我国公共图书馆治理评价制度的弊端及其改进建议——以我国现行公共图书馆评估制度为背景，本文主要内容关键词为：制度论文,公共图书馆论文,弊端论文,我国现行论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓公共图书馆治理评价，就是指对一定时期的公共图书馆治理活动的结果或成效，依据一定的评价方法进行测评的过程。在我国当前语境中，“公共图书馆治理评价”往往用“公共图书馆评估”一语来指称。其实，无论从概念角度讲，还是从实践角度讲，“公共图书馆治理评价”与“公共图书馆评估”这两个语词是有所区别的称谓，但考虑到目前我国尚未形成纯粹的“公共治理”意义上的公共图书馆治理局面，而只存在“机构管理”意义上的公共图书馆活动，故本文暂且把“公共图书馆治理评价”和“公共图书馆评估”当作同义语来对待，即通过考察我国公共图书馆评估活动来分析我国公共图书馆治理评价的现状及其弊端，进而提出改进建议。
1 我国公共图书馆评估现状及其弊端分析
在我国，新中国成立至今，全国性公共图书馆评估活动共进行四次，分别是1994年、1998年、2003年和2009年。前两次直接由文化部组织进行，后两次则由文化部委托中国图书馆学会组织进行。每次评估都制定省、地、县三级图书馆评估指标体系和定级条件（包括三级少年儿童图书馆评估指标体系和定级条件）。本文选取2009年适用的省、地、县级公共图书馆评估指标体系作为分析样本（见表1、表2和表3。限于篇幅，只对其中的县级图书馆评估指标作简略展开，而省、地级评估指标只列出一级指标），同时，为了便于与国外做法相比较，本文又选取《英国公共图书馆服务标准》作为比较样本（见表4、表5）。
表1 我国省、地、县级公共图书馆评估标准（一级指标及其分值）
表2 县级公共图书馆评估标准（简略展开表）
从表1中可以看出，我国省、地、县三级公共图书馆评估指标体系均由相同内涵的七个一级指标构成，且其分值按照“读者服务工作→基础业务建设→办馆条件→业务研究、辅导、协作协调→管理→文化共享工程建设→表彰、奖励”顺序依次递减配置（只是在省级公共图书馆评估指标中“管理”和“文化共享工程建设”两个一级指标分值相同而已）。通过考察上述我国公共图书馆评估指标体系，可以总结出其中存在的如下三方面弊端：
表3 我国县级公共图书馆定级必备条件(2009)
表4 英国公共图书馆服务标准（英国文化新闻体育部2008年修订）[1]
表5 在指定距离到达固定图书馆的住户比例
(1)重管理，轻服务
从表1中可以看出，在七个一级指标中，除了“读者服务工作”和“表彰、奖励”两个指标之外，其他五个指标均可视为“管理”性指标（“文化共享工程建设”可视为兼具“管理”和“服务”两重性的指标，这里暂且把它归入“管理”类指标），占据整个指标体系的大部分分值——省级图书馆指标体系中的71%，地级图书馆指标体系中的67%，县级图书馆指标体系中的72%。这表明，现行评估制度显然以“管理”为重。而“读者服务工作”指标尽管在七个一级指标中分值最高，但在整个指标体系中却只占少部分分值——省级图书馆指标体系中的27%，地级图书馆指标体系中的31%，县级图书馆指标体系中扣的26%。尤其突出的是，县级图书馆作为基层图书馆主体，本应最重视读者服务工作，但在现行评估指标体系中其“读者服务工作”指标分值在三级图书馆中反倒最低(26%)。这表明，现行评估制度仍然没有走出“轻服务”的传统思维误区。反观英国的《公共图书馆服务标准》，在十个评估指标中，前八个指标均为直接体现“服务”绩效的指标，而基本没有涉及“管理”性指标，明显地体现了“以服务为重”的评价理念。需要说明的是，英国的《公共图书馆服务标准》直接称作“服务标准”，意为“服务”是评价的主要内容，而基本不涉及“管理”，所以不能简单地对比两国的评价标准。但无论如何，我国的公共图书馆评估“重管理，轻服务”的价值取向是显而易见的
(2)重过程，轻结果
在图书馆运行中，重视管理的目的是为了取得相应的服务结果。因此，对图书馆来说，重视管理表现为重视过程，重视服务则表现为重视结果。显然，上面论述的我国公共图书馆评估制度中“重管理，轻服务”的特点实际上同时体现了“重过程，轻结果”的理念。毋庸置疑，对图书馆来说所谓“重结果”主要指的是重视读者的满意程度，或者说，“重结果”指的是主要以读者是否满意及其程度来评价图书馆服务成效如何。在我国的县级图书馆评估指标中有“读者满意率”指标，且规定通过“由评估组发放调查表，对图书馆办馆条件、环境、服务质量、服务效果等征求读者意见”，同时在“定级必备条件”中又规定了该指标须达到多少分值（见表3）。从这些规定看，我国公共图书馆评估似乎也重视“读者满意率”这一“结果”因素，但从中我们仍然可以发现存在有如下几个问题：第一，目前我国县级图书馆服务名义上是为全县居民服务，但事实上绝大部分县级图书馆只是为“县城”居民服务，在这种情况下，通过“由评估组发放调查表……征求读者意见”的评估手段能征求到县城以外居民的意见吗？显然不大可能。那么，缺失县城以外居民的意见的调查数据能全面、客观地反映读者满意率的高低吗？第二，假设某县图书馆的“读者满意率”达到了85%（符合一级馆的标准），而馆舍建筑面积只有2450平方米（距一级馆标准只差50平方米），那么，按照现行的标准该馆不能被定为一级馆，也就是说，只要馆舍建筑面积达不到2500平方米，即使读者满意率再高也不能被定为一级馆。显然，在这种评估理念中，“读者满意率”被“馆舍建筑面积”消解了。试问，“读者满意率”和“馆舍建筑面积”哪个更重要呢？第三，从分值配置上看，“读者满意率”指标的上限分值只为20分，只占“读者服务工作”总分值(260)的7.7%，占全部总分值(1000)的2%。尽管在“定级必备条件”中对“读者满意率”作了底线规定，但如此低分值的配额，仍然难免给人以被其他指标“淹没”的感觉，即“过程”指标淹没了“结果”指标。
(3)重普遍，轻差异
这一特点主要表现在以下三方面：第一，在评估活动的组织上，不区分被评估对象的地域差异，如全国所有的省级馆不论其经济发展水平如何均“一视同仁”，地、县级馆也同样如此。第二，在评估指标设置和定级必备条件的设置上，全国范围内只要是同一级别的图书馆全都用统一的指标体系来测评，而不分地域差异和馆际差异。第三，在指标测评方式上，一律用分值数据来衡量其优劣，而不分数据背后所蕴涵的差异。如在县级图书馆定级必备条件中，馆舍建筑面积2100平方米和2450平方米并没有什么本质上的区别，因为都不能被定为一级馆；即使建筑面积一样，如果一个馆地处边疆落后地区，而另一个馆地处东南沿海发达地区，那么这一数据的象征意义应该有区别，但在现行评估指标体系中这一数据并没有被区别对待。以上三种表现表明，在貌似“一视同仁”或公平的数据表象下，客观存在的差异被同质化了。这种同质化实际上是把“富者通吃，贫者落魄”的霸道合法化了。
2 改进我国公共图书馆治理评价的几个建议
根据上面分析的我国公共图书馆治理评价的现状及其弊端，笔者提出如下改进建议，以期为完善我国公共图书馆治理评价体系提供可资参考。
2.1 在指导思想上，应以服务成效评价为重心
众所周知，服务是图书馆存在和运行的出发点和归宿。因此，评价图书馆的运行绩效，重点要评价服务成效如何。以服务成效评价为重心，体现了以结果为本的新公共管理(NPM)理念。其核心理念就是：注重结果而非过程，注重公众的满意度而非按部就班地遵守规则。图书馆治理评价中的结果为本，要求把评价的重点从“投入”和“产出”转向“结果”。区分“产出”和“结果”是以结果为本的绩效评价的一个特点。从政府所提供的公共服务来说，其中的“产出”是指政府所提供的某种公共物品或服务本身（如公共图书馆服务），“结果”是指政府所提供的物品或服务对公众所产生的实际影响（如公共图书馆服务对受众所产生的实际影响）。由此观之，我国现行的公共图书馆评估制度在评价理念上注重的是“投入”和“产出”而非“结果”。以服务成效评价为重心的评价理念，要求我国现行的公共图书馆评估指标体系的设计要有两点改变：一是要突出“读者满意率”指标的重要性，为此有必要把“读者满意率”指标单独设为一级指标，同时要全面、科学地设计它的内含指标，应重点考虑服务均等化、服务多样化、服务便捷化、服务规范化等内容，并完善其测评手段，如委托第三方进行调查和测评，力求能够做到全面、客观的评价；二是在分值配置上，加大“读者服务工作”指标所占的比重，尤其要加大“读者满意率”指标所占的比重，以此改变现在的“结果”指标被“管理”或“过程”指标“淹没”的局面；三是在“定级必备条件”的设计上，改变现在的把几个重要指标平行对待的做法，即给相关指标配以不同的权重，并给“读者满意率”指标以最大的权重，以此充分体现“结果为本”的评价理念。
2.2 制定公共图书馆服务标准，专门进行服务满意度评价
我国现行的公共图书馆评估是一种“管理绩效评估+服务绩效评估”的综合评估模式，而没有对其中的“服务”进行专门的评估。这种综合评估模式有其优点，如能够较全面地衡量图书馆的综合实力。但是，弊端在于一个馆或一个图书馆系统的服务成效考核和管理绩效考核混杂在一起，难以突显服务成效的重要性。在公共图书馆治理评价中突显服务成效评价的重要性，并不意味着忽视管理绩效评价，而是意味着同时重视管理评价和服务评价的基础上，提醒人们不要忽视独立进行服务成效评价的重要意义。对我国来说，独立进行公共图书馆管理评价的政策条件和实际经验大体己具备，我国已经颁布了《公共图书馆建设用地指标》（2008年5月）、《公共图书馆建设标准》（2008年10月）、《公共图书馆评估标准》（2009年7月）以及前后四次组织的全国性公共图书馆评估活动实践。现在的问题是，我们尚无《英国公共图书馆服务标准》那样的专门用于公共图书馆服务满意率评价的政策与实践经验。不过，我国公共图书馆界已有相关的理论和调研论证准备，如由文化部组织编制（具体由上海图书馆负责编制，浙江图书馆和长春图书馆参与编制）的《公共图书馆服务标准》已完成送审建议稿。可见，在我国，制定公共图书馆服务标准，专门进行服务满意度评价的条件正在逐步成熟，届时将成为我国公共图书馆治理评价制度从“重管理评价”向“重服务成效评价”或“重服务满意度评价”转型的重要标志。
2.3 增设“服务均等化”和“就近服务”指标
在组织进行服务满意度评价时，有两个指标必须得到充分的重视，这就是“服务均等化”和“就近服务”指标。公共图书馆服务作为一种公共服务，必须体现“普遍均等”的原则，而“服务均等化”和“就近服务”指标正是衡量“普遍均等”程度不可或缺的重要指标。
所谓“服务均等化”指一个国家或地区的公共图书馆服务体系可以保障居住其中的所有人，无论其经济状况、年龄、性别、身体状况、种族、宗教等区别，都能获取其所需的知识、信息、文化资源以及其他图书馆服务[2]。联合国教科文组织的《公共图书馆宣言》对服务均等化的表述是：“公共图书馆应不分年龄、种族、性别、宗教、国籍、语言或社会地位，向所有的人提供平等的服务”[3]。在当前的我国，公共图书馆服务均等化问题主要表现在三个层面：一是城市居民与农村居民之间的获得公共图书馆服务的机会权利严重不均等；二是东部发达地区居民与中西部欠发达地区居民之间的获得公共图书馆服务的机会权利严重不均等；三是非弱势人群与弱势人群之间的获得公共图书馆服务的机会权利严重不均。毋庸置疑，让更多的农村居民、欠发达地区居民、弱势人群获得公共图书馆服务，是我国公共图书馆事业发展过程中必须予以高度重视和需要迅速加以解决的重大问题。所以，在公共图书馆评估指标体系中，应设置相应指标来反映服务均等化实现程度。如可以考虑设置“农村居民借阅册次”、“解答农村居民咨询人次”、“农村流动点数”、“农村居民用户满意率”（以上涉及农村居民的服务指标应与“文化共享工程建设”指标结合起来）、“为特殊用户举办的活动次数”、“为特殊用户解决疑难问题的次数”、“专供特殊用户使用的设施设备完备率”、“专为特殊用户开展的服务项目数量”、“特殊用户满意率”等指标。
所谓“就近服务”指标是指能够衡量图书馆服务的利用者与图书馆或其服务点之间的物理距离的远近程度的指标。显然，这一距离越近，对利用者来说就越感到便捷可用。所以，“就近服务”体现公共图书馆服务应该便捷化、人性化。在国内外图书馆界，往往用“服务半径”来衡量“就近服务”的程度。但各国对“服务半径”的要求不尽一致，国际图联／联合国教科文组织于2001年修订的《公共图书馆服务发展指南》建议：在城市和近郊，利用私人交通工具到达最近的图书馆的时间不超过15分钟[4]。而英国所确定的“服务半径”则用“在指定距离到达固定图书馆的住户比例”来衡量，其详尽程度令人叹服（见表5）。我国的《公共图书馆用地指标》（2008年6月1日起正式施行）提出的公共图书馆服务半径指标为：大型公共图书馆≤9公里；中型公共图书馆≤6.5公里；小型公共图书馆≤2.5公里。同时规定，大型馆覆盖的6.5公里服务半径内不应再设置中型馆；大、中型馆覆盖的2.5公里服务半径内不应再设置小型馆[5]。
毋庸置疑，无论是“服务均等化”指标还是“就近服务”指标，都是反映公共图书馆服务是否完善的极其重要的指标。然而，我国现行的三级公共图书馆评估指标中均未专门设置这两个指标。这不能不说是一个极大的制度缺陷。所以，在《公共图书馆评估标准》中增设“服务均等化”和“就近服务”指标，是进一步完善公共图书馆评估制度的必然要求。
2.4 设计出“评估标准统一，定级标准有区别”的评估定级方案
我国现行的公共图书馆评估制度是一种普遍化的统一性评估制度，即在全国范围内所有的图书馆都一律统一标准、统一方法、统一数据、统一步骤。这种“统一”当然体现了“标准面前，人人平等”的公平原则，但我们要知道，这种公平只是一种“形式公平”，而不是“实质公平”，因为这种公平在“一视同仁”的形式下掩盖了客观存在的地区差异和馆际差异。在这种评价制度下，每次评估结果公布之后，必然出现“发达地区喜悦，欠发达地区尴尬”的局面。针对这种不合理现象，国际标准组织公布的《信息与文献——图书馆绩效指标》（ISO11620-1998-4-1第1版）早就指出，在馆际间进行比较“必须特别小心，需要考虑图书馆业务存续期间的各种差异性问题，还需要对使用的指标有充分的理解，并能够对数据做出谨慎解释”，“就图书馆本身而言，由于不同的背景、不同的读者群以及诸如结构、资金筹措方式和管理等的不同而造成图书馆自身也差异万千，因此人们不可能指望有那么一套固定的绩效评估指标能够普遍适用到所有的图书馆评估”[6]。据此，笔者认为，对公共图书馆评估而言，评估标准应该统一（如同“法律面前，人人平等”，法律条文规定不能因地而异、因人而异），但对评估结果的定性（这里主要指图书馆定级）应该遵循“区别对待”原则（如同法律刑罚对同一种罪行区分成年人和未成年人来量刑一样），亦即实施“评估标准统一，定级标准有区别”的评估定级方案。对此，笔者建议，可以将全国所有省份按照人均GDP或其他某种合理标准划分为不同区域类型（如按人均GDP高低划分为A、B、C、D……区域类型），对不同区域的图书馆适用不同的定级标准，由此形成有区别的定级结果（如“A类地区一级馆”、“B类地区一级馆”……）。总之，在评估定级制度的设计上，应该充分尊重地区和馆际之间的差异，而不是在普遍、统一的名义下消解差异。这有利于保证公共图书馆评估定级制度本身的“实质公平”和合法性。
3 结语
对公共图书馆治理来说，治理评价是一个极其重要的环节，因为一个国家或地区的公共图书馆治理评价制度反映着这个国家或地区对公共图书馆治理的价值取向。公共图书馆治理的目的是什么，以什么标准来衡量公共图书馆制度的合法性，以什么标准来衡量公共图书馆服务是否完善，等等，这些问题都可从治理评价制度中得到回答。毋庸置疑，我国现行的公共图书馆治理评价制度（评估制度）确实存在诸多弊端。针对这一问题，本文梳理出了我国现行公共图书馆评估制度存在的几方面弊端，并提出了相应的改进建议。诚然，本文的探讨是初步的、粗略的，尤其是所提改进建议还有待进一步斟酌和完善，在此权当抛砖引玉。
收稿日期：2010-05-05