证券和投资局与英国证券管理体制，本文主要内容关键词为：证券论文,英国论文,管理体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
英国的证券业长期处于按习惯形成的自律型体制管理之下，政府很少对证券业实行干预。在1986年以前，英国没有关于证券业的专门法规，只有《公司法》及其他一些分散的法规，对证券业作局部的、不系统的调整，主要管理领域局限于惩治证券犯罪，对证券业进行宏观管理。受80年代各国出现的金融改革浪潮和英国金融业“大崩溃”危机的驱动，1981年英国贸工部（DTI ）授权著名公司法学家高尔复查既存的保护投资者的法律，设计新的规范投资业的法律制度。1984年DTI 公布了著名的高尔报告，在此基础上， 英国于1986 年出台了《金融服务法》（The Financial Services Act，缩略为FSA）。 建立了英国证券业新的管理体制。
FSA取代了既存法案中一些过时的规定， 主要目的在于保护投资者，对金融服务业进行有效的规范，促进国际竞争。 为达此目的， 根据FSA建立起来的新的证券管理体制加大了政府对证券业的干预力度， 把以往一些处于自律管理的领域纳入政府直接管制范围，使自律组织及其成员在一些特定领域受政府直接监督。另一方面，新的立法强调，管理不应当超过保护正常人不被愚弄的必需程度，努力使政府和证券市场之间保持一定的空间，把政府的直接监督控制在一个适当的程度。这样做，一方面为了不限制市场竞争，以促进证券业按市场规律顺利运作，另一方面可为立法和政府的适度监管留下充分的选择余地，以适应灵活多变的市场状况。出于上述考虑，新立法主张法律框架将尽可能以自律管理为基础，一方面通过新管理体制的层次性使政府的一些监督管理间接化，另一方面仍保留了自律组织的大部分独立性，把对证券的大部分直接的，实质性的管理任务交给自律组织。为实现FSA的双重目标， 新的管理体制由贸工部（DTI）， 证券和投资局（SIB ）（The Securitiesand Investments Board）、 自律组织（SRO ）（Self-
requtatingOrganization）三级管理机构组成，其中SIB是专为实现FSA目的而设立的一个机构，在这个体系中发挥着独特的作用。
一、 证券和投资局（SIB ）（The Securities andInvestments Board）
在英国新的证券管理体制中，对英国证券业进行管理（包括监管自律组织，管理投资市场，对犯罪行为提起诉讼等）的最高权力属于贸工部（DTI）国务大臣，但根据FSA，这个权力并不是全部直接由国务大臣行使，法律允许他在一定条件下，将其法定职能的一部分甚至大部分“转让”（transfer）给一个“指定的机构”（designated agency ）行使，FSA第114条（2 ）款把“指定的机构”确定为一个专门为此目的成立的名为“证券和投资局有限公司”的“有保证限制的私人公司”，并规定它可以获得《公司法》关于有限公司名称的规定的豁免，省略名称中“有限公司”字样而简称为“证券和投资局”（SIB）。〔1〕
FSA对作为“指定的机构”的SIB的内部结构提出了一些要求。它规定：SIB须设有主席和由主席及其他成员组成的权力机关， 主席和权力机关成员由贸工部国务大臣和英格兰银行行长共同指派和撤换；权力机关须含有对投资业有经验的专业人员、投资业从业者和公众利益的代表；主席和权力机关的成员共同工作，任何规章、规定都由权力机关作出，其中任何一个成员都须具有表达意见的机会。〔2〕。FSA宣称上述规定的目的在于要使投资业从业者的利益和公众的利益达到一种适当的平衡。
除上述机构设置的要求外，FSA还规定，SIB须对其规则和程序的实施作出有效的安排；需对投诉的调查作出满意的安排；必须能够并愿意促进和保持投资业中交易行为高水平的诚实和公平，并通过分享信息和其他手段与DTI国务大臣及其他管理机关合作。〔3〕
FSA第114条规定，国务大臣在对可能对竞争造成的影响及SIB 本身的状况加以考虑后，可以用“授权令”（delegation order）的方式将其依法拥有的某项职能转让给SIB。这些可转让的职能规定在114 条（2）款中，范围比较广泛，覆盖了国务大臣依法享有的FSA 第一部分第二章至第十二章各条款项下的所有职能，包括至关重要的对自律组织“获许自律组织”（recognized self-regulating orgnization）资格的授予权；对证券业的管理发生实质影响的根据FSA 法律条款进一步制定具体规则、规定（包括业务行为规则Conduct of business rules ）的权力。当然法律也规定一些职能不能转让，例如114条（5）款中的列举的内容，主要与管理体制本身的范围有关，还涉及一些可能造成国际影响的职能。在实践中，DTI也是将大部分职能交与SIB行使的，SIB 实际上行使了政府的大部分管理职能。
二、证券和投资局（SIB）与贸工部（DTI）
在三级管理体制中，贸工部国务大臣依法享有FSA 规定的所有权力，它代表政府对证券业实行管理。但在新的管理体制中，DTI 把大部分职能转让给SIB执行，从而使政府对证券业的大部分管理成为通过SIB进行的间接的管理，这样做的目的，一是避免政府与市场过于贴近而丧失灵活性，二是避免政府管理上过多而限制竞争，同时造成与SRO 进行的管理重叠，加大管理成本。当然，政府也保留了一些重要的职能，如对重要的证券犯罪（如证券欺诈行为、内幕交易行为）的调查起诉权、对SIB、SEO的规则、规定的复查权，但形成的是调整证券业的外部框架、并不涉及具体的证券业务。
在新的管理体制中，SIB处于第二级管理层次， 其地位和作用比较独特。一方面，法律将其纳入自律体制之内，FSA在附表9中明确规定：SIB的行为不能认为是代表国王的行为，其成员、 工作人员和雇员也不能认为是国王的仆人。从其组成人员上看，整体上它也是建立在从业者的基础之上的。另一方面，立法又把一些法定职能转给SIB行使。SIB在行使这些职能的时候，虽然从根本上说不是基于行使权威而对自律组织及其成员发生效力，但法律上的一些规定使其规则、指令、 措施对SRO及其成员具有相当大的制约力以及它的规则在某种程度上受到DTI 的复查的支配，因而在英国几乎没有人把它视为一个自律的实体或非政府实体，既代替政府对证券业实行管理，又使这种管理基于自律机制而发挥作用。
DTI对SIB发生影响的基础，在于“授权令”的发出和收回。FSA 第114条（1）款规定，只有当DTI 国务大臣认为一个已经建立的法人实体能够并且愿意履行可转让的职能， 并且具备附表7 所规定的要求时， DTI才能以“授权令”的形式将其职能转让给该实体。附表7所规定的条件，主要是SIB作为一个“指定的机构”应具备的内部结构安排， 包括人员组成、对履行职能和调查投诉应作出的安排，促进和保持投资业交易活动的诚实和公平等。这些规定大多比较原则，在实践中不具有实际操作性，是一种“软”要求。
FSA第115条规定了“授权令”取消的情形。该条第（1）款规定， 国务大臣可应SIB的请求或在SIB同意的情况下发布命令恢复全部或部分转让给SIB的职能；第（3）款规定，如果国务大臣认为SIB 不能满足本法附表7的要求，国务大臣可以发布命令恢复（2）款项下的职能； 〔4〕第（4）款规定，如果国务大臣认为SIB不能或不愿履行转让的有关某种投资或投资业务的职能，他可以发布命令收回与上述事项有关的（2 ）款项下的职能；第（5）款规定，如果国务大臣认为SIB制定的规定不满足本法114条（9）款（b）项中的规定， 国务大臣可以发布命令收回有关（2）款项下的职能。在（3）、（4）、（5）款情形下，国务大臣的收回职能的命令是无需取得SIB的同意的，带有强制性，对SIB具有较强的制约力。
DTI还可以从对反竞争效果的考察方面对SIB进行管制。FSA第121条规定，如果贸工部国务大臣认为SIB的规则、规定、指南和SIB的行为及服从SIB规则、规定的从业者的行为具有、 潜在地具有或可能具有严重限制、扭曲或抑制竞争的效果；或具有上述效果且超过保护投资者的必要程度，国务大臣可以不发布向SIB转让制定规则、 规定的职能的授权令；或发布命令收回该职能；或指示SIB采取具体措施保证其规则、 规定、指南及行为不发生上述效果。这是有名的“竞争考察”（competition test）条款。虽然衡量是否具有反竞争效果的标准由公平贸易署和一些其他政府机构依据《公平贸易法》、《公司法》等法规来确定，DTI不具有任意裁量权， 但问题的提起和最后的决定由国务大臣做出，因此DTI仍具有从反竞争效果方面对SIB进行复查的权力。
但上述DTI对SIB的复查，并不意味着SIB受到DTI的完全控制，无论从法律上还是在实践中，SIB都具有相当大程度的独立性， 在相当大的程度上独立地对证券业进行管理。从法律和实践两方面看，其独立性表现在以下几个方面：
第一，从其地位上看，在严格意义上，SIB是一非政府机构， 存在于自律体制之内，它即不是DTI的代表，也不是DTI的代理，DTI 的职能一经转让给它，就成为其本身的职能。〔5 〕它履行这些职能时并不是依靠DTI的行政权威， 而是依据法律的某些规定而获得自律组织的服从。如果一个自律组织不满足SIB的某些要求只会招致SIB的纪律制裁，而不会引起以此为根据的诉讼。它与DTI无行政隶属关系， 即使组成人员要受到FSA的规定的限制，要服从DTI国务大臣和英格兰银行行长的指派和撤换，它仍被看作是建立在从业者基础之上的；而且在实践中，这种指派和撤换要充分考虑自律组织和从业者的意见， 典型的例子就是SIB的第一任主席肯奈斯·柏瑞尔先生就主要因自律组织和从业者的抱怨而未得继任。
第二，从其职能来看，SIB 在相当多的领域独立地监督和管理自律组织和从业者。由于DTI的职能一经转让既成为SIB自己的职能，这种职能的行使基本上是不受DTI的监督管理的。当然， 如上文所指出的那样，SIB的行为及规则在特定领域从一定角度受到国务大臣的复查， 并且受到国务大臣拒绝转让或收回职能及指定采取具体措施的制约，但由于：一方面，法律规定的适用条件比较原则，因而具有较大灵活性（虽然同时增大了国务大臣的自由裁量权）；另一方面，在实践中，国务大臣在采取此类措施时非常谨慎；同时这种复查和监督不是全面性的、只是局限于特定的领域和特定的角度，而且即使国务大臣认为SIB 不符合考查标准，他也不能直接采取修改规则的措施，因而不致全面影响SIB 的独立性。对SIB发生的较重大的影响反而来自于另一面——SRO及从业者，SIB的规则一般与其协商。典型例子是SIB1987年、1988年有关业务行为规则的建议大都是根据SRO及从业者的意见而加以修改的。
1989年修订的新公司法进一步增大了SIB的权限，它赋予SIB在某些领域颁布原则声明的权能，还规定SIB 的规则可以制定某些特殊规则直接适用于SRO的成员，这进一步增加了SIB对DTI的独立性。
另外，特别值得注意的是，FSA第187条（3）款规定SIB及其成员、工作人员、雇员对因履行或意图履行受转让的职能而实施的行为或懈怠所造成的损害，只要不是出于恶意不负法律责任。这一法律免责规定的目的是为了使SIB及其成员、工作人员、 雇员不因惧怕破坏性的诉讼而怠于履行其职能，它同时增加了SIB的独立性。
三、SIB与自律组织（SRO）
对证券业实行大量的实质性的具体管理的机构实际上仍然是SRO， 它处于新管理体制的第三个层次。每一个SRO 都是由从业者自愿组成的，在某一或某几个特定的投资领域对其成员进行管理。
SRO受到DTI、SIB一定范围内的监管。DTI、SIB对SRO加以管理的基础是“获许自律组织”（recognised selfregulating organisation）资格的授予。按照FSA，从业者可以从SRO处获得从事投资业务的授权，实际上DTI、SIB也鼓励从业者这么做。但一个SRO要具备这种职能，它自己必须首先取得“获许自律组织”的资格。FSA 规定授予资格的职能由国务大臣行使，但可转让给“指定的机构”——SIB。FSA要求，一个SRO要获得上述资格须具备自己的规则， 且其规则要为投资者提供足够水平的保护；要对其规则的适用和执行作出有效的监督管理；其管理人员必须包括足够的公众代表；必须对投诉作出有效的调查安排；能够并愿意促进和维持投资业交易行为高水平的诚实和公平，并通过分享信息和其他方式与国务大臣，SIB及其他有权机关合作。〔6〕
FSA为自律组织取得资格设立了一系列法定条件， 这些法定条件大部分由附表2加以规定，其中最具实质性的条件在于第（3）段第（1 ）项，它建立了对SRO 的规则从投资保护的角度进行管理的“相等考察”（equivalence test）制度。根据第（3）段第（1）项，一个自律组织的规则必须向投资者提供至少与根据FSA 第五章制定的当时有效的规则相等程度的保护，否则将得不到DTI的许可； 其已制定的规则达不到这一要求，DTI可以撤回许可令，或指令其采取具体措施达到这一要求， 或指令SRO或亲自修改其规则。由于FSA第五章是有关业务行为的规则（Conduct of buessiness rules），它实际上是由SIB制定的， 而且SIB的规则实际上已被视为通过了保护投资方面的考查，这一要求的实质是要求SRO的规则保护投资者方面要以SIB的规则作为最低标准。
FSA第119条赋予DTI、SIB从反竞争效果方面对SRO 的规则进行复查的权力。它的第（2）款规定：如果国务大臣认为SRO的规则或行为具有、潜在地具有或可能具有严重限制、扭曲或抑制竞争的效果；或具有上述效果且超过保护投资者的必要程度， DTI 可拒绝发出许可令（recognition order）、撤销许可令、 指示其采取具体措施改变这一后果或指令SRO或亲自修改其规则。第120条补充规定，在“许可”的职能转让给SIB的情况下，SIB在作出决定前要向国务大臣递交SRO 规则的副本，在未经国务大臣许可的情况下，SIB不得对SRO发出“许可令”。这实际上把SRO置于DTI和SIB的双重复查之下， 这就是所谓的“竞争考察”（competition test）。“竞争考察”的标准由政府有关机构加以确定。但由于SIB的规则在实践中已被视为符合“竞争考察”， 因此一些SRO都希望把自己的规则从这一角度向SIB规则靠拢，实际上SIB 的规则在一定意义上成为自律组织在“竞争考查”方面的标准。1989年，两个自律组织TSA、IMRO暗示将简化其规则以迎合SIB规则确立的目标。
上述两种考察实际上使SRO的规则在特定领域从特定角度受到SIB以其自身规则为标准的复查。虽然FSA明文规定其规则不适用于SRO及其成员，但通过上述两种考查，FSA的规则（实际同SIB制定）间接地适用于SRO及其成员。
与传统的自律体制相比，DTI或SIB对自律组织的直接监督管理在广度上和深度上都呈扩大趋势。除此之外，1989年的公司法对FSA 作了一些补充修订，进一步扩大了SIB的权限。它赋予SIB直接发布有关特定领域原则的声明（statement of principles）的职能， 这些原则直接适于SRO成员，违反这些原则将招致SIB的纪律处分；这种违反虽不能作为投资者提起诉讼的根据，但法院在审案时可以作为判断SRO 成员是否具有疏忽过失的参考因素。公司法还赋予SIB在特定领域， 制定直接适用于SRO成员的特别规则，对这些规则的违反可视为对SRO规则的违反。上述修正实际上进一步削弱了SRO的独立性。1989年SIB颁布了10个原则（称为“十诫”），又在此基础上经与各SRO协商制定了第二层次46 条“指定规则”（designated rules），即核心规则（core rules），它们直接适用于SRO成员。SRO成员根据自己管理的特定的投资行业的特点对上述原则、规则加以选择、引申、补充、修改，以形成更为详细的可操作的第三层次规则——自律组织规则。
但是，尽管存在上述政府、SIB直接干预加强的趋势， 英国证券业自律模式的特点还是没有被完全改变，自律组织仍是对从业者进行管理的最主要的力量。这表现在：1.DTI对SRO的管理职能大多是由SIB 来执行的。这种职能的转让，一方面使政府的直接管理转化为间接管理，另一方面如本文第三部分指出的那样，SIB 的间接管理实际上不是行政管理而是自律机制的内部制约。2.虽然法律“获许自律组织”资格的取得规定了一些条件，DTI或SIB可以基于这些条件对SRO的规则进行复查， 并可采取一些强制性措施，但是这种复查是全面的，SRO 的规则的很多领域没有被纳入其中，而且法律还为强制性措施的采取规定了特别程序，在实践中DTI或SIB对采取这些强制性措施也极为审慎，因此并不能影响SRO的独立性。3.虽然公司法扩大了SIB的权限，但SIB 颁布的一些原则和核心规则本身允许SRO根据具体业务特点对其加以选择、补充、 修改、引申。4.FSA第187条（1）（2）款同样规定了SRO的免责事由。 它规定，只要不是出于恶意，获许自律组织及其权力机构的成员、组织的工作人员、雇员不对因履行或意图履行职能行为或懈怠而造成的损害负法律责任。因此，SRO仍是在相当程度上独立于DTI和SIB。
四、结语
英国新的证券管理体制是一个复杂的三级管理体制，它的各管理层次通过“授权”这一概念而被联结成一个不是很严密的整体。从法律和实践上看，这个新的证券管理体制呈现以下几个特点：
1.政府监管的有限性和间接性。与美国完备的政府监管体系相比，尽管英国新的证券管理体制中政府监管的份量有所加重，但无论在深度上还是广度上都是有限的。政府监管大多只涉及证券业管理的外部框架，对具体业务基本上不作干预，即使有所干预，干预的力度和程度也是有限的。执行政府监管职能的DTI 国务大臣只具有比美国证券管理委员会小得多的权力，并不具有对证券实行全面监管的能力；而且，这有限的政府监管在执行中也大都试图以间接的形式出现，即努力转化为SIB 的监管，间接影响证券市场，DTI尽量避免直接涉及具体业务。
2.实际管理的自律性：与上述特点相伴随，对英国证券大部分的实际管理是靠自律体制来完成的。在一些领域不存在政府监管，完全由自律组织发挥作用；而在一些政府监管涉及到的领域，最终直接的实际管理也是自律组织进行的。自律组织利用市场机制，依靠法律赋予它的地位，利用内部利益、道德的驱动，有效地管理着英国证券市场，它的规则、规章实际成为更为重要的“准司法”。由于英国证券业的自律机制具有很大的效力，即使政府监管部门在执行法律要求时，也力求使这些要求通过SIB的职能转换而成为自律机制内部自觉的道德和利益追求。 应该说新体制并没有改变英国证券业的自律性特点，而只是通过立法和政府监管，使自律体制更加有效和完善。
应该看到，世界上比较成熟的证券管理体制，都比较重视证券业的自律管理，既便是政府监管最全面的美国，它的自律组织在证券业管理中也发挥着很大作用。自律管理之所以必不可少，因为：第一，它构成政府的必要补充。因为任何政府监管都不可能是完整的，在政府行为、法律规范之外存在着大片灰色领域，在这一领域内，政府行为难以奏效，必须借助从业者的自律行为，予以利益或道德的约束；第二，自律机制也是法律行为和政府规范真正发挥作用的基础。因为政府行为和法律规范的真正力量，不在于其刚性的强弱，不在于制裁惩罚的严厉，而在于它是否能使管理对象产生自我约束，自我管理的行为，是否能为被管理者内在的利益制约和自觉的道德追求，这一点是自律体制的最重要的价值所在。英国在完善自律体制方面作出了许多有价值的努力，它们值得我国在建立自己证券管理体制的过程中认真研究和体会。
注释：
〔1〕〔2〕〔3〕〔6〕See The Financial Services Act 1986.Sehed ule 9,7,7,2。
〔4〕《根据金融服务法》第115条（7）款，（2）款项下职能包括“法律职能（Legislative functions ）和“管理职能”（administrative functions）“法律职能”指制定规则规定的职能；管理职能指除“法律职能”之外的其它职能。
〔5〕See Andrew Whittaker,The Financial Services Act 1986.A Guide to New Law,P.129。