中国城乡义务教育差距的政策审视，本文主要内容关键词为：义务教育论文,中国论文,城乡论文,差距论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，随着中国社会主义市场经济制度的实施和完善，中国城乡经济和社会发展取得了举世瞩目的成就，城乡面貌和居民的生活水平得到了极大改善，正在向全面小康社会迈进。但同时城乡发展也开始严重分化，农村发展远远落后于城市，尤其值得关注的是城乡在教育方面的差距已经超过了在经济方面的差距。本文将从全面揭示城乡义务教育差距的现实入手，深入分析差距产生的政策原因，并尝试性地提出了一些缩小差距的政策建议。
一、城乡义务教育差距的现状
本研究中的城乡划分不是基于户籍，而是按照居住区域来进行划分，与有关经济和教育统计资料将全国划分为“城市”、“县镇”和“农村”是一致的，但为了研究和比较的方便，本文将县镇归为城市类别，城乡中的“乡”指县镇以下的农村地区。
（一）城乡义务教育办学条件的差距
1.义务教育经费投入的城乡差距
总体上看，与世界其他国家相比，中国政府的义务教育投入在教育总投入中所占比例偏低，并且从预算内教育经费拨款在各级教育之间的分配情况来看，义务教育所占比例呈下降趋势，2001年该比例为53.42％，比1997年下降1个多百分点，而且这些经费在城乡之间的分配也是极其不均衡的。（见表1）
表1 2001年全国分城乡义务教育经费生均支出情况 单位：（元）
普通小学 普通初中
城镇 农村农村低于城镇的％ 城镇 农村 农村低于城镇的％
生均教育经费支出1483.98797.60
46.25
1955.03
1013.65
48.16
生均预算内教育经费支出 953.11 558.36
41.41
1120.00
666.7040.47
生均教育事业性经费支出 1399.98768.43
45.11
1791.54
968.1145.96
生均预算内教育事业性经费
支出922.81 550.96
40.29
1078.30
656.1839.14
生均公用经费支出389.09 159.75
58.94
624.44268.1657.05
生均预算内公用经费支出 95.39 28.1270.52
145.8644.95 69.18
资料来源：根据高等教育出版社2003年版《从人口大国迈向人力资源强国》第588—593页有关表格整理
从表1中可以清晰地看到农村义务教育阶段所获得的各项政府性资金投入都大大低于城市，其差距的幅度在39.14％—70.52％之间，两者之比在统计学上呈“显著性差异”。
2.城乡义务教育师资水平的差距
城乡义务教育的差距不仅表现为教育经费分配的不均衡，而且同样严重地表现在师资水平上。
（1）城乡义务教育专任教师的学历差距。以2001年为例，见表2。
表2 2001年城乡小学和初中专任教师学历状况 单位：（％）
全国平均 城镇 农村农村与城镇差距/百分点
专任教师学历合格率 96.81 98.2696.04 2.22
大专以上学历的专任教师比例 27.40 40.9420.25 20.69
专任教师学历合格率 88.81 92.3284.74 7.58
本科及以上学历的专任教师比例16.95 23.519.35
14.16
数据来源：教育部全国教育事业统计资料（2002）
（2）城乡义务教育代课教师的数量差距。同样以2001年为例，见表3。
表3 2001年普通中小学代课教师城乡分布情况 单位：（人）
城市学校其中代代课教师 农村专其中代代课教师
专任教师课教师
所占百分比任教师课教师
所占百分比
中学 952108 23528 2.47％ 164753865005 3.95％
小学 874957 25705 2.94％ 379347751539413.59％
资料来源：根据《2002年中国教育统计年鉴》第103页、第99页有关表格整理。
注：此处的中学包括了高中，但无论是城市还是农村，高中的代课教师所占的比例都极小。
需要特别强调的是，学历水平差距和代课教师的数量差距还不能完全反映城乡义务教育师资水平差距的现实。实际上，在农村义务教育教师学历标准提高的背后还隐藏了一个更为深刻的问题。农村教师所提高的学历基本上都是通过函授、以及各类水平参差不齐的成人考试获得的。有关这方面的精确数字还没有见诸相关的教育统计。农村基础教育紧缺学历和能力合格的数学、科学、英语、艺术类专业教师，而专业教师的缺乏成为农村素质教育实施和教育质量提高的“瓶颈”。
（3）城乡义务教育教师队伍年龄结构的差距。
农村教师队伍老化现象严重。如安徽，2002年农村35岁以下的小学教师占农村小学教师总数的比例为31％，而城市（不包括县镇）高达50％，比农村多出了19个百分点；山东的这一比例，城乡差距更大，城市35岁以下的小学教师占城市小学教师总数的55％，而农村只有28％，两者相差近1倍[1]（P47）。
（二）城乡学生义务教育阶段入学机会的差距
1.城乡小学阶段入学机会的差距
根据国家统计局公布的数据，2003年，中国小学学龄儿童的入学率从1985年的96％提高到了2003年的98.7％。但由于中国学龄儿童的基数相当庞大，1985年为1.04亿人，2003年为1.09亿人，其间最少的1988年也达到了0.96亿人，所以，尽管有如此高的入学率，没有入学的儿童数量在1985年也达到了110多万人，2003年为142万人，如果从2003年起上推15年计算未入学儿童的总数将更加惊人，达到了2800万之多[2]（P784）。尽管在这些数字中没有进行城乡区别，但考虑到城乡经济发展和教育发展状况的差距，在城市除了残疾和极其特殊的家庭原因外，小学适龄儿童基本上不存在失学问题，鉴于此，我们可以认为，这2800万未入学的学龄儿童差不多都分布在农村。
另外，在城乡小学教育机会差距中还有一个不可忽视的问题，由于农村经济困难等因素，已经入学的儿童中途缀学的现象也较为普遍。
所以，当大批的城市学龄儿童在为优质的教育资源展开激烈的角逐的同时，几千万同样的农村学龄儿童却在为能否上学而痛苦挣扎。对于那些落后的农村地区儿童来说，最为重要的不是读好书的问题，而是能不能读书的问题。这种巨大的城乡差距成为大批农村儿童走向现代文明的一条难以跨越的鸿沟。
2.城乡初中阶段入学机会的差距
对于城乡初中阶段入学机会的差距，可以从小学毕业生升入初中的情况来加以分析。在《义务教育法》颁布之前的1985年，城市的小学生几乎全部能够升入初中，而农村小学毕业生的升学率只有64％，且相当一部分省区低于这个平均数，其中贵州、广西和西藏三省区不到50％。到1999年，农村的升学率上升到了91％，但仍然没有达到改革前1976年的水平。有近一半的省区低于90％，其中贵州和内蒙分别为72.4％和75.7％，西藏更低，只有38.1％，全国有130万农村学龄人口沦为半文盲，流向社会。2000年前的15年间，小学毕业后未能升入初中的人数高达5000万人以上。
由于初中阶段接受教育成本的提高，农村初中的辍学现象也较小学阶段更为普遍。在1995年之前的6年间，辍学率都超过5％，后来虽有所下降，但仍然维持在3％以上，失学人数在2000年达到了200万。仅在1987—2000年间，初中阶段的失学人数即达到3067.6万人。上述四种状况，即小学阶段未入学和中途辍学的人数，以及初中阶段未升学和中途辍学的人数，累计达到15132.6万人（不包括1986年初中阶段的失学人数），他们是《义务教育法》颁布之后完全没有或没有完全享受“九年制义务教育”的群体[3]。
另据东北师范大学农村教育研究所袁桂林教授对部分农村地区初中2001年辍学率的实证研究结果表明，多数农村地区初中辍学率大大高于官方所公布的数字，从而与国家规定的“普九”标准相距甚远，个别县的农村初中辍学率之高甚至已大大超过我们的想象，如东北B县的农村初中辍学率竟高达60.82％，也就是说在该地区差不多有三分之二的农村学生由于种种原因而不能完成国家规定的九年制义务教育[4]。
二、城乡义务教育差距的政策原因
中国城乡义务教育差距的根本问题在于城乡义务教育对公共资源占有的不平等，换言之，农村义务教育的贫困实质上是资源的贫困。而公共资源的分配是由公共政策和社会政策来执行的，因此，政策是造成城乡教育差距的最主要的因素。政策有广义和狭义之分，从广义上讲，是政策法规的总和；从狭义上讲，是不包括法律条文在内的行政决定[5]（P1）。本文要分析的政策是广义上的政策。
（一）与城乡二元结构相适应的一系列制度安排是中国城乡教育差距形成的制度根源
1.户籍制度
从建国初期到20世纪90年代，我国户籍制度经过多次变革后，逐步实现了从最初的户口登记注册功能向利益分配功能异化，在生活消费品和生产资料的供给，教育、就业、住房、劳保等社会福利的提供上向城市倾斜，并形成了阻挡农村人口进城的一道坚强壁垒。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济制度的完善，以及城市化进程的加快，户籍制度改革出现了许多新的动向，城乡之间壁垒森严的状况有所松动，特别是一些中小城市，有相当一部分都已经取消了户籍管制，客观上促进了农民向城市流动，并为缩小城乡差距扫清了不少制度上的障碍，但建立在户籍基础上的历史已久的城乡二元结构的基本格局在短期内仍然难以打破，它对当下中国的社会发展仍具有深刻的影响[6]。
由于城乡分离的户籍制度，一方面大量富余农村人口长期滞留于农村，农村家庭承受的经济负担加重，多数农民家庭在承担子女教育费用时表现出相当的困难；另一方面，流入城市的农民因没有城市户籍而无法获得与城市人同样的权利和福利，大批进城务工就业的农民子女被远远超过他们的经济承受能力的入学赞助费、借读费、建校费等花样不断翻新的各种费用挡在城市学校之外，无法接受到与城市儿童平等的义务教育，从而使他们的发展从一开始就与城市儿童拉开了距离。
2.土地制度[7]
土地制度历来是中国农村发展的根本。我国现行土地制度规定了农村土地的集体所有制，这实际上是一种所有者缺位的制度安排，由于土地产权模糊，使农民缺乏必要的土地处置权，无法实现土地使用权的让渡，导致农民难以实现土地的规模化经营，从而也就无法保证土地收益的最大化。
另外，在现行的农村土地制度的框架内，国内外工商资本和金融资本可以以交易成本较低的方式获取廉价的农村土地资源，转为非农用地，获取超额利润。据有关部门粗略估计，改革开放以来国家通过土地征用从农村转移出的土地资产收益超过2万亿元，而对农民被征用的土地，仅按照所生产的农产品价格给予一定年限的补偿，农民没有成为巨额土地利润的受益者。随着城市化的推进，农村土地制度的缺陷造成农民利益的流失越来越严重，大量失地和无地的农民成为新的社会贫困阶层。
3.税收制度
作为国家公共财政来源和调节个人收入水平的我国税收制度，在城乡二元的社会结构体系中，表现出明显的向城市倾斜的偏好。
在20世纪90年代以前，我国城市居民除了特别富裕者，绝大多数人是不需要向国家纳税的，但农民除非是赤贫者，都有向国家纳税缴粮的义务。90年代以后，我国在税收制度上做了重大调整，开征了个人所得税，并进行了分税制改革，将原来全国统一的税收分成中央和地方两块，但这种改革并没有消除原来税收中的不平等。一方面，对城市所征收的个人所得税存在起征点，而农民的收入实际上远远达不到这个起征点，但仍然必须缴纳农业税和农业特产税；另一方面，分税制导致中央和地方的利益冲突，各地为了充实地方的经济实力，加大了地方的税收力度，而农业税和农业特产税是地方税收的主要来源[8]，因此，在城乡两套不同的税制体制下，广大农民的纳税负担长期高于城市居民。目前，中国是世界上唯一专门面向农民征收农业税的国家，总税率达8.4％。
随着“三农”问题的日益突出，国家开始改革农业税政策。2004年3月5日国务院总理温家宝在《政府工作报告》指出：“从今年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”[9]随后，国家在吉林、黑龙江两省进行免征农业税改革试点，河北等十一个粮食主产省份降低农业税税率三个百分点。其余地区总体上降低农业税税率一个百分点。沿海及其他有条件的地区也可视地方财力情况进行免征农业税试点。因此，新的农业税政策将会大幅度地减轻农民的负担，缩小城乡居民经济收入的差距。
从总体上看，随着我国工业化水平的提高，农业税收入在国民总收入中所占分额已经相当低了，但由于我国工业化水平的地区差距悬殊，在工业化程度比较高的省区，农业税收入在地方财政中几乎可以忽略不计，而在中西部的农业大省，农业税仍然在地方财政中居于较为重要的地位，因此，新的农业税减免政策将会对农业大省的财政收入产生较大影响，进而有可能大大降低这些地区对农村义务教育的支付能力。与农村税费改革所引起的农村义务教育经费紧张相互叠加，有可能会使这些农业大省的农村义务教育面临新的投资困境，因为依靠中央转移支付毕竟是有限的。根据课题组成员山东省教育厅副厅长张志勇对山东省六个县（市、区）进行调查的结果表明，农业税和特产税在2003年的地方财政收入结构中所占的比重平均为18.22％，最高的占43.30％，最低的占4.74％。而实施改革后，两税2004年的减收数占2003年地方财政收入的比重平均将达到11.10％，最高的达34.23％，最低的达2.37％。显然，由于各县（市、区）的经济结构不同，减少农业税、取消特产税后给各县（市、区）的财政收入带来的影响是不同的（注：根据张志勇所提交的课题分报告：《山东省内教育差距的个案研究》（未发表）。）。
所以，实行新的农业税政策以后，在中西部农业大省，必须开辟新的农村义务教育的投资渠道，否则，地区间、城乡间的义务教育差距有可能进一步扩大。
4.社会保障制度
由于城乡二元社会结构的存在，城乡社会保障出现了巨大的差别，在“城市公益事业国家办，农村公益事业农民办”方针的指导下，城市人可以享受到住房和失业补贴、医疗卫生、文化教育、交通等一系列由国家提供的社会服务，而对农村实行的是国家救济和群众互助为主体的社会保障，实际上，也就是由农民自己承担了社会保障的责任，其水平显然远远低于城市。虽然从世界各国社会保障发展的过程来看，由职工到农民都需要一个漫长的过程，但像中国这样使农民的身份成为社会保障的刚性而难以逾越，城乡社会保障水平差距如此悬殊，似乎也不多见[10]（P121）。20世纪90年代初的研究表明，从社会保障支出构成看，当时占总人口80％左右的农民的社会保障费支出仅占全国社会保障费的11％，而占总人口20％的城镇居民却占社会保障费的89％；从社会覆盖面来看，城镇已达91％，农村只有2％，与国际比较，小康型国家享受社会保障的覆盖面已达75％，而当时中国只有30％[11]（P35）。
在计划经济时代，我国农村的社会保障水平就低于城市，实行家庭联产承包责任制后，原有的生产队集体消失，农村的社会保障功能进一步弱化，农民享受的社会福利很不充分，长期以来，农民几乎处于社会保障的安全网之外。
农村社会保障的程度如此之低，大批农村贫困地区儿童得不到正常和及时的救助，失学率和辍学率在有些地区长期居高不下。在大量有关农村子女辍学原因的研究中，因家庭经济困难而不能正常入学或中途退学的适龄儿童达到了辍学儿童总数的一半以上，在中部和西部有些落后的农村地区，这一比例更高。
近年来随着经济的发展，社会保障的水平和范围都有了相当大的提高，局部经济发达地区对城乡分割的社会保障体系进行了较大的变革，开始试行城乡统筹的就业制度，建立城镇社会保险体系和覆盖城乡的新型社会救助体系。但在多数经济欠发达省区要实现从制度上保证广大的农村享受到与城市同等的社会保障水平仍需要社会政策领域不断作出新的调整。
（二）精英（或城市）取向的教育政策，是造成和加剧城乡教育差距的直接的内部因素
1.“分级办学”体制下的教育投资政策
总体上说，中国公共教育经费一直处于严重短缺之中。长期以来，中国教育经费的许多重要指标均远远低于世界平均水平，甚至低于发展中国家的平均水平。20世纪90年代以来，中国财政性教育经费占GNP的比重一直徘徊在3％以下，从1991年的2.85％降至1996年的2.74％，后又回升到1999年2.79％，但与4％的目标仍相距甚远。而在1991年，同一指标世界平均为5.1％，发展中国家平均为4.1％。
处于短缺状态的教育经费，并没有在教育内部实现均衡配置，在“分级办学”体制下的教育资金流向体现的是一种典型的精英投资策略，它主要体现在以下两个方面：（1）中央政府的财政预算内经费绝大多数都投向了高等教育领域。据南京大学社会学系张玉林的研究表明，1992年，中央预算内经费总额为70.11亿元，其中投向高等教育的资金为63.76亿元，占90.9％；而包括高中在内的中小学所得到的金额只有0.27亿元，仅占0.3％。这种过分偏向高等教育的投资政策一直到本世纪初都没有多大变化。2001年，全国生均预算内教育经费小学为645元，初中为817元，高中为1471元，高校为6816元。高校生均经费是小学的10.5倍，是初中的8.3倍。当年全国在校生总规模为2.6亿，其中小学在校生12543万，中学7836万（其中初中6431万，高中1405万），高校719万。分别占受教育人口的48％、30％、2.8％。它们在财政预算内教育经费的比例却分别为：34.9％、35.9％、24.5％[12]。这与国际上财政性高校生均经费一般是小学生均经费的3—4倍、中学生均经费的2—3倍出入较大。（2）地方政府作为义务教育的投资主体，乡镇成为农村义务教育经费主要来源。根据国务院发展研究中心的调查，自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2％，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11％，县和县级市的负担为9％，而乡镇则负担了全部的78％。另据历年的《中国教育经费统计年鉴》所提供的资料，中央政府每年投入义务教育的预算内资金从来没有超过1亿元。而这些有限的资金也只是投向“中央属”小学[3]。
由于农村乡镇基本都属于“吃饭”财政，根本无力解决义务教育所需要的大量资金，从而出现了农村办学条件恶化、拖欠教师工资等严重的教育事件，城乡义务教育教师收入差距悬殊，另外，由乡镇负责农村义务教育投资把本来应该由国家承担的责任转嫁到了农民身上，加重了农民的负担。这也是导致农村义务教育失学率和辍学率居高不下的一个关键因素。
2.重点校政策[13]（P40—42）或示范校政策
重点学校政策是在教育资源不足的情况下，国家集中有限的教育资源办好一部分学校，为国家培养急需人才的一种策略选择，它贯穿了从小学到大学的各个阶段。重点学校政策从一开始就是一种典型的培养精英的制度选择。多年来，重点学校确实培养了大批的高素质人才，其在教育发展的历史上也是功不可没的，但同时也在客观上加剧了中国教育发展的不均衡。在基础教育领域，由于绝大多数的重点学校都办在城市和县镇，所以这种不平衡又主要表现为城乡学校的差别。
重点学校政策执行期间，国家把大量稀缺的教育资源投入到部分重点学校中去，这一方面导致了对普通学校，尤其是农村学校投资的减少；另一方面也使重点学校凭借其资源优势和品牌效应形成了对社会资源的积聚和对农村优质教育资源的盘剥，使农村学校办学条件日趋恶化。
时至今日，基础教育阶段的重点学校政策已成为历史，但它所产生的影响远没有消失，那些曾经被评为“重点”的学校在社会上仍具有较高的地位，它们获取资金和积聚社会资源的能力大大超过普通学校。从这个意义上说，它们对农村教育的资源盘剥并没有比当初减弱，而且短期内也不可能减弱。而继重点学校政策之后的示范学校政策则是精英教育政策的另一种表达，它同样是制造和加剧城乡教育差距的政策契机。
3.城乡义务教育阶段的教师政策
从目前所出台的一些重要的教师政策文本来看，（1）国家对城乡教师实行不同的待遇标准。如《中华人民共和国教师法》第28条规定：“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便”。由此说明城市教师的住房由国家规定标准并通过政府拨款予以资助或提供，而农村教师的住房一方面缺乏明确的标准，另一方面也是通过乡镇统筹由农民自己所负担。税费改革前，农村教师的住房改造资金主要来源于农民所上缴的教育费附加和教育集资。而税费改革后，由于取消了这两项费用，农村教师住房改造基本处于停滞状态。除此之外，城乡义务教育阶段的教师在其他福利待遇如医疗保险、职后培训等方面都存在较大的差距。这种城乡教师不同的待遇标准是导致目前大量乡村教师，尤其是农村年轻的骨干教师流入城市的一个关键性的政策因素。（2）城乡义务教育阶段实施不同的师资配备标准。2001年，国务院办公厅转发中央编制办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，按照在校学生数量核定中小学教师编制。初中阶段，农村为18.0∶1，县镇为16.0∶1，城市为13.5∶1；小学阶段，农村为23.0∶1，县镇为21.0∶1，城市为19.0∶1[14]。这种标准是按照学生数和教师数之比计算出来的，实际上也是非常不合理的，是一种为城市服务的标准。因为就农村学校而言，由于人口居住分散，加上交通不便等因素，农村学校，尤其是小学，其规模大多是十分有限的，因此，师生比例是更小而不是更大。如果按照当前的师生比标准来对农村小学配备教师的话，许多农村学校无法实现正常教学。近年来农村学校代课教师增多、复式教学班增多都是与此密切相关的。这种城乡有别的师资标准严重影响了农村学校教学质量的提高，拉大了城乡之间受教育机会的不平等。
三、缩小城乡义务教育差距的政策建议
中国城乡教育差距是全面而深刻的，它已经成为制约教育、经济和社会持续、均衡发展的巨大障碍，并阻碍了人们对教育公平的追求。缩小城乡教育差距不仅是处于弱势地位的农村人的追求，也应该是全体国民义不容辞的社会责任，它需要在公共政策和社会政策领域作出全面而深刻的调整。限于研究能力本文将主要探讨在教育政策领域内所应作出的调整。
（一）以现代公平理论和科学发展观为指导，确立城乡统一、协调发展的政策理念
一项社会政策的制定，既要考虑到效率，又要考虑到公平，在公平和效率之间，政府的职能首先是要维护公平。正如罗尔斯在他的《正义论》开篇中说道：“某些法律和制度，不管它们如何有效率和条理，只要它们不正义就必须加以改造和废除。”[15]（P1）而任何公平，从内容上看都应该包括起点公平、活动本身的公平及结果的公平，任何权利与义务、社会价值的分配都基本上包含在这三种基本形式之中[16]。其中，起点公平是公平的基础，它制约着其他公平形式的实现。
城乡义务教育差距，从根本上说就是城乡义务教育阶段受教育机会的不平等，这种不平等成为农村人口极度贫困的根源，并通过代际承传滋生了新的教育不平等，如此循环的“马太效应”，使城乡之间的鸿沟越来越大。所以，要缩小城乡之间的教育差距，最为重要的是要以公平理念为指导来制定新的社会发展政策，确保城乡有平等的受教育机会。
城乡差距的长期存在和持续拉大，是全社会对农村缺乏深刻认识的结果。长期以来国家未能从宏观上把握城乡关系，而是以二元结构理论为依据，把国家的工业化建设建立在牺牲农村利益的基础上。随着三农问题的突显，城乡的非均衡发展战略日益暴露出其在发展观上的严重局限性。因此，坚持“以人为本”的科学发展观是今后制定各项社会政策的指导思想，也是实现城乡在经济、社会和教育等方面协调发展的关键。
（二）制定《义务教育投入法》，以法律形式确定农村基础教育投资的底线标准
从义务教育投入的国际比较来看，多数发达国家对义务教育的政府投入基准都是以法律的形式确定下来的，所以，义务教育发展得到了源源不断的资金支持。比如，美国1965年就颁布了《小学与中学教育法案》，规定了联邦政府、州政府和地方政府对中小学经费分担的标准。
当前，中国农村义务教育投资缺乏法律保障，教育投入带有非常大的随意性，全国许多农村地区的义务教育经费经常被无端克扣、挪用、挤占和拖欠，建议制定《义务教育投入法》，根据不同地区的经济发展水平制定义务教育投入的地区标准和全国任何地区必须达到的最低标准，对不能达到标准的地方政府以及克扣、挪用、挤占、拖欠义务教育经费的行为依法追究其法律责任。
（三）构建新的义务教育财政体制，明确中央政府和地方各级政府对农村义务教育的责任，加大中央政府对农村义务教育的投资力度
1.中央政府、省级政府、地市县以及乡镇和行政村在农村义务教育中的投资责任应根据地区差异明确划分
农村义务教育经费的严重不足，是长期以来义务教育投资主体的错位所造成的。义务教育发展的国际经验表明，无论是实行中央集权还是地方分权的国家，政府都是义务教育投资的主体，对义务教育发展承担主要责任，如在美国，以1990年为例，联邦政府、州政府、地方政府对中小学的拨款比例分别为6.1％、47.1％、46.5％。
构建新的义务教育财政体制，一方面要增加中央政府对农村义务教育的投资份额，加大对税费改革地区和农业税减免后的农业大省的财政转移支付力度；在形式上应该采取一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付相结合[8]。另一方面要把农村义务教育投资主体从县上移到省一级政府。根据各地区经济、教育和文化发展水平的差异，明确规定从中央到地方的各级政府对该地区农村义务教育的投资责任和投资标准。
2.中央政府应设立对中西部贫困地区的农村义务教育专项资金
由于中国城乡差距因地区差异所表现出来的复杂性，不同地区的城乡差距程度相差很大，尤其是经济、文化和教育水平都相对落后的中西部地区农村，更需要专门予以资助，所以，新的义务教育财政体制应由中央财政设立用于中西部农村地区义务教育的专项资金。
3.尽快推行农村义务教育免费制度
首先，从世界其他国家实施义务教育的情况来看，目前，世界大多数国家的义务教育都是由政府承担主要责任，在170多个宣布实施义务教育制度的国家中，尚未发现一个国家公开宣布“不实施免费义务教育”。所以，义务教育免费制度是世界义务教育发展的主要趋势，理应成为我国义务教育发展的一项重要内容。
其次，从经济上说也是可行的。根据2001年统计数字测算，现有农民自己负担的小学和普通中学学生的学杂费为113亿元，其中，全国农村小学生的学杂费为43亿元，农村普通中学生的学杂费为70亿元。由此可见，国家每年只要拿出不到100亿元（去除农村高中部分的学杂费）用以支付农村中小学生的学杂费，就能使全部农村中小学生接受免费的九年义务教育。这笔费用可以从农业专项资金中支出[17]。
（四）设立百万“国家农村教师岗位”，支持农村教育发展
缩小城乡教育差距的一个重要“瓶颈”就是农村教师队伍的质量问题。而农村教师队伍目前存在着双重矛盾，一方面，农村中小学所需要的高素质的、年轻的专业教师紧缺；另一方面，优秀的、年轻的大学毕业生分不到农村去任教。也就是说，农村教师出现了有效需求不足的局面。所以，建议国家以中央专项资金支持设立百万“国家农村教师岗位”，通过一定的程序，选拔已经取得教师资格的应届大学毕业生和城市中小学教师到农村地区任教，规定一定的服务期和所享受的相关待遇。
（五）改革教育管理体制，制定有利于市场力量参与教育管理和投资的政策，激发个人、企业以及第三部门投身农村教育的热情
实践证明，“分级办学”的管理体制已经不能适应当前缩小城乡教育差距的政策要求。随着中国市场经济的发育成熟，教育管理体制应该朝向多元化的方向发展，以适应市场经济发展的需要。
1.城乡教育差距因地区不同而表现出程度上的差异，所以在承认“以县为主”的管理体制下，针对不同地区，寻找新的管理方式，建议在经济极端贫困的农村地区以及地区内部差距过大的省份，其管理主体应该和投资主体一样上升到省一级政府，从而便于地区和城乡统筹。
2.在政府作为教育管理和投资主体的情况下，尤其是在义务教育领域，应该努力探索新的教育投资渠道，解决教育经费，尤其是农村教育经费严重不足的问题。建议改革义务教育的拨款方式，让市场力量参与教育资源的分配，比如采用政府采购教育服务的方式、教育民营等；制定优惠政策引导私人和企业投资农村义务教育和第三部门资金流向农村学校，以进一步利用社会资金扩大农村义务教育的经费来源。
差距是绝对的，差距的存在既是社会多样性的反映，也是社会前进的动力。完全消除差距既不可能也没有必要。但差距必须保持一定的度，必须控制在社会可以承受的范围以内，差距过大则必然会带来发展的停滞和社会的动荡。
缩小城乡教育差距并不等于要消除城乡教育的差异，也不是要否定和遏制城市教育发展的速度，而是要唤起整个社会对正在边缘化的农村教育的关注，要求公共政策和社会政策不仅要保证城市人享有优质的教育资源，也要给予处于经济和教育双重贫困的农村受教育人口以平等的教育权和发展权。但如何保持城乡教育的差异，将城乡教育差距控制在合理的范围内，以保护教育自身发展的多样性和持久动力将是一个需要不断探索的新课题。
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