财政体制改革30年回顾与思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强和改善国家对经济的宏观调控是建立社会主义市场经济体制的重要前提。30年来，经过各级政府的共同努力，我们已初步建立起社会主义市场经济的宏观管理体制和宏观调控体系，建立了适应市场经济发展需要的财政体制，并卓有成效地实施了财政政策。
我国经济转轨中财政职能的实现
改革开放的30年，财政体制和财政政策对财政职能的实现，作出了巨大的贡献。下面，我们从财政职能的实现角度，概述体制与政策的作用。
促进经济，平稳增长。从1978年到2008年的这30年时间里，我国经济以年均9.7%的速度持续增长，虽有波动，但总体上保持了稳健地发展。这其中，财政体制和政策通过收支等诸多手段来调节经济，促进了经济增长，保持了经济平稳，发挥了积极作用。
调剂资源，优化配置。30年来，通过财政体制安排和政策实施，集中了一部分社会资源，提供了公共物品与服务，促进国民经济发展环境的改善，也促进了全社会资源的最优配置。以近5年为例，中央财政用于农村基础设施建设近3000亿元，用于重点建设投资2800多亿元，包括青藏铁路、三峡工程、西电东送、南水北调、京沪高速等在内的一批重大工程相继建成或顺利推进；投资支持重点流域水污染防治项目691个，基础设施和生态环境建设取得明显进展。
改善分配，共享成果。我们看到，政府财政收支活动对社会成员在社会财富中所得份额产生了积极影响，为实现合理合情的共享发展成果发挥了作用。以近5年财政支出为例，全国财政用于教育支出五年累计2.43万亿元，比前五年增长1.26倍；用于医疗卫生支出五年累计6294亿元，比前五年增长1.27倍；用于文化体育事业支出五年累计3104亿元，比前五年增长1.3倍；用于社会保障支出五年累计1.95万亿元，比前五年增长1.41倍。五年来，中央财政安排就业补助资金五年累计666亿元。取消了农业税、牧业税和特产税，每年减轻农民负担1335亿元。
财政政策在健全和完善过程中发挥着重要作用
财政政策是政府行为，有关政府支出、税收和公债的政策，就是财政政策。 改革开放以来，财政政策配合着政府的六次宏观调控的实施，既有从紧，也有扩张，取得了成效，也逐步趋于完善。
从1985年到1997年，财政政策主要是从紧或适度从紧的，1998年到2005年，财政政策主要是积极的或扩张的，是抑制通货紧缩趋向的；而2005年由扩张性的积极财政政策转向松紧适度的稳健财政政策，这个政策执行至今。从紧时，或紧缩财政支出，或调整财政支出结构，或控制基本建设投资规模，或控制税收减免和财政赤字；积极时，或增发国债，或减免税收，或加大政府投资等。财政政策的目标，都得到了实现。政府在运用财政政策上，已有了丰富经验，也有了成功的把握。
财政政策之所以能发挥重要作用，一是与财政政策职能转变紧密相关，二是与财政政策思路紧密相关，三是与财政政策和货币政策协调配合相关。从计划经济转向市场经济，财政功能或说财政政策表现了由服务于供给管理为主走向服务于需求管理为主，这是一个重大变化。1993年后，市场经济成为中国经济的改革目标后，为需求服务的财政政策开始形成，相应的政策手段也开始起了作用。其次，财政政策思路也逐步由单纯的年度收支平衡观走向周期收支平衡观，由赤字绝对有害观转向利用赤字调节经济。现在已明确了在市场经济条件下，既可以扩大赤字以应对经济疲软，也可以压缩赤字以应对经济过热。我们还看到，财政政策与货币政策配合越来越成熟。我们从计划经济下的“会计和出纳关系”，转向市场经济下总量政策的松紧搭配关系。30年来，既有过“双紧”，也有过“双松”，既有过“一紧一松”，也有过力求“中性”的政策设计。两大政策的配合，对实现国民收入分配结构中不同地位的互补，政策操作方式和资金流通传导机制的配合都有了实践的历练，取得了有益的经验。如央行的财政存款，国债发行的期限选择等，都有了很好的进展。
财政体制实现了根本性变化
财政体制即财政管理体制，这是财政管理的核心部分，也是财政制度基本的部分。财政制度是经济管理体制的重要组成部分，是以法律形式规定的一系列行为准则，它既包括处理财政分配关系的制度，也包括筹集财政收入和分配财政支出的基本法规，同时包括了财政的计划管理和日常业务管理的制度。30年来，财政体制改革支持了财政收入与支出的增长，从1978年到2007年底，我国财政收入年均增长14.5%，这是与财政体制改革与建设分不开的。财政体制改革的重大进展，可简单概括为“两改一建” ，这构成为财政政策发挥作用的制度基础。
一是改革国家与企业之间的分配关系。此项改革的目标是：打破计划经济下财政的统收统支，建立企业自我发展、自我约束、自我激励、自负盈亏机制。1994年改革幅度较大：取消国有企业与非国有企业（不包含外资企业）在所得税方面的差别，统一按33%税率征收，取消各种包税办法，取消对国有企业的调节税。2002年开始，中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，实行中央与地方管理权限和范围分开，国有资产管理层次分开，政企分开，所有权和经营权分开，在部分企业试行国有资本经营预算制度。启动和扩大增值税转型改革试点。2007年，新《企业所得税法》实施，规定内、外资企业所得税税率统一为25％。这是改革开放30年来，我国企业所得税税率首次实现“一税同企”，标志着中国经济进一步与国际规则接轨。
二是改革中央与地方之间的分配关系。从1980年实行“划分收支、分级包干”的体制到1994年分税制改革，中央与地方分配关系有了不断的调整。1994年按税种划分中央税、地方税、中央与地方共享税，建立地方和中央两套税务机构，分别征管。2002年起，实施所得税收入分享改革。除少数特殊行业或企业外，绝大部分企业所得税和全部个人所得税实行中央和地方按比例分享，分享范围和比例全国统一。所得税增量收入，2002年中央与地方按“五五”比例分享，2003年以后按“六四”比例分享。中央从所得税增量中多分享的收入，全部用于增加对地方主要是中西部地区的转移支付。2003年到2007年，中央财政对地方的转移支付累计4.25万亿元，87%用于支持中西部地区。
三是建立了公共财政框架。1998年底全国财政工作会议上正式提出建立与社会主义市场经济发展相适应的公共财政。它包括部门预算改革、健全税收管理体制、国库集中收付制度改革、“收支两条线”改革、政府采购制度改革、税费改革等。公共财政的核心思想是：收入来自全民，用之于全民；收入来自经济，用之于整个社会经济发展；取之于全民，受监督于全民。经过10年努力，公共财政框架已经建立，并开始正常地运行。
继续推进财政体制改革和财政政策的完善
财政体制初步建立但仍存在很多不足，财政政策虽发挥了积极作用但仍需要完善。以下4个方面的改革，有着重要的意义：
1.完善预算制度，改进政府财政收支管理
预算制度的改革，已推进了10年之久。今后一个时期，应在“全、长、严”上下功夫。“全”就是要建立全口径的预算制度,包括国有资本的经营预算，把预算外经费收支纳入预算中来；税种的设计更周全，更科学，把国家的各类公共资源的收入与支出也纳入预算轨道；协调好政府部门间预算的安排关系。“长”就是不仅要做好年度的财政预算，而且要做好与发展规划相适应的长期预算，把年度预算与中长期预算协调起来。“严”就是要防止赤字和债务可能带来的财政风险，控制好财政支出的扩张；在新设立税种时，要强调法律立税；要防止以公共服务为名向社会过度征收资源。
2.改进财政转移支付制度，理顺中央与地方政府间财力支出上的分配关系
我国是中央集权制政治体制安排，相应是单一制的财政体制。因此，首要任务是中央财政如何做好财政支付的转移和返还。各级财政的事权与财权对等原则讲了很多年了，至今没有落实。其中有3点是值得关注的：一是财政分级，原则上应简化为宜，权级太多，效率就下降了。特别要强调省一级的作用，积极推进省以下财政体制改革。二是中央财政的一般转移过少,部门的单项转移过多，现在有37个部门参与转移支付，这就出现了重项目而轻公共服务建设的现象，出现了穷的地方支付少而富的地方支付多的现象，也出现了低效率的重复建设现象。因此，应提高一般性转移支付规模和比例。三是地方政府事权在一定意义上是清楚的，但财权难以保证。中央财政转移支付和返还不足，会促使地方政府另辟渠道解决财政收入。近年来，地方政府通过各种形式的卖地来增收，是相当普遍和严重的。这里需要考虑如何学习发达国家经验，把一些适合地方征收的税种（如房地产税等）交由地方。
3.实施财政政策重在间接调控，保护企业合法权益
市场经济的一个基本特征是，分散的市场主体根据自己掌握的信息，在国家法律规定内，独立地作出决策。作为间接手段的宏观调控，是政府通过财政、货币政策等影响市场信号并进而影响市场主体的信息，最终影响市场主体的决策行为，而不是对市场主体决策行为的直接干预。我们选择市场经济作为我国改革的发展目标，就要认同这一基础，并尊重和保护市场主体的独立决策权力。实施财政政策进行宏观调控时应当谨慎，应当尊重市场自身动作的规律，不可取代市场配置资源的主导性地位。
在现实中可看到，实施财政政策时，因受体制不健全影响和政府还直接或间接控制着许多企业的影响，财政政策作用难以充分发挥，因此，就出现了用行政办法直接干预来达到政策目标的现象。比如，政府直接干预国有企业的决策，甚至将这种做法推广到市场其他主体；对国有企业仍提供着亏损补贴、拨付流动资金、贷款担保和贴息，仍不能以国有资产所有者身份规范地收取垄断国有企业利润，甚至在增发国债和增加预算内资金投资过程中，也在客观上强化了行政手段配置资源的作用。这既不利于实现分配公平，也在一定程度上扭曲了价格，造成了对市场经济运行的负面调节作用。
4.稳步推进政治体制改革，从根本上完善财政体制
公共财政体制建设，尤其可能涉及中央政府的财政利益，这就不仅是一个技术层面的问题，更是需要考虑如何才能继续推动改革的问题。中央领导强调要完善财政转移支付制度，改革政府投资管理方式，合理安排财政超收收入，但体制上达到财政收支的合理是太难了。最近有一个题目叫“唉”的小动漫片，以真实的照片对比了几十个中国省市地方政府和美国地方政府的办公楼，前者的豪华与后者的简朴反映出了政府与民众的财力支配力量，令人深思。最近香港财政让利于民，难道仅是官员们的思想觉悟高吗？似乎与选民政治有关。如何不仅使政府各部门内部提高财政透明度，而且真正向社会大众公开财政透明度？如何让人民真正地能有时间、有程序、有能力来监督各级政府收支，比如用法律控制财政支出，在美国、日本以公示拨款的法律能控制70%以上的财力？如何让相关利益者真正能参与相关的分配法规的决定，而不仅仅是请专家来决策？这些都涉及了民主制度的建设，都涉及了政治体制的改革。积30年正反经验可知，经济体制改革推不动的难点，可能就是政治体制改革的起点。我们不要硬套西方的政治理念，但各种思路和方案的借鉴总是需要的。◇
本文得到教育部2008 JYJW047课题支持。
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