反补贴调查：从贸易摩擦到体制性摩擦，本文主要内容关键词为：摩擦论文,反补贴论文,体制性论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F742 文献标识码：A 文章编号：1671-7041(2009)02-0048-04
2008年8月27日，加拿大国际贸易法庭就碳钢焊缝管反倾销反补贴调查作出最终裁定，裁定原产于或出口自中国的碳钢焊缝管对加拿大国内产业造成损害。[1]而在此前不久，2008年8月21日，美国政府也正式立案，对原产于或出口自中国的厨房设备置物架产品进行反倾销反补贴合并调查。自2006年11月，美国改变其20多年不对所谓“非市场经济国家”适用反补贴法的先例，对中国铜版纸开启首起反补贴调查以来，迄今为止，仅美国一个国家就已对中国产品发起13起反倾销反补贴合并调查[2]（以下简称“双反调查”）。
从最初的反倾销调查到现在的双反调查，反补贴因素已经成为我国遭遇的贸易摩擦中一个无法回避的问题：它不仅意味着贸易摩擦模式升级，由单一的反倾销手段发展到双反调查，而且由于反补贴调查涉及一国宏观经济调控的手段，贸易摩擦中已经出现体制性摩擦的痕迹。
一、反补贴调查对中国国际贸易环境产生深远影响
中国加入世界贸易组织的议定书第15条规定，中国的“非市场经济”地位将延续15年才终止。这个条款本身就使中国产品在应对反倾销时面临着极为不利的局面，而现在，在对中国的反倾销调查日趋严厉的情况下，加拿大、美国等国家的行政部门又打破惯例对中国商品征收反补贴税，并且大多数情况下使用双反调查手段，甚至裁定反倾销与补贴同时存在。这不仅令中国遭遇双重的贸易保护威胁，而且产生其他深远的影响。
第一，此举为其他国家向中国征收反补贴税开了先例，具有很强的示范效应，引起其他WTO成员国的效仿，恶化我国商品出口的国际环境。实际上，如前文所述，加拿大早在美国之前就已经对我国产品开始了这种双反调查，而美国这种示范效应的影响将会更大，很可能会引起连锁反应。2007年2月，美国政府以中国存在所谓贸易补贴为由，向世界贸易组织提出申诉，指责中国存在“出口补贴”和“进口替代补贴”两方面在WTO框架下被禁止的补贴，此后，日本、墨西哥等国也相继采取行动。值得注意的是，就在美方宣布对中国适用反补贴法后不久，有欧盟官员透露，欧盟方面也在考虑重新修订对中国等国家的反倾销政策，并可能改变在补贴问题上对中国等“非市场经济体”较为宽松的立场。[3]这种对中国商品进行的双反调查，将会极大地恶化中国商品出口的国际贸易环境。而在双反调查中的许多歧视性做法，也将使我国的出口贸易面临一个极为不利的贸易环境。
第二，就美国国内而言，此举对美国的其他行业也同样具有很强的示范效应[4]，为其他行业对中国产品征收反补贴税敞开了大门。在美国政府开了铜版纸的先例后，美国钢铁、纺织制造商也很快发出类似呼声，我国企业将在多个行业面临一系列的反补贴调查。据悉，美国商务部已初步认定中国出口的活性炭产品也接受了补贴，并对美国同行业产品造成了“实质性损害”。外界普遍认为，从未来一段时间看，美国政府的这次决定必然会引起美国许多其他行业的效仿。《今日美国》撰文指出，针对中国铜版纸征收反补贴税，无疑为钢铁、纺织等其他同样承受中国竞争压力的生产商打开了保护伞。美国一些贸易和产业官员也表示，如果这些行业的制造商向国家寻求保护，并且美国方面确实掌握了中国对这些商品补贴的证据，基于美国商务部的新政策，下一阶段中国钢铁、塑料、机械和纺织等行业都很有可能会被卷入反补贴的漩涡之中。[5]目前，形势比较严峻的钢铁、纺织等美国制造业已经开始寻求美国商务部的支持。美国国际贸易专家费尔德曼说，这是一个对中国影响深远的决定，“将会看到针对中国各种产品的同类诉讼的浪潮。”[6]
第三，反补贴调查比反倾销调查具有更大的影响力，其措施比以前更严厉，影响的层面也更广、更深。一方面，从涉及的产业来看，反补贴调查具有更广泛性，不仅会涉及所有产业，而且其调查和干预很可能渗入每个产业的更深入环节；另一方面，从涉及的主体来看，反倾销针对的是企业的行为，其结果只是使中国的出口企业在经济上蒙受一定的损失，进而影响中国的对外贸易，而反补贴调查则针对政府行为，不仅影响广泛，而且更具有政治上的意义，我国政府对经济的调控手段将会受到很大限制。有专家指出，反倾销针对企业的具体产品，而反补贴则针对政府的具体经济政策，涉及面更广。2007年6月，美国众议院筹款委员会出具了第一份题为《中国：影响经济决策的特定政府行为和政策的描述》的报告，介绍了中国中央政府、省级政府和地方政府如何支持和影响农业、制造业、服务业和私营企业的决策行为，并提出在适当情况下，对这种支持和影响进行量化。
显然，美、欧等国对我国开始进行反补贴调查，不仅仅是使贸易摩擦的模式从单一的反倾销调查发展到双反调查，而且将对我国政府的宏观经济调控行为产生重大影响，使矛盾的发展从贸易摩擦转向体制性摩擦。
二、体制性摩擦已成为国际贸易争端中不可避免的因素
反补贴争端中的一个突出特点，就是它存在着体制性摩擦的因素。前WTO总干事Renato Ruggiero对这种体制性摩擦进行了高度概括。他认为，在21世纪初高度一体化的世界中，“（国家间）更深层次的一体化正在产生一种摩擦，这种摩擦不是基于经济竞争或保护压力，而是基于不同国家制度之间的冲突——投资规则、反托拉斯和竞争法、税收、劳工、环保和文化政策。”[7]比较典型地反映这种体制性摩擦的，是20世纪美国与欧盟之间持续了30年的一场贸易争端。
自20世纪70年代以来，美国与欧盟之间在GATT/WTO争端解决机制下展开了一场特殊的贸易争端，这一争端涉及美国几项公司税法内的财政补贴。1971年，美国通过了本国国际贸易公司(DISC)法①，该法遭到当时欧共体的反对。1976年 GATT专家组认定DISC构成违反GATT的出口补贴；为执行专家组裁决，1984年美国通过了外贸公司(FSC)法②取代DISC法，而欧盟于1997年又根据WTO争端解决程序对FSC法提出申诉，称其构成WTO反补贴协议禁止的出口补贴。1999年WTO专家组以及2000年上诉机构都裁决美国败诉；因此，美国随后又制定了《2000年境外收入法》，撤销FSC法并采纳一项新制度——境外收入(ETI)排除制度。这一制度同样受到欧盟的挑战，2001年8月20日专家组认定ETI制度构成出口补贴。美国提出上诉，2002年1月14日上诉机构维持了专家组裁定。然而至2004年3月1日，美国仍然没有完成修改或撤销被裁定为违反WTO规则的法律，因此，欧盟开始对美国实施贸易制裁。这一措施标志着欧盟首次利用WTO规则对美国实施制裁。美国在争端解决中经历了3次失败后，直到最后面临巨额贸易制裁时才被迫开始修改国内法以使之与WTO的规定相符。
在其中的外贸公司法争议中，美国提出了全球征税制与领土税制之间的差异问题。美国认为，像美国实施的这种全球征税制使出口商相对于采用领土征税制国家的出口商处于劣势。因为根据领土税制，对于征税国领土外发生的出口交易活动产生的收入不征税。美国认为WTO不应因为采用全球税制的国家为使其出口商取得同等税收待遇而加入领土制的一些因素就惩罚该国。专家组同意美国的观点：即无论SCM协议还是WTO协议都无意要求成员方采用特定类型的税制。但是，在补贴领域，SCM协议第1条已说明：WTO成员方的税收措施可能会产生SCM协议所规范的补贴。进一步，如果补贴以出口表现为条件，就是被禁止的补贴。因此，美国可以自由选择采用全球税制、领土税制或任何其他税制，这不属于WTO的管辖范围；但它不能自由去做的是——建立一套直接税收机制而同时提供一项专门与出口相挂钩的直接税减免，然后声称它有权提供这样的出口补贴，因为有必要消除美国税制本身产生的对出口商的劣势。
外贸公司法争议中能最强烈地感受到这种体制性“摩擦”。在这类体制性“摩擦”中，政府行使经济主权的手段受到挑战：一国政府既要在经济全球化的趋势中保障本国经济实体有效地参与国际经济交往，又要保持其对国家宏观经济形势的协调和控制，保障经济的良好运行。如何在国际范围内协调这些差异，是对各国政府经济调控能力的挑战。美国和欧盟是世界上最大的双向贸易和投资关系的双方，这两股经济力量在世界经济中发挥着主导作用，他们之间的政治体制、经济体制都极为相似，尚且存在如此激烈的冲突，在不同制度的国家之间，尤其是我国与西方国家之间，类似的冲突就更加不可避免，而且可能更加激烈。
三、理性认识体制性摩擦是中国正确应对反补贴调查的基础
制度是存在边界的。非正式制度存在边界[8]，正式制度也同样存在。任何一种经济秩序、社会秩序和国家秩序都有与其匹配的制度系统，制度之间的相互依赖和协调是制度体系发挥作用的重要基础。一国的立法也同样脱离不了本国的历史、文化和传统，与本国的社会制度紧密相关，该国立法的有效性和约束力，以及该国权威机构的强制力，只在其制定者的权力范围内发挥作用，通常是一个国家或者国家集团的领域内。国家或政治实体之间的契约，也就是通常所说的国际条约或者协定，可以在一定程度上协调这种国家或者政治实体之间的差别，但并不能完全消除这些差别，尤其是各国在长期历史发展过程中形成的不同的治国理念和不同的调控经济活动手段。
我国面临的反补贴调查中，这一问题也极为突出。以“美国对华铜版纸反补贴案”③为例，在该案中，申诉方美国新页纸业(New Page)在申诉书中列举的我国对国内纸制品企业实施的补贴政策和措施，涉及我国多个方面的经济发展与促进措施。
(1)国家重点科技革新计划基金。我国政府根据1999年中国国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会、财政部、中国人民银行联合发布的《国家重点技术改造项目管理办法》设立了国家重点科技革新计划基金“国家国债专项资金”，以促进重点行业和重点企业的技术革新。但是，国家国债专项资金是以“促进投资补助”和“贷款贴息”的方式直接对企业支出的。美国商务部裁定，在国家重点科技革新计划之下，应诉企业获得了该专项资金的资助，该计划提供的补贴弥补了贷款利息，授予了接受者利益。因此，国家重点科技革新计划基金构成了WTO《补贴和反补贴协定》第1条第1款(a)项的直接资金转移，属于可抵消性补贴。
(2)政策性贷款计划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（以下简称《第十个五年计划纲要》）的目标之一在于加速包括造纸业在内的若干产业的改革与革新。中国国家林业局根据《第十个五年计划纲要》制定的《林业发展第十个五年计划》中指出：“计划纸浆的生产能力为1.13百万吨……投资必须大幅度加强，且融资渠道需要拓宽……林业和造纸业的整合在早期阶段需要通过现金或折扣贷款的方式予以适当的金融支持。”美国商务部认为，中国政府为鼓励和支持本国林业和造纸业的发展，制定了特定、详细的产业政策，其特别要求中国的政策性银行和国有商业银行提供折扣贷款和额外的融资渠道以鼓励这些产业的增长和发展。并且，由于存在着中国政府对银行业持续且重大的干预，中国的国有商业银行仅是政府实施上述政策的工具，因此认定中国国有商业银行所提供的贷款是政府贷款，构成直接财政补贴且此项补贴具有专向性。
(3)各类税收优惠。如我国对生产性外商投资企业在所得税上实施“两免三减半”④税收优惠措施，美国商务部认为，这种税收的免除或减少，构成了可抵消性补贴。此外，大量存在的关税和增值税优惠措施，也成为认定我国存在补贴的证据。正是依据这些认定，美国国际贸易委员会2006年12月29日对原产于中国的铜版纸反补贴案作出肯定性初裁，认定中国铜版纸的补贴行为给美国国内产业造成了实质性损害。2007年3月30日，美国商务部对原产于中国的铜版纸作出反补贴初裁，中国企业的净补贴率为10.9%～20.35%[9]。
不同体制之间的摩擦是必然的。但通过上述分析可以看出，我国政府支持产业发展的传统模式，尤其是政府直接以优惠贷款、税收减免方式资助特定企业的经营活动，已经成为我国面临反补贴争端时处于被动地位的主要根源。尤其是我国针对国有企业提供的补贴，不仅被视为专向性补贴，而且由于数量异常巨大[10]，已经对公平贸易环境造成影响。
在一个公平的环境下平等竞争不仅是西方国家的要求，也是我国大多数企业的普遍要求，更是市场经济规律的基本要求。因此，应对体制性摩擦必须从体制性问题入手。对我国政府而言，转变观念，将政府支持产业发展的模式由国家直接介入对企业经济活动的支持向对全社会提供公平、有效竞争的经营环境转变，从直接或者变相操控企业的经济活动向提供符合WTO规则的基金性、前移性支持为主转变，是解决问题的根本途径。这种转变需要一个较长的过程，在相当长的时间内反补贴问题仍然会困扰我国的出口，但对这一问题的理性认识，将是我国实现这种转变的基础。
注释：
①DISC法是美国《1971年削减赤字法》的一部分，于1972年1月1日生效，归入《美国国内税收法典》(IRC)的991～997条。
②FSC制是为取代DISC制而建立的，是美国《1984年税收改革法》的一部分，编入《美国国内税收法典》的921～927条。FSC是在美国关税领土外的国家或地区（常常是避税港）设立的公司，是美国出口商的境外子公司。FSC的一部分收入（“外贸所得”）免纳美国税，“外贸所得”是指FSC的总收入中属于“外贸总收入”的那部分。
③2006年10月31日，美国新页纸业集团向美国商务部提出申诉，请求对原产于中国的铜版纸进行反倾销和反补贴调查。2006年11月20日，美国商务部宣布对原产于中国的铜版纸发起反倾销和反补贴合并调查。2006年12月15日，美国国际贸易委员会初步裁定，有合理的证据表明原产于中国的铜版纸对美国国内相关产业造成了实质性损害或可预见性威胁。2007年10月17日，美国商务部作出终裁，裁定对原产于中国的铜版纸征收反倾销税和反补贴税。在反补贴税方面，美国商务部裁定向应诉企业江苏金东纸业有限公司、山东晨鸣纸业有限公司分别征收7.4%～44.25%的反补贴税。
④《外商投资企业和外国企业所得税法》确立了中国政府对外商投资企业征收所得税的税收指导原则和规则。根据该法第8条的规定，生产性外商投资企业且计划在中国境内经营不少于10年的，可在前2个获利年度免除征收所得税，并且在随后3年减半征收。此规定又被称为“两免三减半”税收优惠措施。
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