旨在完善公共治理的“合作治理”理论——《行政伦理的观念与视野》中的合作治理观探析，本文主要内容关键词为：探析论文,伦理论文,视野论文,观念论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2009)06-0038-05
关于公共治理的模式建构问题，是20世纪后期以来的一个时代课题，当代政治学、公共管理学以及在行政学名义下所开展的研究，属于积极性的理论探讨大都是围绕这一问题展开的。虽然公共治理理论已经超越了传统的公共行政模式，但是，它依然处于技术主义与价值追求的矛盾之中，如何完善公共治理理论及其实践，是我们的时代必须解决的课题。张康之教授在《行政伦理的观念与视野》一书中所阐述的合作治理的思想和理论既是一项积极的理论探索，也是一项需要进一步思考和加以完善的公共治理方案。这本著作的问世，标志着完善公共治理的一种新理论。
一、当代公共治理价值迷失之困境解析
公共行政的思想发轫于伍德罗·威尔逊的政治——行政二分原则和马克斯·韦伯的官僚制理论。威尔逊于1887年发表的《行政学研究》一文往往被看做是公共行政学科建立的标志，而韦伯的《经济与社会》以价值祛除取向来研究社会现象，并进而提出著名的官僚制理论。正如奥斯特罗姆所言，威尔逊和韦伯的理论实际上构成了美国甚至世界传统公共行政思想主流的基础，“韦伯的官僚理论与传统的公共行政理论在形式和方法上都是充分一致的”，它“对大规模组织社会学领域和第二次世界大战后公共行政领域的研究都有重要影响”。[1]传统公共行政理论所奉行的价值观与行为主义政治学不谋而合。行为主义政治学将自然科学中行之有效的方法带进了政治学研究之中，使政治学研究出现了“科学化”的倾向，或者说，行为主义政治学在观察问题、分析问题的时候，也遵循一种“价值中立”的要求。传统的公共行政理论也推崇这种“价值中立”的态度，“力求把价值因素排除在学科研究的范围之外，它所追求的政治与行政二分法以及效率标准是不考虑价值因素的。”[2]
20世纪60年代，片面以政治科学为取向的行为主义政治学受到诸多学者的批判，当代西方政治哲学复兴的标志即罗尔斯影响广泛而深远的巨著《正义论》，使西方主流的自由民主理论的基础——立足于契约论和康德的自由主义哲学重新得到了极其有力的阐释和复兴，但是，以罗尔斯为代表的新康德主义再也不可能具有社会契约论在早期政治哲学中的地位了。古典的社会契约论已经逐步过渡为理性选择理论并重新开辟出了其在政治学领域的一席田地，而理性选择范式也逐渐成为社会科学的主流范式，在不同的学科中有不同的具体体现，突出的有公共选择理论和博弈理论等。虽然理性选择范式有明显的解释优势，但也有难以克服的缺陷。为了弥补其忽视制度的缺陷，20世纪60、70年代许多学科中出现了一种重视制度，希望厘清制度在决定社会政治结果过程中的作用的倾向，新制度主义理论范式由此得到极大的发展，显现出了一种与凡勃伦和康芒斯等学者在20世纪早期倡导的旧制度主义大相径庭的状况。在道德哲学、价值伦理、意识形态和新制度主义范式之影响下，传统公共行政所推崇的“价值中立”也不可避免地受到了来自于各个方面的冲击。达尔指出，“作为一个学科或潜在科学的公共行政学的基本问题比纯粹的管理问题要宽广得多；与私人管理学相对照，公共行政学研究的预设不可避免地要将公共行政问题置于伦理考虑的脉络背景之中。”[3]正是鉴于传统公共行政的弊端，新公共行政学派怀着终极的伦理关怀，提出了一整套“应然”的价值观要求，从而展开了对传统公共行政理论的激烈批判。
新公共行政学派的价值观与政治学中的理性主义复兴是密切相关的，尤其是深受以罗尔斯为代表的新康德主义的影响，对传统行政模式中的“价值中立”进行了批判，认为最重要的行政价值是社会公平、代表性、回应性、参与和社会责任感等，而这些价值观也正是当代公共治理所推崇的。20世纪90年代以来，当代中西方行政学界盛行的“善治”理论以及后现代公共行政语境中的话语民主理论等，在很大程度上都可以看做是遵循了新公共行政学派的价值观。迈克尔·巴泽雷则把善治归结为“公民价值体现”。善治与传统的官僚制范式不同，它更多地体现了对公民集体价值这一问题应作更多的调查、更明确地讨论和更有效的商榷，暗示了社会自治的要求和能力。[4]而话语理论作为交往行为理论向话语政治学过渡的中介，在哈贝马斯现代性理论中占有重要地位；它是在当代西方规范政治学复兴过程中继罗尔斯《正义论》之后的道德普遍主义的又一次强力张扬。而在公共行政领域，福克斯和米勒在《后现代公共行政——话语指向》一书中在对传统的治理模式及其替代模式进行批判之后，基于后现代社会理论的视角，提出了第三种理论，即话语理论。两位作者认为政策网络中的“部分人的对话”是话语理论的核心，而话语理论也强调“能量场”在公共政策领域的重要作用。最后，福克斯和米勒认为，只有公共政策的话语形式具备真实性，使用合理的语言并造成某种对抗性的紧张关系，才能更好地制定和执行公共政策。
由此观之，从价值观角度而言，当代公共治理秉承了新公共行政学派的价值观，强调社会公平、代表性、回应性和民主参与等理念。然而，从技术角度而言，当代公共治理则强调新公共管理运动的倡导者们所提倡的“以企业精神改革公营部门”，而被广泛用于政府管理的私营企业方法和技术则主要有战略管理、全面质量管理、成本管理和标杆管理等，这些方法和技术忽视了对公共治理中价值问题的关怀。就当代公共治理而言，需要保证行政活动对民众的服务性以及决策的民主化，如果缺乏对这些方面的直接关注，仅仅在技术的层面上努力，是不合乎当代公共治理的精神的。早期和中期的新公共管理运动在公共治理中的应用正反映出这方面的缺陷。所以，当代公共治理在理论上呈现出许多矛盾的特征：一方面，片面地追求私营部门的管理技术，改革仅仅关注效率，而忽视民主、公平、正义等价值；另一方面，又将公平、民主、参与等奉为其遵循的价值观。
为什么当代公共治理会存在着这种技术主义与价值追求并存的矛盾现象呢？在很大程度上要从它对社会公正与社会公平的认识上的偏颇来加以认识。20世纪70年代西方政治哲学的主要话题是新自由主义者的社会正义观，而社会正义首要的要求就是公平、公正。正如罗尔斯在其久负盛名的《正义论》中所指出的，所有的社会价值——自由、机会和财富、自尊的基础——都要平等的分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。[5]尽管罗尔斯的正义理论是建立在原初状态和无知之幕的理论假设条件上，但依然为社会公正与社会公平提供了一种理论上的支持。然而，在对如何达致社会公正与社会公平这一目标的问题上，当代公共治理提出的思路则是市场化、减少繁文缛节、顾客导向、压缩层级等，事实上，这些技术性的方法在维护社会公正与社会公平方面显然是不适用的。例如“繁文缛节对某些人而言可能意味着冗余的规则和程序，但对其他人而言，规则和程序可能很好地保护了少数派的权利、宪法约定的程序、社会福利和平等。”[6]
从实践来看，当代公共治理中存在着大量的寻租或腐败现象。我们知道，当代公共治理强调社会多元主体之间的参与和合作，并把追逐公共利益看做是公民的一种美德，它所倡导的公共利益是一种非排他性的相容性利益，包含着增加新的受益者并不会减少原有受益者的利益的要求。显然，作为一种相容性的利益，公共利益还有另外一个特性，即戴维·米勒所说的相关性：公共利益受到损害，不光是我一个人受到损害，而是同一社群的其他人也受到损害。但公共利益的这种相容性和相关性特征也会导致个人的“搭便车”动机。“搭便车”动机的存在使一些行政人员为了谋取不正当利益，在公共治理的过程中不讲诚信，弄虚作假，滥用权力，漠视公民的切身利益，由此导致在社会多元主体的合作过程中普遍存在着寻租和腐败现象。
这样一来，当代公共治理实践中也就必然存在着“顾客”理念与行政人员的公共责任以及诚信理念的内在冲突。当代公共治理强调政府为公民提供最优质的服务，而另一方面又将私营部门的顾客理念向公共部门移植，极力推崇“顾客”理念，这种做法必然会导致公共治理中行政人员的公共责任与诚信理念的缺失。行政人员的责任不仅在于满足顾客的需求，还必须在鉴别和综合偏好的时候保持政治合法性，使政治不公最小化；同时还应培育公民的参与意识、权利意识与主体意识，使公民理解、建设、参与为他们提供物品和服务的政府组织。而顾客理念驱使下的行政人员却只是地道的雇员，构成行政人员角色的重要的诸如诚信和公共责任之类的价值和规范，却被行政人员当作管理的工具了，在公共治理的本质的意义上则消失了。[7]
概而言之，当代公共治理还是一种尚在发展之中的新理论，它本身遇到了诸多的难题。迄今为止，它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；它忽视了公共部门管理与私人部门管理、政治过程与市场运行的差别；另一方面，公共部门的作用在公共治理过程中越来越弱化，产生了责任缺失与监督缺位的问题。此外，它所主张的顾客至上也产生了理论及实践上的问题，某种程度上导致对公共精神的忽视。而张康之教授的新著《行政伦理的观念与视野》一书中所阐述的合作治理理论，其核心价值和理念似乎提出了解决当代公共治理过程中存在的诸多矛盾和困难的方案，为当代公共治理理论和实践走出困境提供了新的思路。
二、完善当代公共治理的“合作治理”追求
从《行政伦理的观念与视野》的叙述中可以看到，合作治理理论是在全球化和后工业化的背景中展开的，是要解决全球化和后工业化置于世界各国面前的诸多困难，特别是要解决多元文化社会中潜藏的深刻而持久的道德冲突，以及种族文化团体之间认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与社会政策与公共治理过程。合作治理理论重新强调行政人员对于公共利益的责任，强调行政人员的自主性和道德意志，进而把私利提升为公利，以弥补代议制民主与参与式民主的缺陷。该书的基本精神所反映的是对人类社会的美好预期，是把合作治理理论作为当代公共治理走出技术与价值的困境之出路而提出的，所要实现的是完善当代公共治理理论的目标。
张康之教授认为，合作治理需要把视线放在公正和公平之上，而且这种公正与公平与传统意义上的追求是不一样的，它所强调的是公共利益至上性前提下的公正和公平。如前所述，当代公共治理是从私营部门的管理理论和实践中成长起来的，所以其价值理念不可避免地带有私营部门所追求的利益最大化和“顾客”导向等特征，恰是这些，导致了当代公共治理对公正和公平认识的偏颇，进而导致了公民参与意识和公共精神的衰退。与此不同，合作治理理论认为，“公共行政以及新出现的公共管理体系的核心价值应当体现在公共利益上，是关于公共利益的信念、公共利益至上性的理念以及促进公共利益实现的道德意志的总和。只有在公共利益至上的理念下，公共行政才能成为维护平等和提供公正的行为体系。”[8]在某种意义上，可以认为，公共利益至上的公正和公平体现着合作治理理论的根本特征，这种治理模式需要以公正和公平的理念和能力促进积极公民权的实现。可见，公共利益至上的公正和公平不仅强调积极公民权以及有效参与公共生活的重要意义，它还承诺调解多样性和平等要求之间的潜在冲突，这些理念有助于重塑公共治理中的“正义”理念。
如前所述，在当代公共治理中，多元社会主体之间的合作博弈过程中比较容易出现寻租或腐败现象，而合作治理在解决这一问题时，提出把有关行政人员的自主性和道德立场引入到公共治理过程中来，“要思考行政人员的行为自主性的问题，首先就要让行政人员的行为具有道德的性质，即使行政人员所从事的是管理活动，他的行为也应出于道德的目标和发源于他自己的道德意志。就行政人员而言，他的自主性来源于他对自己的岗位、职责和所执行任务的准确把握，在实践中的具体要求是，行政人员必须能够做到独立思考，对人云亦云的事不苟同，对模棱两可的事不含糊，不将思考的机会和能力推诿给他人。”[9]显然，腐败以及寻租的问题都是与权力的使用联系在一起的，长期以来，人们都是从权力制约的角度来寻求解决这一问题的方案的。近些年来，行政伦理学也在极力探索通过伦理途径解决这一问题的方案，但是，更多地是寄希望于伦理以及道德的教育，对于来自于行政人员自身因素的考虑则是很少的。合作治理理论从行政人员的自主性以及道德意志入手去思考问题，给我们指出了一个新的方向。
由于新公共管理运动的影响，当代公共治理推崇“顾客理念”而导致了行政人员诚信和责任意识的减弱，合作治理将改变这种状况。这是因为合作治理赋予合作治理过程中所有参与者的诚信理念和“特定责任”，即参与者的诚信和彼此负责，而不是对合作治理过程之外的人承担责任和遵守诚信理念。张康之教授认为，“从全球的范围来看，今天的公务员行为选择是在这样一个背景下进行，即卡蓝默所说的‘普遍的合作伙伴关系’正在确立的社会。国家与社会的合作，政府与公众的合作，一切社会行为主体之间的合作，既是一个理想，也是正在发生的现实运动。在这场运动中，公务员的行为选择有着极其重要的意义。这是因为：一方面，公务员处于国家与市民社会、政府与公众之间，不仅他以及他的行为是起着联系作用的桥梁，而且他自身就同时拥有双重身份；另一方面，国家与政府在合作关系的建立和完善中起着什么样的作用，必然体现在公务员的行为上，国家与政府在合作关系之中是否属于有诚信的一方，是由公务员来诠释的”。[10]由此看来，在合作治理的过程中是能够形成行政人员的诚信理念和集体责任感的，因为合作治理确立起了总体性的价值观念，它让行政人员清楚地看到政治共同体中的每个行政人员都是更大社会和政府的一部分，其福利有赖于其承担属于自身的那份集体责任的意愿。
可以说，《行政伦理的观念与视野》已经确立起了一种合作治理的理论，它包含着丰富的内容，从我们这里所撷取的这一点就可以看到，合作治理理论的重心在于确立公共治理的基本价值观，合作是被作为公共治理的新形态而提出的，这种治理的性质依然是属于公共性的。但是，与现有的公共治理理论以及实践相比较，可以发现，合作治理通过伦理价值观的确立去整合当代公共治理中各种各样孤立的、分散的、相互冲突和矛盾着的做法，从而在根本上解决当代公共治理的技术与价值的两难困境。显而易见，针对当代公共治理中的弊端而进行思考是积极的，特别是根据合作治理理论的视角，倡导合作治理中公共利益至上性前提下的公正和平等，行政人员的自主性、诚信理念、美德与公益精神等，是可以促进政府与公众、非政府组织以及其他社会自治力量在公共治理中的良性互动的，而且也满足时代向我们提出的要求，那就是在后工业化和全球化的时代背景下去建构诚信政府和合作治理体系。
三、“合作治理”中的时代精神
民主政治的发展是政治学和行政学者们最为热衷研究的焦点问题。由洛克奠基，尔后经孟德斯鸠、卢梭以及密尔等近代学者的探索而逐步形成的近代民主理论在20世纪初期受到了精英民主论者莫斯卡、帕累托、米歇尔等学者的挑战，20世纪中叶又受到熊彼特、米尔斯等学者的严厉批判和大量修正，从而形成了当代民主理论。然而，世界各国的经验表明，对于民主制度的绩效而言，至关重要的要素是普通公民在充满活力的群众性基层民主活动中的参与，这一观点已经成了理解现代民主的钥匙。“参与治理”或“参与式民主”源于古希腊雅典的直接民主模式，因为城邦的地域范围、人口数量有限，所以由公民大会共同讨论决定重大问题的政治形式能够得以实行。近代以来，以洛克、卢梭为代表的西方启蒙学者基本上沿袭了古希腊的民主观念，将民主看做是人民大众的权力，这种“主权在民”的思想在近代社会契约论者眼里便成了共识。但是，近代民族国家所建立起来的民主制度属于代议民主类型，从霍布斯的学说、功利主义的民主观到今天的多元主义民主理论，都没有超出代议制民主的框架。怀有精英主义情节的自由主义者熊彼特、萨托利等则把民主看做是在国家层次上的一种政治制度，即这种制度仅仅赋予人民选择统治他们的政治精英。然而随着现代西方社会的发展，在20世纪后期出现了一种从代议制民主转向参与式民主的新的趋向。
早在20世纪上半期，英国费边主义者道格拉斯·柯尔就试图用直接民主制去否定代议制民主，提出了在一定程度上具有当代参与式民主思想的“职能民主制”。但是，真正从理论上去证明现代代议制民主弊端的则是共和主义思想家汉娜·阿伦特，她将政治理解为平等公民的自由交流、对话，反对各种极权主义的政府，批评现代西方的代议制民主制度，提出建立一种金字塔式的参议会制度，即联邦制的人民委员会制度。1970年，卡罗尔·佩特曼在《参与和民主理论》一书中系统阐述了“以参与理念为核心的民主理论”，认为参与式民主是疗救自由主义民主诸多问题的方案，这标志着参与式民主理论的正式形成。巴伯1984年出版的《强势民主》一书则区分了弱势民主和强势民主，并提出实现参与式民主的创新制度。20世纪80年代以来，威尔·金里卡等学者的新共和主义理论、哈贝马斯的话语民主理论、博曼等学者的协商民主理论等都积极倡导参与式民主，从而呈现出参与式民主理论与实践成长的新景象。
佩特曼所持有的是共和主义理论取向。他认为，国家层次上的代议制度的存在并不是民主的充分条件，只有参与性发展的制度才是民主价值实现之必需。在他看来，民主参与能够促进人类的发展，提高人们的政治效能感，减少人们对于权力中心的疏离感，培养对公共问题的关注，有利于形成一种积极的、富有知识的并能对政府事务具有兴趣和敏锐观察力的公民，从而有助于一个参与性社会的形成。[11]当代参与式民主理论认可宏观层次的政治参与，但是更推崇诸如校园、社区、工厂等非政治社会以及经济领域的微观层面的参与。培育具有参与和自治精神以及各种美德的积极公民也是当代新公民共和主义复兴的历史旨趣所在，更是当今公共治理研究者们矢志不渝追求的历史使命。然而，参与式民主理论也受到国内外诸多学者的质疑，正如张康之教授所言，“在思考社会治理模式变革的时候，学者们陷入了近代以来追求形式民主的思路中去了，提出了参与治理模式。其实，参与治理模式是不能够满足后工业化这一社会变革的要求的，在社会治理模式的变革问题上，合作治理才是一种真正能够适应后工业化要求的社会治理模式”。[12]
笔者曾经根据2006年在南京市所作的“社会资本与公民文化”调查的相关数据对当前参与式民主或参与治理的现状进行了深入的解析。而研究结果则对当前中国的参与式民主的现状与未来深表担忧。研究中可以发现诸如“市民论坛”之类的民主改革运动距离所谓的参与式民主路途遥远而漫长。市民和政府官员全方位的沟通与对话似乎远没有实现；而市民论坛活动开展的范围还主要局限于城区，郊区和郊县地区很多公民对“市民论坛”活动闻所未闻。[13]在这种情况下，我们是归于公民素质太低呢？还是用政治运动的方式抑或是用行政命令的手段去努力强化参与式民主呢？关于这个问题，张康之教授为我们提供的是另一种思考：“人类可能永远也无法建立起保证公众必然参与行政过程的制度，无论政府的开放程度怎样，都会存在着不允许公众参与的领域，同样，也不可能一切公共事务都会引起公众参与的兴趣。其实，政府不可能无限开放，无限开放状态的政府也就不再是政府。在实践中，由于政府是依据官僚制组织而建立起来的，而官僚制本身就决定了去增强公众参与的向量在实施上是非常困难的。所以，关于公众参与的理想仅仅有着具体的适应性，是任何一种公共组织模式都可以有限制地加以使用的工具，而任何在制度层面上赋予其普适性的向往，都肯定带有很大的空想性质。”[14]张康之教授基于这一基本判断而提出的替代方案就是合作治理，即在当前全球化和后工业化的背景下，不再去努力追求对参与式民主的建构，而是用合作治理去实现对参与式民主的超越。从《行政伦理的观念与视野》为我们描述的图景来看，合作治理的理论视域是从宏观层次的集体和社会背景下去考察微观层次的个人选择的，是从公共利益的至上性以及行政人员的自主性和道德意志的角度来考量当代公共治理的制度结构的。这样一来，它在民主的逻辑方面实现了充分的颠倒，即不是从个体的公民角度去营建参与式民主，而是从社会的总体性角度去建构实质性民主。显然，对于完善当代公共治理而言，这是一个全新的创造性的思路。
今天，我们正处在全球化运动方兴未艾之时，全球化涉及世界上人与人、公司和政府之间不断增加的接触和整合趋势下的一系列社会、政治、经济和科技变化。[15]而合作治理理论正是适应这种变化而提出的，合作治理理论把全球化和后工业化作为两个密切联系在一起的、统一的历史背景设定提了出来，是在这一背景下进行理论建构的。如果以往的时代不属于这样一个历史背景的话，那么在以往时代中产生的理论也就不一定能够适用于全球化和后工业化时代。所以，我们在合作治理理论中所看到的不仅是对参与治理以及以往所有的治理理论的超越，而是对全球化和后工业化背景下的公共治理的深度思索。最后，引用《行政伦理的观念与视野》中的一段话来作为本文的结束语：“在人类社会走向后工业社会的过程中，在提出了社会治理变革的现实历史进程中，是存在着一种更好的治理模式可供选择的，那就是合作治理。合作治理是一种不同于参与治理的创造性的治理模式，它是基于这样一种历史发展趋势而提出的：人类社会正在走向一个重视社会自治的历史时期，在这个历史时期中，社会中的每一个自治系统都与其他系统共生于一个共有的大环境中，或者说，它们之间互为环境而共生。在这里，共生依赖于个体的自主性，没有自主性也就没有共生的问题。在自主性作出牺牲的时候，仅仅意味着融合，即融合为一个统一体，同时，又在融合为统一体的过程中获得更大的自主性。所以，合作治理模式中的自治组织，可以通过牺牲自主性而实现合作，却不会丧失自主性，反而会在合作中获得更大的自主性。在某种意义上，自治组织自觉地放弃一部分自主性只是一种道德上的宽容，是使自主性得到提升的途径。”[16]
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