充分发挥旅游规划的指导作用，确保旅游业实现可持续发展——关于如何实施旅游规划问题的探讨，本文主要内容关键词为：旅游论文,充分发挥论文,旅游业论文,可持续发展论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游业要发展，规划要先行，这已成为旅游业界的共识。我国的旅游规划伴随着旅游业的发展已经走过了四个“五年规划”期，旅游规划队伍也日益扩大。
一、旅游规划加快与国际接轨
据世界旅游组织预测，2020年中国将成为全球最大的客源输入国和第四大客源输出国，旅游业具有非常大的发展潜力和空间。各级政府将旅游业作为新的经济增长点大力发展，全国有17个省市都将旅游业作为“支柱产业”，对旅游规划的需求非常强烈。旅游规划需求市场巨大，同时对旅游规划的质量也提出了更高的要求。
随着中国“入世”，中国与世界的联系日益紧密，作为对外开放前沿行业的旅游业，也要与国际接轨。在旅游规划方面，部分地区已实现了与国际接轨，如山东省、黑龙江省、云南省都重金聘请来“洋专家”搞规划。这些“洋专家”给中国旅游规划带来了新的观念，如强烈的市场意识等，对提高我国旅游规划水平起到了巨大的推动作用。
二、旅游规划要保证旅游业可持续发展
旅游业规划一般包括三方面内容：一是发展战略，主要对旅游业发展的具有战略性、全局性和指导性的内容作出的具有前瞻性的规划，如指导思想、发展目标、发展方向、发展原则等；二是旅游行业发展，即纵向发展规划，如旅行社发展规划、饭店发展规划等，主要包括历史回顾、现状分析、存在问题、发展方向、实施措施等内容，针对行业中存在的问题，提出具体的解决方法；三是旅游开发规划，即横向规划，强调区位、布局，如《北京市旅游发展总体规划》中，根据北京的旅游资源情况，提出了三圈21区的旅游功能分区，并提出了具体的旅游开发项目。
旅游业规划的根本目的就是保证旅游业的可持续发展，既要满足当代人旅游的需要，又不损害后代人满足其旅游需求能力的发展。旅游规划要达到两个具体目的，一是摸清家底，统一思想，调动一切社会力量发展旅游业。达到合理配置资源，取得最大的旅游综合生产力的目的；二是按照规划提出的目标，提出发展旅游业的具体措施，并组织实施。
目前，旅游规划的第一个目的已经基本达到，但是第二个目的尚未达到，即旅游业规划的可操作性问题始终没有得到根本解决。其中涉及到两个问题，即如何实施规划？如何将旅游业规划与其他规划衔接？
三、要规范旅游规划的编制
同其他行业相比，旅游业是一个新兴行业，旅游规划也是随着旅游业的发展而发展起来的，没有规范可循。而其他行业的发展历史比较长，如城市规划、园林规划，在编制规划方面都形成了理论和方法，对规划的管理都有一套制度，市场比较规范。
由于旅游业的综合性特点，各种专业都能找到切入点涉足旅游规划，因此，其他行业的规划模式在旅游规划中留下了深深的烙印。其中，最早进入旅游业规划领域的有地理专业、城市规划专业、园林专业等，他们都将各自专业领域规划编制的方法“移植”到旅游业规划的编制中，并逐渐形成了四种旅游规划风格：即以地学学科为主的资源区划“学派”；以经济学科为主的效益管理“学派”；以建筑学为主的园林景区“学派”；以从事文化研究为主的资源位移“学派”。目前，旅游规划界还没有形成一种大家公认的“模式”，旅游规划编制市场呈现出“纷杂”的局面。由于行业界限模糊，旅游业发展的潜力巨大，进入旅游规划市场的专业还在不断增加。
国家旅游局已经注意到了这个问题，并将规划工作的重点放在了规范旅游规划的编制上，相继出台了《旅游发展规划管理办法》和《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》。虽然还缺乏对旅游规划编制人员的规范，但是，旅游规划编制工作已经基本做了“有规可循”了。现在，由于各级政府抓旅游业越来越实，旅游发展规划的实施问题将越来越突出。
我们正在执行“十五”规划。“十五”是我国比较重要的一个历史时期。回顾历史，以前的几个五年计划解决的都是单项问题，如“六五”解决了农业问题，“七五”解决了开放问题，成功推行了沿海发展战略，“八五”解决了基础设施的瓶颈制约问题，“九五”解决了增长方式的问题。而“十五”期间，我们面临更加复杂的背景；WTO、全球化、知识经济、技术革命、西部大开发、筹办奥运会等。我国经济也具有了相当大的规模。如今，我国12天创造的国民生产总值就相当于1952年全年的总和。因此，“十五”计划要解决一些综合性、全局性的问题。
旅游规划同国家的规划一样也经历了几个发展阶段，以前的规划主要是解决旅游的单项问题，如交通、住宿、管理体制等。现在，这些问题都已得到解决。
四、采取措施，强化管理，确保实施
在这种情况下，编制旅游规划的目的已经从旅游业起步阶段的提高各方面对旅游业的重视转变成要认真实施规划，以达到旅游业各要素的协调、稳定和可持续发展。笔者认为，当前旅游业规划工作的重点要转到研究如何实施规划上来。
要实施旅游规划，就要做到抓住一个“源头”，疏通“两个环节”，树立“三个意识”，做好“四方面工作”，坚持“五个原则”。
抓住一个“源头”：即抓住旅游规划编制单位，严格审查规划编制单位的资质，规范旅游规划的编制行为，特别是要增加旅游规划具体实施的内容，如规划图、旅游项目、旅游投资、旅游效益分析等内容，编制出各级政府能够具体实施的旅游规划。各级政府要将能否实施作为规划验收的重要标准。
疏通“两个环节”：主要指旅游规划编制单位与各级政府在规划编制和规划实施中的两个环节。在规划编制中，加强政府的参与力度，不能仅仅停留在提供资金等“服务员”的地位，还必须参加到规划编制工作中，成为真正的“专家”；在规划实施过程中，旅游规划编制单位要增加“售后”服务，规划编制完成后应实行三年的“售后”保“修”，具体指导政府实施规划。
树立“三个意识”：主要指要树立大规划意识，即旅游规划是各级政府的规划，不是各级旅游行政管理部门的规划；要树立协调意识，即各级旅游行政管理部门在规划的实施过程中的作用是协调人、解释人；要树立支持、配合意识，即旅游规划的实施必须调动社会各方面的积极性，得到各方面的支持和配合。
做好“四方面工作”：是指做好宣传工作，广泛宣传规划的内容，得到社会的理解和支持，这是实施规划的一项非常重要的基础工作；做好协调工作，由于规划在实施中要涉及到许多部门，因此在实施规划中要做大量协调工作，协调各方面的利益关系；做好细分工作，将规划中宏观、原则的内容细化，分解成可执行的具体工作内容。细分工作主要包括三方面工作：1.年度计划的分解，将规划的内容按照年度进行分解，在分析中要着眼于能够办到的、经过努力能够办到的、经过协调能够办到的三方面工作；2.制定旅游行业发展的详细规划，如饭店业、旅行社业等行业的发展规划，尽可能细化、量化，使规划真正成为指导这些行业发展的手段；3.充分运用法律手段，出细则，制定旅游规划实施工作的管理办法。以前我们主要是用政策、行政手段管理旅游规划工作。但是，政策太笼统、太模糊，难以操作，而行政手段容易陷入一放就乱、一管就死的恶性循环。而市场经济是法制经济，在实施规划中必须运用法律手段；四是做好检查、监督工作。旅游业发展规划都经过了各级政府的审批，具有法律约束力，旅游业的发展必须符合规划。各级旅游行政管理部门作为规划实施的协调人，必须经常检查、督促规划的执行情况，对规划执行中出现的问题应及时协调、解决，并根据旅游业的发展情况及时调整规划，以保证规划的严肃性并顺利执行。
坚持“五个原则”：是指长短结合原则，即长期规划与年度计划相结合；虚实结合原则，即原则、指导思想等虚的内容与项目开发等实的内容相结合；时空结合原则，即时间安排与空间布局相结合；动静结合原则，规划是动态的，而规划指标是静态的，要根据旅游业发展的实际情况及时修改规划指标，即滚动规划的原则；定量与定性相结合的原则。
五、北京市在实施规划中的一些具体做法
北京市非常重视旅游规划工作，将规划作为指导北京市旅游业发展的重要蓝本，将编制和实施旅游业发展规划作为调动全市各方面积极性、统一全市各方面发展旅游业的思想的一种重要手段。
《北京市旅游发展总体规划》编制出来以后，北京市旅游局非常重视旅游规划的可操作性问题，将规划的内容具体落实到旅游业发展的工作中去。在这方面主要做了以下三方面工作：
1.制定了“落实规划的规划”。将《总体规划》确定的各项任务和目标进行分解，分解为30项任务、118项具体工作。这些工作涉及到18个区县政府和16个相关委办局，真正作到了目标明确，时间、内容具体可行，责任清楚。将规划转化成实实在在的工作，达到了虚实结合。
2.编制行业规划，深化总体规划。北京市旅游局为此编制了《北京市旅游人才发展规划》，对北京旅游业发展中的人才需求进行了规划，提出了确立一个保障、强化两种制度、推进三个工程、关注四类人才、实施五层调整、确立六个原则的培训体系，并提出了北京市旅游人才发展的重点专业和数量，为北京旅游业发展的人才培训工作指明了方向。
3.据旅游业发展的实际，及时制定专项规划。北京市成功取得了2008年奥运会的主办权，这是我们在制定总体规划中没有考虑到。为切实抓住这个机遇，借鉴举办过奥运会的城市的经验，全面提升北京旅游业，按照动静结合的原则，我们编制了“奥运行动规划”，从规划目标、行动方案等对旅游业如何抓住奥运会的商机进行了具体的规划，并对规定指标进行了调整。