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中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1003－8477（2008）08－0162－04
如何进行教育政策研究，这是教育政策研究者常常思考的问题。教育领域作为现代社会生活的一个公共领域，教育政策也就作为公共政策的一个领域，教育政策研究的理论主要来自于公共政策研究领域。而教育活动是使主体自身作为教育对象的客体然后再成为主体的过程的社会实践活动，有更多的“价值负载”或“多重利益”[1](p42) 参与其中。本文试图从多层次、多样化的教育政策主体性价值来理解和分析教育政策。
一、政策与教育政策分析
政策既是一种公共管理领域基本概念的表述，也是该领域的一个核心概念。理解政策的基本概念是考察政策分析的必要前提。但像其他人文社会学科的概念一样，任何事物的概念都是纷繁复杂，没有统一表述。人们对事物理解和认识的多样性决定了概念本身的多样性。政策概念的表述也是如此。美国行政学家伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）提出基于政治与行政二分法的政策概念，公共政策即是政治家，即具有立法权者制定的，有行政人员执行的法律和法规。表达出政策决策与政策执行的双重含义。美国现代政治理论学者戴维·伊斯顿（David Easton）从社会系统的价值分配角度提出“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。”哈罗德·拉斯韦尔（Harold Dwight Lasswell）认为“公共政策是一种有目标、价值和策略的大型计划。”卡尔·弗雷德里奇（Carl J.Friedrich）从政策主体上看，认为政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程”。[2](p79)
在政策科学理论的发展历程中，人们曾经从许多不同角度和层面讨论政策研究或政策分析特别是政策分析范式。一是从政策科学发展的历史阶段来看，有拉斯韦尔和德洛尔的政策科学范式、林德布罗姆等人开创的政策分析范式以及泰勒（Frederick Taylor）等人所提倡的科学效率的政策分析范式。[3](p5) 二是在政策分析范式中根据政策分析的主体或研究者角色的不同，可以区分出研究者（或政策知识分子，如大学或研究机构的教师和研究人员）的政策分析、决策者（或政策制定者，如政府官员）的政策分析、中间人（或政策分析家，如在政府咨询机构工作的政策分析人员）的政策分析。三是根据政策分析背后起指导作用的价值基础不同，可以对政策分析的范式进行区分。有的学者还概括出了西方政策学者（如贝若尔和摩根）所提出的分析社会理论的激进人文主义、解释主义、激进结构主义和功能主义的四种范式，认为西方政策分析理论中的理性主义、渐进主义、政治系统理论、团体理论、精英理论和批判理论等不同的政策分析视角，都可以概括于上述四种范式之中。无论如何归类，政策分析都是基于对政策本身不同侧重点的认识与理解。
再看教育政策。我国的教育政策研究是从20世纪90年代末期逐步发展起来的。业界对教育政策的概念的认识也是有差异。国内学者刘复兴认为，“教育政策是公共政策的一部分，它是由政府及其机构和官员制定的、调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策”。[4](p30) 袁振国认为“教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则”。[5](p116) 孙绵涛认为，“教育政策是一种有目的的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则”。[6](p10) 萧宗六也认为，“教育政策是国家和政党为实现教育目标而制定的行政准则”。[7](p36) 国内的教育政策学者多把教育政策看作是具有政治学含义一个概念。
教育政策是公共政策的重要组成部分，现代国家均提倡优先发展教育的国策。“教育政策的制定与其他政策相比并没有更多的自由——并没有令人折服的理由根据说明教育政策有如此显著的特征和区别，以至于对它们的研究需要特殊的分析，特殊的概念，或者特殊的方法”。[8](p442) 教育政策并未获得如同经济、政治等公共政策相似的社会关注，教育政策研究也未获得足够重视和显著成绩。而且，教育政策研究领域多借用公共政策的研究成果，较少提出独特见解。而教育学科也和我国的政策学科研究一样，缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设。众多教育政策分析模式移植于公共政策分析模式，相关概念仍未定论。
国内的教育政策学研究学者刘复兴认为，无论从上述的哪个角度或层面来看，当代我国教育政策分析的范式还没有真正建立起来。所以，目前还无法完整、全面地讨论政策科学层面上理论性的、抽象的政策分析范式、模式或路径问题，比如像我国教育政策分析的对象、性质、范围和方法以及教育政策分析背后所隐含的理论假设和价值倾向等政策分析范式应该回答的问题，还无法作出令人满意的回答。这与我国政策研究以及教育政策研究有很大的关系，特别是20世纪80年代末到90年代初，我国才逐渐引入公共政策、政策分析等概念。教育政策研究更是仍处于起步阶段。但是，把教育政策作为一项公共政策来研究，可以采用在国外已经成熟的公共政策分析范式或路径看待现在的教育政策。“教育政策分析是当前国际上教育科学研究和政策分析学科相结合的一门综合性学科，也是一门边缘性学科”。[9](p35) 本文讨论的政策分析范式问题，主要是从教育政策主体关系，尝试讨论教育政策分析的分析视角、分析框架以及相关概念。
二、教育政策的主体性价值
主体是与客体相对的一个概念，在哲学研究中经常被提到，经常用到且存在争议的一个基本概念。“主体是在事物的关系中处于中心地位，对其他事物起主导的支配作用，具有主动性与能动性的存在”。[10](p244) 主体性，从广义上说可以泛指主体所具有的一切属性，由于主体是人，人有自然属性、社会属性和精神属性，因此主体也有自然属性、社会属性和精神属性。在马克思关于人的学说中，主体性“它是在主客体关系中相对于客体而言的，是人作为活动主体区别于活动客体的特性。关于主体的规定性，马克思有许多论述，概括起来主要指人作为活动主体在对客体的作用过程中所表现出来的能动性、自主性和自为性”。[11](p32) 主体性还包括主体精神、主体能力以及主体价值三个方面质的规定性。主体精神是人的主体性的一个不可或缺的重要方面。主体精神主要指主体能意识到人之为人的根本属性，意识到自己的生存发展权利，意识到自己肩负的社会历史责任以及主体能认识到自己的本质力量和现实地位，认识到人生的意义和价值；主体能力是主体意识、精神、目的对象化的内在中介，是认识和改造世界的决定性力量。人的主体能力发展得越充分越全面，就越能有效地发挥其主体性以及主体的能动作用，就越能实现他的主体价值。关于价值的定义，“马克思指出，‘表示物对人的有用或愉快等属性。’”[12](p18) 马克思的上述两段话，指出了价值的基本含义，即价值是客体对主体需要的满足，反映的是主客体之间的一种关系。价值取决于客体，但也不完全决定于客体，是客体对主体的效益；价值也取决于主体，但也不能完全归结为主体，是主体对客体的一种需要。主体价值是指主体通过其对象性的各种活动，创造出适合作为主体的人的物质文化与精神发展需要的各种事物。这些产品反映着人的主体精神和主体能力，是人主体性的确凿证据。作为主体的人的价值是多方面的，比如经济价值、政治价值、思想价值、文化价值、道德价值等。主体价值是人发挥其主体性的目的和归宿，主体价值是评价主体精神以及主体能力的标准。
“一般而言，政策主体可以被简单界定为直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织”。[13](p95) 主体性价值是指在政策分析过程中，政策就成为了政策主体的客体，要把政策这一客体对政策主体的意义作为考察的基本标准或基本要素。这具有三个方面的含义，一是政策主体是政策存在的意义所在。无论任何政策都具有不同的主体分类。无论是政策的制定主体、执行主体还是政策所指向的利益主体；二是政策主体是一种能动的存在，政策主体是政策形成、发展甚至是消亡的决定者或影响者；三是政策主体是政策作用的对象以及政策过程主体，政策价值在于满足政策主体的需要。事实上，政策本身反映了政策主体的主体精神、主体能力以及主体价值。
教育政策本质上应该是教育政策的客体属性与主体的需要在实践的基础上所形成的一种效用关系。而教育政策的功能、主体的需要和实践活动是教育政策价值构成的三个基本要素。“在教育政策活动的过程中，不同的政策价值主体需要、利益、活动等动态地交织在一起，政策主体必然要面对政策问题作出价值选择，不同内容和类型的价值选择之间相互博弈，通过价值组合和价值对抗等活动，最终构成不同的价值选择模式与取向”。[4](p141) 教育政策主体性价值决定并表现着教育政策的功能、教育政策主体的需要以及教育政策实践活动。教育政策功能是指教育政策具有分配、优化教育资源，导向和规范教育价值取向的功能。教育政策功能的实现是以教育政策的主体性价值的实现为目标；教育政策主体性价值是教育政策主体需要的高层次表现。价值本身的含义就是需要的满足，“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他的需要的外界物的关系中产生的”。[12](p19) 教育政策主体性价值是对教育政策主体需要抽象的结果，教育政策主体需要是教育政策主体性价值的实践表现；教育政策主体性价值是教育政策实践的方向与目标，教育政策实践为教育政策主体性价值提供了现实可能性与可行性。可以看出，教育政策主体性价值引导教育政策形成，影响政策过程，决定教育政策结果。然而，无论是教育政策功能的实现还是教育政策需要满足以及教育政策的实践活动都是构成教育政策的必要要素，构成教育政策主体价值的客体内容。
教育政策主体像一般的政策主体一样，可以分为对象主体（教育政策的目标受益者）和过程主体（制定、执行以及评价）两个大类。公共政策学认为，“政策主体不仅包括直接参与政策制定的政治权力主体，如政府及其官员、执政党及其领袖等，即体制内的政策主体，而且还包括以特定的方式间接影响而非主导政策制定的主体，如选民、利益集团等，即体制外的政策主体”。[14](p57) 可以理解为教育政策本身的主体是多样的，有分类的。对象主体是指政策发挥作用的对象为目标受益人，也可以理解为政策是本质上是为谁而制定，为何而制定，作用于何种群体对象，可以称之为教育政策本质目标主体或“体制外主体”，而且这种“体制外主体”既是政策作用的对象也是政策所要调整的社会关系或社会资源。在现代社会，“体制外主体”通过一定的利益表达渠道或利益表达程序反映自己的利益愿望和价值追求。而过程主体是指政策形成的过程中的决策主体，执行主体以及评价主体，它们可以称作是形成政策的“体制内主体”。虽然“体制外主体”的利益表达与“体制内主体”所制定的政策有的时候并不是严格的对应关系，甚至还会出现错位的情况，但“体制内主体”拥有制定教育政策的合理合法权力以及权威，可以把“体制外主体”的利益愿望和价值追求通过合法的程序形成现实的教育政策。可以说“体制内主体”是实现“体制外主体”利益表达与价值追求的必要条件。
不同的教育政策主体有不同的主体精神、主体能力以及主体价值，而且“在教育政策活动中，不同的价值主体具有不同的角色、活动特征和需要”。[1](p48) 教育政策的对象主体和过程主体必然会根据自己的不同的角色、活动特征以及需要来形成自己的价值诉求。这几种相互密切联系的政策主体的主体价值追求表现出截然不同的特征。“在教育政策过程中，各种力量、团体和行动者在不同的时刻以多样的方式进行争论和施加影响，将各种对教育的价值追求带入政策过程”。[4](p95) 如教育政策对象主体作为“体制外主体”并不直接占有能够提供教育机会的公共资源，但是仍然具有能够满足自己发展需要的教育机会的愿望和期待，这种愿望和期待作为一种利益与价值诉求必然会通过一定的渠道表达出来。而过程主体作为“体制内主体”作为能够提供教育资源的公共资源的占有者或决定者，在获知“体制外主体”的利益和价值诉求的前提下，也会根据现有能够提供教育机会的公共资源，根据一定的合理合法程序来设计一定的政策满足“体制外主体”的利益和价值诉求。这两种相互密切联系的主体价值追求表现出截然不同的特征。
三、主体性价值：教育政策分析的逻辑起点和终点
不同的政策主体对政策的理解与需要是不一样的，不同的教育政策主体对教育政策的理解与需要也是有差异的，表现出多种价值的融合。“政策价值的实践和运行涉及到以下因素：一是政策价值主体或利益需求主体，二是政策价值目标，三是政策价值评价，四是政策价值选择，五是政策价值实践手段，六是政策价值实践精神”。[15](p157) “教育政策是价值选择的结果，所以对教育政策的分析必须重视教育政策的价值来源和价值取向，基于价值的分析才能超越表面化的文本政策，溯及其背后真正的利益动因”。[12](p20) 而且，任何政策实践都是多主体参与的政策实践活动，又由于各种主体对客体需要以及满足表现出差异性，也就表现出教育政策价值来源和价值取向的差异。本质上，是政策主体的多样性和差异性带来了政策价值的多样性与差异性。另外，政策分析的演变历史也验证了政策价值问题逐渐得到政策分析学者的重视。在19世纪20－50年代，政策分析以对政策本身的认知、理解、建构为分析的主要内容，到了19世纪50－80年代，以实证科学为基本的“经验——分析”框架，注重政策的科学性或技术性描述，而到了19世纪80年代以后，多元化价值观念的理解与认知（单中心、多中心、治道变革）视角成为政策分析（公共选择、管理主义、新联邦主义、新合作主义、后官僚主义、新平民主义）主流。同时，价值分析也“是连接行为研究、规范研究，使之形成一个系统的主线”。[3](p508) 教育政策主体性价值分析从教育政策过程中主体价值不同需求出发，基于教育政策主体价值的应然判断来分析评价教育政策，考察教育政策实践中的主体性实然价值与应然价值之间的吻合程度，形成教育政策主体性价值分析的应然回归，主体性价值自然就构成了教育政策分析的逻辑起点与终点。
而且，教育本质上是主体自身发展的一个重要环节，教育活动是使主体自身作为教育对象的客体然后再成为主体的过程（主体——教育活动——主体），教育活动是为了人的主体性的实践活动，是为了主体自身“精神的成长和人格的完善，提高人生的价值和意义，最终拓展人生的快乐和幸福”。[16](p132) 教育政策则是为教育活动提供教育环境或分配教育资源，使主体自身的教育活动得以有效的完成，这是教育政策对象主体的价值追求。而教育政策的过程主体与其他的政策过程主体一样是政策制定者、执行者以及评价者。教育政策过程的合理合法性以及程序性是教育政策过程的价值追求。
教育政策的主体性价值分析就是指在分析教育政策的过程中，通过辨别教育政策活动的不同主体，区分不同主体间的价值取向差异，并把这种价值作为评价政策的基本标准。教育政策的功能、主体的需要和实践活动是教育政策价值的构成要素，它们决定了教育政策主体的不同的价值的表现形式。教育政策的主体性价值分类在对象主体与过程主体层面上可以按照不同的分类标准形成不同的价值分类。（1）按照教育政策对象主体与过程主体所追求的价值取向，可以简单的分为对象价值和过程价值。对象价值是教育政策的出发点也是教育政策的落脚点，而过程价值构成了对象价值的实现途径和方式。本质上，对象价值应该依托于过程价值，同时，过程价值是为了对象价值的实现。（2）按照教育政策的工具性需要和目的性需要来分类，可以分为对象主体的目的性价值和过程主体的工具性价值。教育政策本质上是使对象主体的利益表达与价值得到实现为目的，而这是以教育政策制定为前提的。教育政策的过程主体的职责就是通过制定、执行以及评价教育政策使对象主体的目的性价值得到实现，表现出工具性价值特征。本质上，工具性价值服务于目的性价值。（3）按照教育政策主体价值的表现形态来划分，可以分为以对象主体为根本的隐形价值和以过程主体为根本的显性价值。教育政策的活动形态说明过程主体居于政策制定、执行以及评价的最前端，成为教育政策显性价值，而教育政策调整的对象主体的利益表达与价值则隐含在政策过程之中，成为教育政策隐性价值。本质上，隐形价值是政策活动的本质含义，显现价值仅仅是政策的表现形式。（4）按照教育政策的理想追求与现实状况来分类，可以分为基于对象主体的应然价值和基于过程主体的实然价值。教育政策的本省的追求是实现对象主体的利益与价值，这种利益与价值是教育政策的未来目标，是属于教育政策的应然追求，而教育政策过程主体活动的过程是事实上的政策过程形态，是属于教育政策的实然价值。本质上，实然价值是为应然价值的实现提供充分的条件。
从上面的分析可以看出，主体性价值分析模式主要是在分析教育政策主体的基础上，研究不同主体的价值表征，探讨教育政策价值。教育政策价值实质上是由不同教育政策主体价值所构成的综合体，表现出多层次、多主体以及复杂的基本特征，教育政策分析必须建立在对教育政策对象主体以及教育政策过程主体分析的基础上，不同主体的不同价值构成了复杂的政策价值现象，这时主体性价值分析就成为了教育政策分析的逻辑起点。而通过分析不同的主体所持有的基本价值取向，来确认和理解教育政策以及教育政策实践本质的价值，如对象价值、目的价值、隐性价值以及应然价值，主体性价值分析就成了评价教育政策的终点。