清代财政支出规模与结构演变述略，本文主要内容关键词为：清代论文,财政支出论文,规模论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F812.45〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-7326（2004）07-0098-05
随着社会经济和国内国际形势的发展，清代财政支出的规模与结构发生了巨变。总体上讲，支出规模呈不断扩张趋势，支出结构则以达到支出政策目标为宗旨，随时代演进而变化。本文拟比较分析清代各时期的财政支出状况，对其历史嬗变略作探究。
一
财政支出是政府为行使其各项职能而对国民收入实行的分配，支出规模则是衡量政府财政活动规模的重要指标，也是判断其职能范围的主要工具。清代财政支出规模大体经历了三个阶段的演变，这些变化反映了清政府在各时期的财政活动规模与职能范围。
（一）康熙前期至道光末年为财政支出规模的逐渐扩大期
康熙年间，统一战争方罢，恢复经济的任务又至，国家财政支出围绕军费、蠲免而运行。据时人估算，康熙中期的岁出大致为2738余万两。（注：刘献廷：《广阳杂记》卷2，中华书局1957年，第76页。）当然，这里的“岁出”并非指国家一年的实际支出数，而仅是能够奏销的经常性支出。事实上，未入奏销的蠲免钱粮、河工另案等非常支出的数额也颇巨。康熙四十六年（1707年），清廷免去遭受旱灾的江、浙两省次年的赋银380万两，丁银70万两，豁免江苏积欠银60余万两。翌年二省水灾，又豁免地丁银630余万两。（注：王庆云：《石渠余记》卷1，北京古籍出版社1985年，第22页。）四十九年（1710年）户部奏称，历年蠲免钱粮“共计已逾万万”。（注：《清圣祖实录》卷244。）河工方面，除岁修抢修为国家常例支出外，非常项的另案工程亦耗费颇繁。康熙年间，南河大修用费250万两，萧家渡工程亦费120万两。（注：汤象龙：《中国近代财政经济史论文选》，西南财经大学出版社1987年，第217页。）这些关乎国计民生的支出并未列入“岁出”预算与统计之内，故实际支出规模当比官方或私家文献记载的数字为大。囿于财政资料之琐碎与阙如，非常支出的数额极难统计，本文以史料所载常例支出为主，兼以考求非常支出，这样做基本能够勾勒出支出规模的轮廓。
乾隆以后，军费、官俸等开支日渐增加，财政支出规模开始逐步扩大。据官书记载，乾隆十年（1745年）前后的岁出为3600万两，（注：柴潮生：《理财三策疏》，《皇朝经世文编》卷26。）嘉庆十七年（1812年）岁出为3510余万两，道光二十二年（1842年）岁出为3150余万两。（注：《清史稿》卷125，《食货六》；嘉庆《大清会典》卷13。）总体来看，清前期的财政支出规模保持着缓慢扩大的态势，收支相抵后一般出现盈余。康熙末年，户部库存即有800万两，雍正季年增至2000余万两。（注：左宗植：《肥国论》，盛康辑《皇朝经世文续编》卷29。）乾隆中后期的库存银多在6000万两以上，最高时竟达7800万两。（注：汤成烈：《国朝赋役之制序》，《皇朝经世文续编》卷34。）至道光前期，年均库存仍有2716.3万两。（注：彭泽益：《十九世纪后半期的中国财政与经济》，人民出版社1983年，第142页。）
清前期出现如此庞大的库存数额原因在于，为了弥补因田赋、关税等常例收入的不足而导致的财政缺口，清政府采取多种措施增加额外收入，其中又以捐纳最为重要。清代继承前明旧制而行捐纳，起初仅为临时性收入，政府并不提倡。但财政支出的迅速扩张迫使统治者不得不借助捐纳以增收入，最终将之变成经常性项目。清前期的捐纳数额颇为庞大。嘉庆三年（1798年），为筹集镇压白莲教的军费，清廷开“川楚事例捐”，共计收银3000余万两。六年（1801年）开“工赈事例捐”，收银759万两。八年（1803年）开“衡工事例捐”，前后收银2840余万两。（注：许大龄：《清代捐纳制度》，燕京大学哈佛燕京学社1950年，第110-111页。）清前期的非常支出主要是军费，它所造成的财政缺口通过广开捐例等非常手段得以填补，这从侧面反映了此间支出规模的扩大并不迅速，尚未达到收入难以应付的程度。
（二）咸丰初年至甲午战争前夕为财政支出规模的迅速扩张期
咸丰之后，清政府内而平靖各地起义，大兴洋务事业，外而抵御侵略，偿付洋款，支出规模急速扩张，相对稳定的收入难以承受突然来临的巨额支出，入不瑶敷出的局面日甚一日。咸丰三年（1853年）六月，“部库仅存正项待支银二十二万七千余两”。（注：《清文宗实录》卷97，卷173。）这一时期，常例支出与非常支出均有增长，后者的扩张尤为迅猛。以皇室支出为例。同治十一年（1872年）筹备皇帝大婚，户部拨银450万两，此外支用江宁织造55万余两，苏州织造182万余两，杭州织造110余万两，两广总督37万两，粤海、淮安等关117万余两，“统计京外拨过银将及一千万两”。（注：户部：《请饬内务府撙节用款疏》，《皇朝经世文续编》卷31。）光绪十三年（1887年）办理帝婚，部库拨过350万两，外省提解200万两，总计达550万两。（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》卷63，卷67，卷71、72，卷68，卷42，卷73。）若将这类“预算外”支出与常例支出合算，支出规模的加速扩张便极为明显。
咸、同年间的财政支出规模仅有零星的时人表述，缺乏系统确切的史料记载。如咸丰初年的岁出，汪振基略算“约三千数百万两”，王东槐则估为“三千九百余万”。（注：汪振基：《请权出入以培国脉疏》；王东槐：《戒患贫言利疏》。《皇朝经世文续编》卷30。）由于对内对外战争的频繁和洋务事业的初兴，此间支出数额当比嘉、道时期颇有增多，笔者匡估应在四五千万两之间。光绪之后，“河患未平，边防未撤，出款更增于昔时”，（注：户部：《厘剔官吏经征钱粮积弊疏》，《皇朝经世文续编》卷36。）支出规模已是嘉、道年间的两倍。如从光绪十一年（1885年）至二十年（1894年）中，最低支出年份即十一年为72735585两，最高年份即十七年为89355234两。（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》卷63，卷67，卷71、72，卷68，卷42，卷73。）
（三）甲午之后至清廷灭亡为财政支出规模的急剧膨胀期
甲午战争爆发后，清政府的岁出扶摇直上，至庚子赔款前已突破1亿两关口。庚子之后，清廷对外赔款且支付外债本息，对内则筹办新政，支出规模呈膨胀之势，财政到了“库储一空如洗”（注：《清德宗实录》卷523，卷329。）的悲惨境地。赔款方面，仅《马关条约》与《辛丑条约》两项，清政府不计利息即须支付6.5亿两。为完成这些赔款，清廷只得大借外债，外债本息的偿还又成为沉重负担。清末新政是一项范围宽广、需用浩繁的改革工程，加增官俸，建设海军，无一不需巨资。光绪三十三年（1907年），度支部奏准酌增内阁、翰林院、礼部、法部、理藩部、都察院、大理院等七衙门办公经费，每年共增经费40万两。宣统元年（1909年），度支部奏议筹拨海军经费，该部及各省共同筹措海军开办费1800万两，常年经费200万两。（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》卷63，卷67，卷71、72，卷68，卷42，卷73。）地方政府举办新政亦项目繁多，耗资庞大。如江西省宣统元年（1909年）、二年（1910年）添办各项新政经费达31项，额外支出银100.3万余两。（注：中国第一历史档案馆藏：军机处录副奏折：宣统三年六月十二日江西巡抚冯汝骙奏。）
为满足军费、赔款和支付外债这些开支，清政府对部分支出科目予以裁减，但如此节省对于宠大的额外支出来讲无疑是杯水车薪，支出规模的膨胀依然如故。庚子赔款前夕，清政府的岁出约为10112万两，（注：中国近代经济史资料丛刊编辑委员会编《中国海关与义和团运动》，中华书局1983年，第64-65页。）光绪二十九年（1903年）岁出为13492万两，三十四年（1908年）岁出为23695万两，而宣统二年（1910年）所制定的次年财政预算支出竟达33865万两。（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》卷63，卷67，卷71、72，卷68，卷42，卷73。）
从上述分析可以看出，清代财政支出规模是不断扩张的，且以加速度形式发展，至清末甚至急剧膨胀。导致这一演变趋势的原因主要有以下两点：
其一，国内社会经济的发展与国际环境的变迁是支出规模演变的根本原因与外部动因。国家财政以社会经济为基础，一定的社会经济发展状况决定特定的财政状况。清前期，小农经济稳定发展，政府的经济职能也保持在传统范围之内，这为支出规模的逐步扩大奠定了物质基础。咸丰之后，外国对华经济侵略日益加深，小农经济逐渐解体，清政府的经济职能较此前有了迅速扩展，对内要创办洋务事业，发展民族经济，对外又被迫赔款，支付外债，各项支出急剧扩张，以致“一岁听入不足一岁之出”。（注：户部：《遵旨会议开源节流事宜疏》，《皇朝经世文续编》卷30。）于此可见，社会经济的发展变化从根本上决定了财政支出规模的演变，而国际环境的变迁则是具有相当影响力的外部因素。
其二，政治制度的腐朽与吏治的败坏是支出规模不断扩张的主观因素。封建专制主义政治制度至清代已达巅峰，并开始朝着没落腐朽的方向滑落。统治者穷奢极欲，大肆挥霍，糜费库储无数。清代皇室开支由内务府负责，其主要收入来自盐业、榷关等项，但它无法满足不断扩张的皇室消费，户部指拨银两解交内务府便成为常事。清前期，户部拨给内务府的经费数量不大，乾隆年间确定为每年60万两。（注：昭槤：《啸亭杂录》卷8。）道光十年（1830年），清廷以内务府办公银两不敷为由，命令粤海关每年拨款30万两解交内务府应用。（注：《清宣宗实录》卷171。）光绪十九年（1893年），朝廷又谕令户部每年另筹拨50万两交内务府支用。（注：《清德宗实录》卷523，卷329。）皇室的奢靡是政治制度腐朽的直接反映，也是财政支出规模扩张的主要成因。
清代财政至后期本已入不敷出，而吏治的窳败更加重了支出规模的膨胀和收支的失衡。清代吏治以康熙朝最为廉洁，雍正帝严行猛政，尚能维持。乾隆以后，各级官员侵公肥私、浪费官帑的现象日益严重，故时有“康熙年间多清官，雍正以来无清官”之谣。（注：汤成烈：《治赋篇二》，《皇朝经世文续编》卷34。）以河工用款为例。清代河工支出向有定额，遇特殊情况还有加增，如果河员认真经理，应敷支用。但实际并非如此。政府发放河工银后，各级河官以次中饱，所领工款真正用于河防的“有不及二、三成者，甚有领帑竟不动工者”。（注：包世臣：《安吴四种》卷2。）河工官员贪污中饱后，恣意挥霍享受，如南河河督宴请宾客时，“一席所需、恒毙三四驼，五十余豚，鹅掌猴脑无数。食一豆腐，亦需费数百金，他可知已”。（注：黄鸿寿：《清史纪事本末》卷45。）吏治败坏加速了政治制度的腐朽，后者又促使吏治进一步败坏，二者恶性循环，导致支出规模畸形扩张。
二
关于清代财政支出结构问题，陈锋先生作过探索性研究，（注：陈锋：《清代财政支出政策与支出结构的变动》，《江汉论坛》2000年第5期。）笔者拟在其基础上继续深入。探讨财政支出结构的演变，主要是考察各支出科目及其所占岁出比重的变化。清前期，支出科目较为稳定，各项所占总支出的比重亦变动不大。咸丰之后，传统的支出科目多保持不变，但所占岁出的比重大为下降；赔款、外债、洋务等新式科目渐次出现，其所占比重亦迅速提升。
清前期，政府将每年的财政支出分为固定的15项，（注：光绪《大清会典》卷19。）其中又以军费、官俸、河工为大宗。清初军费支出供亿下赀，大都占岁出的80％左右。以后军费所占比重略有下降，但仍是国家岁出的最大项目。清前期有20余万八旗兵和60余万绿营兵，其所支日常兵饷是军费开支的主体。另外还有加赏旗兵一月钱粮38万两，八旗养育兵饷银42.2万两，（注：魏源：《圣武记》卷11。）公费银20余万两，空额饷银（注：空额饷银亦称名粮、“随甲银”，是指武职官员借空额兵丁领取的饷银。）10余万两。魏源曾直斥其损耗财政之弊：“直省养兵，费天下正供之半，而兵伍不足正额三分之一。”（注：魏源：《军储篇一》，《魏源集》下册，中华书局1983年，第469-470页。）此外，战争亦耗资不菲。乾隆时期，初次金川之役、准回之役、缅甸之役、二次金川之役、廓尔喀之役、台湾之役等六次战争的军费支出达1.5亿余两。嘉庆时期，白莲教之役亦耗费二亿两。（注：《清史稿》卷125，《食货六》。）
文武百官俸禄也是清前期财政支出的重要项目。文职官员起初仅有正俸，不论满汉一律按照品级发放，为数无多。雍正初实行“耗羡归公”改革，中央政府发放养廉银给地方官员。养廉银数额远远高于正俸，其中总督高出83.87-129.03倍，巡抚高出64.52-96.77倍，布政使高出32.26-58.07倍，按察使高出23.08-64.95倍，道员也高出14.29-57.14倍。（注：黄惠贤、陈锋主编《中国俸禄制度史》，武汉大学出版社1996年，第551页。）与此同时，政府还通过“双俸”制提高京官的待遇。乾隆元年（1736年），政府下令自次年为始，“将在京大小文官俸银，加一倍赏给”。（注：光绪《大清会典事例》卷249，卷906。）
武职官员均发俸银，此外驻京禁旅八旗武官“每银一两支给禄米一斛”，（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》卷63，卷67，卷71、72，卷68，卷42，卷73。）驻防八旗将领或给禄米，或支薪银，各省绿营将领不给禄米，而代之以薪银、心红纸张银等项。乾隆四十六年（1781年），政府裁撤武官名粮，仿文职养廉之例，发放武职养廉。武职养廉的数额要低于文职，但较其自身所领俸银则超出数倍，故而日渐成为政府财政的沉重包袱。嘉庆十九年（1814年），吏部尚书英和即指责武职养廉道：“国家经费有常，因一时库藏充盈，不思久远之计，遽行添设，一年百余万，三十余年计之，即三千余万。”（注：英和：《开源节流疏》，《皇朝经世文编》卷26。）
清前期非常重视河工的修防，投资河工的款额与日俱增。康熙时河防工程费用较少。乾隆中叶后，河工费用增多，但岁修亦不过百余万。至嘉庆中期，南河经费加价至300万两，加以东河200万，河费一项支出即有500万两。（注：魏源：《复何竹芗同年论会计书》，《魏源集》下册，第506-507页。）嘉、道年间，河工靡费更巨，政府“岁费数百万以防之，及其决也，又费数百万以塞之”，（注：程含章：《论理财书》，《皇朝经世文编》卷26。）每年开支竟达七八百万两，“居度支十分之二”。（注：金安清：《金穴》，《水窗春呓》卷下，中华书局1984年，第34页。）
咸丰之后，各省出入迥非乾隆年间可比，财政支出结构发生了重大变更。赔款、外债等新式支出科目出现，其所占总支出的比重也不断增加，官俸、河工等科目所占比重较清前期大为下降，此为支出结构演变过程中的一大转折。
近代以来，中国被迫签订了一系列不平等条约，其中战争赔款一项对清政府的财政支出影响最巨。据统计，晚清对外战争赔款本息总额达10亿两左右。（注：关于近代战争赔款的总额，论者说法不一。王年咏认为近代中国共有8笔战争赔款，总值为10.45亿两（《近代中国的战争赔款总值》，《历史研究》1994年第5期）；相瑞花认为其总值约为9.568亿两（《试析近代中国的战争赔款》，《青海师范大学学报》1999年第1期）。）为支付巨额赔款和其他开支，清廷不得不举借外债。外债兼具双重财政意义：一是作为债务国财政收入部分，是弥补赤字的重要工具；二是偿还本息又具有财政支出的性质。晚清时期，由于外国列强对国际债券市场的控制，中国偿还外债遭受了严重的“镑亏”损失，外债支出超出收入不知凡几。光绪十一年（1885年）至二十年（1894年），清政府债务支出所占岁出的比例还不算太高，平均为4.3％，最高时亦不过6.0％。（注：徐义生编《中国近代外债史统计资料》，中华书局1962年，第21页。）甲午之后，清廷需款日亟，外债举借与偿还的数额均迅速增加，债务支出所占总支出的比重亦随之上升。庚子以至清亡，清廷偿还外债本息一项每年须支出二千三四百万两，（注：中国近代经济史资料丛刊编辑委员会编《中国海关与英德续借款》，中华书局1983年，第52页。）均占当年岁出的1/4强。
晚清时期，军费仍是政府财政岁出之大宗。此间除了原来的旗绿旧式军队外，还增添了勇营、海军、新军等队伍，后者所费较前者更巨。光绪年间，绿营、旗兵裁汰缓慢，各省勇营与新式陆军又须支销巨款，兵勇饷需所占岁出的比重皆在60％以上。难怪上层统治者忧心忡忡地说：“是竭天下十分之物力，八分以养兵勇。长此支销，断非经久之道也。”（注：中国史学会主编《洋务运动》（三），上海人民出版社1961年，第541-542页。）陆军之外，海军建设亦用费颇多。光绪元年（1875年）至二十年（1894年），清廷指拨用于北洋海防的款项为23022422两，实际支出为21357977两。（注：姜鸣：《龙旗飘扬的舰队》，上海交通大学出版社1991年，第136-137页。）以上仅为日常养兵费用，各种战争的耗费更是难以计数。国内战争方面，咸、同年间清廷镇压太平天国、捻军及边疆各族人民起义所耗军费，最低估计约在8.5亿两。（注：《十九世纪后半期的中国时政与经济》，第137页。）抵抗外来侵略方面，左宗棠西征阿古柏之战，“甘肃新疆岁饷耗近岁财赋所入六分之一”。（注：户部：《统筹新疆全局以规久远疏》，邵之棠辑《皇朝经世文统编》卷56。）中法战争军费支出约三千万两，中日甲午战争支用亦在五六千万两。（注：吴廷燮：《清财政考略》，1914年校印本，第20、22页。）如此巨额的军费支出，无疑对清廷财政造成无以形容的压力。
与赔款、外债等支出所占比重日渐提升相反，官俸、河工等清前期相当重要的支出科目的比重却有所下降，成为“照顾”前者的牺牲品。晚清官俸数额较清前期所增无多、不仅如此，政府为满足军费、赔款与外债支出需要，还数度减扣官俸，使其所占总支出的比例大为下降。咸丰三年（1853年）户部议定：武职养廉自三品以上停给二成，文职养廉自一品至七品停给四成。（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》卷63，卷67，卷71、72，卷68，卷42，卷73。）六年（1856年）又规定：各省文职养廉，一、二品发七成，三、四品发八成，五品以下及七品之正印官、武职三品以上酌给九成。（注：《光绪朝东华录》第1册，总第866页。）养廉银减成发放政策使清政府每年“节省”开支约90余万两。甲午战争爆发后，户部又以需饷孔急为由，奏准将京官俸银与外官养廉“按实支之数核扣三成，统归军需动用”。此后连续三年仍行核扣，“俸廉两项并计，每年核扣数逾百万”。（注：《光绪朝东华录》第4册，总第4263-4264页。）咸丰以后，军务繁兴，朝廷开始缩减一些“不急”开支，而河工支出的压缩尤为明显。咸丰五年（1855年），清廷颁布处理兰阳铜瓦厢决口的上谕：“历届大工堵合，必需帑项数百万两之多，现值军务未平，饷糈不继……所有兰阳漫口，即可暂行缓堵。”（注：《清文宗实录》卷97，卷173。）同治二年（1863年）又规定，河南境内黄河的修防及一切防险工程，每年用银由原先的30万两减为20万两。（注：光绪《大清会典事例》卷249，卷906。）可见清政府由于财政吃紧而基本放弃了河工水利的修治，自此至光绪初年，清廷始终未在财政投资方面顾及河工。光绪中叶后，政府意识到河工治理之必要，始增加投资于黄、运等河的治理，但支出数额终归有限。同治十年（1871年）至光绪二十五年（1899年），清政府共投入河工经费5225万余两，年均180余万两，仅占当年岁出的2.25％。（注：夏明方：《铜瓦厢改道后清政府对黄河的治理》，《清史研究》1995年第4期。）
上述表明，清代财政支出结构随着社会经济、政治、军事等形势的变化而不断演变，其构成部分或增或减，各有侧重，带有鲜明的时代印痕。具体而言，这一结构具有以下几个特征：
其一，财政支出政策严重倾斜，支出结构不合理。财政是统治阶级维护自身利益的分配工具，各项财政政策的制定与施行均有一个明确的目标，即维护和巩固政治统治。清代财政支出政策亦不例外。清前期，为尽快结束统一战争，恢复凋敝破败的经济，政府将支出重点确立为战争军费和赋税蠲免。进入晚清后，政府对内对外战事不断，军需耗费无数，加之战后被迫对外赔款，库藏支绌而举借外债，财政陷入军费、赔款、外债恶性循环的怪圈。有清一代，政府始终将军费支出置于首位，后期又增加了赔款与外债两项，三者长期以来一直是政府优先考虑的支出科目。至于官俸、河工、洋务等项目，清廷虽在一定时段给予关注，但一旦出现财政窘迫的情况，便会对之裁减“以应急需”。从这一层面讲，清代财政支出结构带有鲜明的政治色彩，其根本目标是维持封建王朝的政治统治。在所有支出科目中，军费、赔款、外债等重点项目均属非生产性支出，而创办洋务企业、兴修河工水利等投资性科目未能受到应有的重视，这种失衡的、畸形的支出结构成为影响清代财政正常发展的主要因素之一。
其二，支出结构兼具传统性与近代性双重特征。清代财政支出科目虽然发生了一些变化，但多数传统科目不仅名称保持不变，其支出数额亦无增裁现象。清前期有15项常例支出，晚清改革会计科目时，所列常例开支为17项，其中陵寝供应等原有的15项原封不动地保留下来，多出的“河工”与“办漕”两项，仅是分别从修缮和采办两项中分离出来而已。这些传统的支出项目多为满足皇室消费而设，带有浓厚的封建色彩。
进入晚清后，西方各国纷至沓来，在对华政治、经济侵略日渐加深的同时，也带来了先进的财政理论知识与实践经验，这一变局对清代财政支出产生了深刻影响，使之不自觉地戴上了时代面具，具有了近代财政的部分特性。清政府面临社会经济前所未有的变迁，毅然调整财政会计科目，使之适应新时代的客观要求；为抵御侵略，加强国防建设，斥资建立新式陆海军；为“求富”并挽回利权，力排众议投资创建近代铁路、轮船、电报、邮政等事业。这些变化是清代财政支出结构走向成熟的表现，也有力地推动了中国近代化的进程。
其三，被动性与半殖民地性的相互促动。考察清代财政支出结构，不难发现一个现象，即其中最为重要的几项支出皆为清政府被动应对时局的产物，而非积极主动的投资。庞大的军费开支多为抵抗外国侵略所耗，巨额的赔款均为列强肆意掠夺的结果，无尽的外债支出更是清廷无奈下的痛苦付出。财政支出的被动使支出结构不自觉地具有了半殖民地性质，而后者又反过来加重了财政支出结构的被动性，二者相互促动，使清代财政一步步滑入危机四伏的漩涡。
综上所述，清代财政支出规模呈不断扩张趋势，其速度远远超过财政收入规模的扩大速度，加之晚清时期赔款、外债等支出的恶性膨胀，致使财政长期处于入不敷出的赤字状况，这为西方资本主义国家干预、控制中国财政提供了可乘之机。财政支出结构在原有基础上不断变动，但由于支出政策的总体目标是维护封建王朝的政治统治，这一结构必然以军费、赔款、外债等支出科目为重心，对铁路、工矿企业等方面的投资则相对甚少。这种支出结构模式导致清代财政逐步半殖民地化，而后者又加速了这种结构的畸形发展。
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