往比事后监管更重要。事后监管固然重要，但毕竟是在事情已经发生了，风险已经出现了甚至损失已经造成了的情况下才进行的。而事前监管是预防性的，它可能整个儿避免风险。因而，它更重要，技术要求更高。
（4）监管与服务的关系。做好服务是为了保证监管目标的实施， 提高监管效果。服务与监管是紧密结合的，监管中有服务，服务中有监管。在监管中提出一些建设性意见，帮助金融机构加强管理，从当前看，脱离哪一方面都不行。
（5）正确处理好条条与块块的关系。 一方面要加强对领导的宣传，使地方领导树立起抓监管也能促进经济发展的观念；另一方面人民银行在实施监管过程中，应多向政府部门汇报，交换意见，以取得他们对我们工作的支持、理解，同时我们也要充分理解地方领导发展地方经济的苦心和困难，尽努力予以帮助，发挥好参谋作用。
（6）处理好监管工作中查与处的关系。 一是要贯彻查处结合的原则，即对查出的违反金融法规的现象不能结论了事，宽大无边。对涉及到人的问题，特别是涉及到法人代表的问题，在处理时不能避重就轻，不能以罚代处、一罚了之，而应认真负责地按规定查处。二是要坚持实事求是的原则，对查出的问题不缩小也不能夸大，实施的各种处罚须公正适度，有信息要反馈，有经验也要帮其总结，帮助被监管单位提高经营管理水平，使之对监管工作心悦诚服。
（执笔 战庆欣）
注释：
〔1〕引自《金融研究》1996年第3期第58页
〔2〕〔4〕〔5〕〔6〕〔9〕〔10〕引自《金融时报》1996年2月15日第3版
〔3〕引自《金融研究》1995年第6期第49－50页
〔7〕引自《金融研究》1995年专刊第35页
〔8〕引自《金融研究》1996年第3期第60页
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