加州宪法第13条修正案与美国财产税改革，本文主要内容关键词为：财产税论文,加州论文,修正案论文,美国论文,宪法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财产税(property tax)，又称不动产税，在美国主要是指房产税，它与美国普通民众的生活戚戚相关，因此格外受人关注，也多次成为社会改革的主要目标。1929至1933年美国经济大萧条时期就出现过遍及全国的抗税风潮。20世纪70年代后期，又形成以加州为首的全国规模的第二次抗税风潮(the Second Tax Revolts)。这场斗争的标志性成果，是1978年以全民公决形式通过的加州宪法第13条修正案(Proposition 13)。该修正案被视为加州财产税历史上“最有意义”的事件，①加州财政史上一个分水岭。②加州纳税人对这条修正案情有独钟，至今仍有很多拥趸。30年后，加州公共政策研究院2008年的问卷调查显示，在加州选民中，59%肯定这条修正案，27%持否定态度。③甚至该法案通过不久，加州纳税人就组建了“霍华德·贾维斯纳税人协会”，其宗旨是：维护第13条宪法修正案，保护纳税人权益。这个组织直至今日仍非常活跃。④ 这条修正案的通过，也是全国普遍问题的反映，只是在加州表现得更突出，更有代表性。《大通计量经济》的研究认为：“第13条修正案背后的主要驱动力并不是加州一地的问题，不限于美国的西南一隅，而是酝酿已久的纳税人反抗的总爆发，是全国性的普遍问题。”⑤反过来，加州宪法第13条修正案通过后，又对其他州的财产税改革产生了明显的推动作用，影响久远。因此，探讨加州宪法第13条修正案出台的前因后果，对于理解美国财产税的变革调适以及未来走向，都是一个非常有价值的视角。 一、财产税长期存在的问题与加州宪法第13条修正案 财产税问题由来已久。在美国历史上，财产税是最悠久的税种，其起源可以追溯到美国的殖民地时期。1638年，马萨诸塞殖民地通过第一个税收法，规定殖民地的每一个居民都要根据他的财产价值支付相应的税收，征税的物品包括土地和土地上的附着物与建筑物、机械用具、家居用品、船只、车辆、家畜和大多数有形资产等，⑥其征收方式与今天很多地方实行的非常相似。这是美国财产税的最早形式。 19世纪是统一税制(uniformity)时期。美国建国后不久，有些财务状况较好的东部州一度放弃征收财产税。到1835年，在东部州财政收入中财产税只占2%，而西部边疆州占34%。1839年经济衰退，各州又相继恢复征收财产税，而且通过修宪，开始实施统一税制，即全部财产应按价值统一税率征缴，即“一般财产税”(general property tax)，对全部财富、包括不动产和动产，有形的和无形的征收相同税率。这个做法于1818年首次在伊利诺伊州实行，40年代后各州相继跟进。到19世纪末，有35个州在新的宪法里包括统一税制的条款，或者在旧宪法中附加修正案。⑦这样，财产税成为州和地方政府收入的最主要来源。到1902年，一般财产税平均占各州税收总收入的45%，比其他任何单一税种的比例都高。 进入20世纪以后，对一般财产税和统一税制的不同意见逐渐增多。1907年成立的“全国税收联合会”，主张废除一般财产税，后来，1929至1933年经济大危机，促成了一般财产税的最终结束。在大萧条期间，出现很多房主破产、无力支付住房贷款和抵押住房被收回的现象，在全国范围内，逾期欠款的比例高达26%，在某些城市，这一比例更高。当时“城市老板”及其帮派势力还有一定影响，房地产评估师也多半由他们指派，没有专业素养，行贿受贿是常见的现象，受到人们诟病。对财产税的种种不满和担心失去住房的威胁促成美国自“威士忌造反”⑧以来最严重的抗税浪潮，一般被称为第一次抗税风潮(the First Tax Revolts)。抗议浪潮遍布全国，出现数以千计的纳税人组织。他们抨击税收的弊端，提出财产应由专业评估师评估，甚至还推举候选人竞选官职，提出大量减少税负和政府开支等为竞选纲领。这后来成为罗斯福总统实施“新政”主要应对的问题。例如，1933年罗斯福政府组建的房主贷款公司为业主提供住房贷款或贷款担保，以保证财产税的支付，平息公众对财产税的非难。两年之内，该公司为此支付贷款两亿美元。 在这种形势下，各州也开始重新审视财产税体制，限制财产税。其中，仅在1932到1933年一年时间，就有16个州和大量地方政府制定了各种形式的税收限制。与此同时，为应付大萧条，几乎每一个州都给予贫困家庭以某种形式的减免税收措施，以使他们免于无力支付贷款而被收回住房，进而在二战后开始成为永久性措施。1957年，新泽西州第一个实行面向老年人的住房及地产免税政策，之后，相继有24个州采用类似政策。但是，随着时间的推移，财产税很多固有的问题仍很严重，几乎每一年地产价格的上涨都带来财产税负担加重，对于那些靠固定收入为生的老年人住户来说更是值得忧虑。60年代，很多州开始采用形式各异的“断路器”(circuit breaker)。⑨所谓“断路器”大致有两种形式，一种是为符合条件的房主或租户设定一个总额或赋税百分比的折扣；另一种是设定一个赋税门槛，保证财产税不会超过房主收入的一定比例，如果超过，政府可以将超额部分抵免所得税或直接返还给纳税人。政策设计者形象地将财产税比喻为电路中的电流，电流过大时(财产税占收入的比例过高)需要断路。这种方法有利于中下层收入的业主、老年业主和残疾业主。第一个“断路器”是在威斯康辛州于1964年采纳的，随后有4州效仿，到70年代有25个州相继采纳，到1991年，再增至35个州。⑩ “断路器”和宅地免税等举措有助于缓解财产税部分问题，但毕竟财产税涉及面广，而且随经济发展产生很多新的问题，这些问题在二战后、尤其是70年代再度积聚成全国性普遍问题。 二战后，房地产价格不断飙升，相应地，评估费与税率齐涨。当然，在某种程度上，财产税增长也是不得已的事情，因为二战后地方服务量剧增，地方政府相继提高税率，以获得更多的经费支持，包括曾坚持实行低税率、洁身自好的郊区政府也是如此。不过，1973-1975年美国经济萧条，矛盾骤然升级。这次萧条的特点是“滞涨”，即一方面通货膨胀、物价上涨，另一方面生产停滞，失业剧增，这就加重了住房业主的负担。根据全国房地产开发商协会的报告，从1976年2月到1978年2月，美国各地区房价普遍猛涨，独户住宅平均价格上涨幅度是：东北部20%、中西部27%、南部18%，而西部竟上涨了50%，从4.7万美元猛涨到7.1万美元。(11)通货膨胀、连同累进所得税，意味着人们把更多的收入比例用于税赋，因为通货膨胀把他们的薪酬推向更高的税收级别，这种税级攀升(bracket creep)被看成是潜性涨税，这就使很多纳税人对所有的税收都有微词。财产税方面也有类似情况，特别是对低收入家庭来讲，可能收取了更高比例的税收，因为他们虽拥有高估值的住房，但实际收入低，这样每年缴交高额的财产税，在他们的支出比例中显然比富人高。 财产税的增加使很多中上层收入的城市居民搬到郊区，那里通常比中心城市缴付的税收少，但随着其人口的增加，要求有更多的城市类服务，很多郊区不得不提高税收。中心城市也面临新问题。因迁往郊区的多半是较富庶的居民，而遗留者多半较贫困，结果中心城市税基受到削弱，社会福利负担相形增加，承受收入减少和支出增加的双重压力。甚至美国经济实力最强盛的纽约市也在1975年出现财政危机，濒于破产。(12)一向税赋较轻的爱达荷州的财产税在业主总收入中的比重也从1969年的24.5%增长到1978年的44.5%。总之，无论在中心城市还是在郊区，财产税所带来的诸多矛盾在70年代都高度集中和放大。在经济不景气、失业率居高不下的敏感时期，财产税的一举一动，都牵动着每一个纳税人的神经。 从1972年开始，美国政府间关系委员会就公众对政府和税收态度进行调查，其1974年年度报告的结论是：“财产税确实已对某些贫困人口家庭构成沉重负担，特别是对那些靠固定收入生活的人。”(13)这种不满连同日益增长的对社会不满和对政府的不信任促成了抗税风潮，在这种形势下，1976年有7个州开始对财产税的利率进行限制，有9个州对财产税增长幅度进行限制。财产税改革已如箭在弦。 至于在加州，这些问题更加突出。西部独户住宅价格上涨在全国是最快的，而在西部，又以加州为甚。因为二战后加州人口急剧增长，助推房地产价格上涨。加州立法机构分析师报告，在加州某些大都市区房价每月上涨2.5%。(14)而加州房地产价格在第13条修正案通过之前的10年间增长了25%。随之而来的是财产税的增加。公众既对地方政府官员不满，也对州政府的官员不满，前者拒绝降低税率，后者拒绝提供救济措施。州里的政治人物对财产税问题的严重程度心知肚明，已十年有余。1973年时任州长的伦纳德·里根提议限制财产税税率；洛杉矶县评估师于1968年和1972年两次发起限制财产税收活动，虽未成功，但都对抗税风潮的形成推波助澜。 加州率先产生抗税风潮的另一个原因、同时也是财产税改革的直接原因，是学校税收案。1972年，加州最高法院在“塞拉诺诉普列特”(Serrano v.Priet)案中裁定，通过地方财产税方式资助的教育体系违宪。因为根据加州宪法，州政府应该提供免费公共教育系统，美国联邦宪法第14条修正案也要求所有州都要为其居民提供平等的保护。法院判决，这个赋税系统在富庶和贫困区域校区造成不平等的纳税负担，是不公平的，而州政府应承担资助学校的主要责任，应该使税收分配更均衡平等。这样一来，学校财政日益集中，结果使财产税从受益税(a benefits tax)变成全州范围财富再分配的工具，较富庶的校区选民自然对此不满意，所以他们支持第13条修正案。另外，获得减免税收的组织团体等也一样使用公共服务，而这些服务多半是没有享受减免税的纳税人支付的。结果这也增加了公众对财产税的不满，抗税情绪日益高涨。 二、加州宪法第13条修正案的内容及其直接影响 1978年6月2日，加州采用全民公决的形式，通过了宪法第13条修正案，这个修正案的正式名称是“限制财产税收的人民动议”(People's Initiative to Limit Property Taxation)，由于其发起人是加州政界商界精英霍华德·贾维斯(Howard Jarvis)和保罗·甘恩(Paul Gann)，因而民间将其通称为“贾维斯-甘恩修正案”。他们宣称：“老加州人不应因为高税收而失去住房”，这就在很多人心中引起共鸣，从而征集到上万人签名，进而启动了全民公决的程序。公投之日，近70%的加州登记选民参加了投票，总共有64.8%的选民投了赞成票。通过后的修正案全称为“加利福尼亚州宪法13A条款”，其主要内容为： 第一，财产税税率不得超过该应税财产货币价值的1%； 第二，财产的评估值不得超过其1975年3月1日时的标准，或者以该房产交易日价格为准，再或以该房产竣工交付使用时的实际价值为准； 第三，此后每年财产评估值增长幅度不得超过2%，或不高于通货膨胀的上涨幅度，具体实施采取就低不就高原则； 第四，在出售不动产时，禁止征收销售税或交易税； 第五，没有本地区居民2/3多数票的同意，州或地方政府不得开征任何新的地方性税收。(15) 加州一石入水，立即在全国各地激起涟漪。不出6个月，就有17个州出现了限制税收的选民公投运动，其中除5个州外，均顺利通过。1978-1980年，43个州采纳了新的财产税率限制或救济措施。(16)在爱达荷州，1978年11月，选民们压倒一切地批准了1%的财产税率限制，并限定评估值增长每年不超过2%，与加州的做法如出一辙。在马萨诸塞州，1980年举行全民公决，征得59%选民的同意，通过州宪法第二条第一款修正案(Proposition 21/2)，限制各市、镇财产税不超过应税房地产评估值的2.5%。密歇根州把地方财产税的增长限制在通货膨胀的比率以下，州政府税收与个人收入的比例限制在1978-1979年的水准。进入80年代初，改革仍此起彼伏，各州有58次全民公决活动涉及财产税分类、免税、评估改革和利率回降等举措，有几个州还把地方政府开支或岁入与个人收入或人口增长联系起来。除削减和限制财产税的措施外，新泽西和科罗拉多州还对州政府的开支进行了大刀阔斧的削减。改革遍及全国，而且范围很广，产生了深远的影响，对此，本文后面还要讨论。 第13条宪法修正案对加州本身产生了立竿见影的效果。最明显的是该修正案关于财产税税率不得超过该财产货币价值的1%的规定，与1977年时高达2.67%的财产税税率相比，大大减低，这就大幅度地减轻了纳税人的负担。(17)后来有人估算，从第13条宪法修正案通过到2009年，加州纳税人节省了5280亿美元的税金。(18)当然，这样一来，政府的税收收入也相应减少。在全州范围内，财产税收从1977至1978财政年度的103亿美元减少到1978-1979年度的56亿美元，减少了45%。(19)加州财产税收从1978年高于全国平均水平51%降到1981年低于全国平均水平的22%。另外，加州宪法第13条修正案，关于财产评估值增长幅度不得超过2%的规定，减少了地方政府财源的不稳定性，而此前的税收起伏波动，不易把控。对房地产业主来说，这也增加了他们对自有住房和其他房产评估价值的了解，便于他们决定如何处置这些房地产，间接地保持了社区的稳定。 这次抗税风潮的目的，在于既限制税收、也限制政府开销，而不是限制税收、但减少政府服务。(20)很多加州居民都认为，地方政府税收方面的损失可以通过州政府经费资助的方式得到缓解。这样，既可以使税收下降，同时又不至于导致政府服务质量的下降，财产税封顶不应影响到服务的提供，因为当时加州政府财政盈余很高(因为通货膨胀的关系，在第13条修正案通过前的几年时间，加州预算有几十亿美元的盈余)，可以承受服务的需要，这就做到了两全其美，而非零和博弈。在某种程度上，这一目标实现了。因此，应充分肯定这次抗税运动的积极意义。 当然，第13条宪法修正案也有其消极影响或不妥之处。其一，难于实施。这条修正案导致数百次法律诉讼和新的修正性法规出台，甚至出现一些补充性的宪法修正案。 其二，对住房市场有消极影响。它不鼓励出售房地产，而是保持现有住房，维修或转给家庭成员，以避免新的、更高的评估值和随之而来的赋税提高。如此一来，老住宅区住房销售量不大，新开发的住房也很少。加州比其他州移民都多，对住房的需求很强烈，但住房买卖减少，移民、尤其是少数民族受影响最大。 其三，应税价值和市场价值的失衡。根据第13条修正案，财产的评估值每年增长率不得超过2%，直至该房产出售，这时就要以它的市场价重新评估，一般以售价为准。当房地产价格上涨每年超过2%时，就会出现应税价值和市场价值的失衡，这样的事情确实经常发生。直至90年代初，不动产方面的通货膨胀率每年都超过2%，导致在近来购买的房产与早年自有的房产之间的财产税差距很大，即使是相邻的房产。凯斯-希勒(Case-Shiller)房价指数显示，从1987到2012年，洛杉矶、圣迭戈、旧金山的住房价格增值170%，但根据2%评估值增长封顶的规定，财产税税收只应增加67%。(21)另一方面，评估值不得超过2%的规定导致那些没有易手的房产价值被持续低估。本来财产税的优势之一是其税收随着应税财产价值的增长而税赋增加，这样，当通货膨胀增加了公共服务的成本时，财产税税收自然可以适应增加的开支，财产税的这个属性在使用了评估值限定后被遏制了。根据著名财税学者布鲁诺里的研究，在全国，因评估值的限制而减少的税赋多达数百亿美元。(22)在经济衰退时，往往又会走向另一个极端。例如，1991-1995年，加州经历严峻经济衰退，房地产价值大跌，全州很多地方跌了30%。很多地方要求重新评估其房地产的价值，并据此纳税。这就极大地增加了地方政府、主要是县政府的负担，因为评估是由他们承担。但是他们获得的财产税比重很少，因此他们不情愿用自己非常紧张的经费来增加人手和改善评估手段，却为其他地方政府服务。 当然，对应税价值和市场价值失衡影响的评价应掌握分寸，不宜夸大。相形之下，更值得我们注意的是加州宪法第13条修正案对美国财产税体系长期的、带有根本性的影响。 三、长期影响之一：美国税收体制的结构性调整 第一，强化了州政府对财产税的宏观调控能力。 第13条修正案一方面使州政府有权对财产税税率和评估值增长比例封顶，另一方面，它使地方政府征缴新税更加困难，因为必须有三分之二多数票的同意。这样一来，财产税的评估、征缴、分配由地方政府执行，但规则和税率等却要由州政府来掌控，权力从地方政府转到州政府，州政府成为决定谁获得这些财产税、怎样获得的最后“仲裁方”。在这个意义上，“第13条宪法修正案使财产税从地方税变成了州税”。(23)此言未必准确，但却形象地反映了税收体制的变化。第13条修正案之前，地方政府可以根据当地的项目和服务决定财产税税率，第13条修正案把这个权力转移到州政府，地方政府权力受到限制。各州的做法基本大同小异。2011年，加州州长杰里·布朗(Jerry Brown)评论说，“问题不在于第13条修正案本身，问题是州立法部门在该修正案通过之后的所作所为和发生了什么，因为州立法机构削弱了地方政府的权力”。(24)此言切中肯綮。当然，财产税的宏观控制权统筹于州政府，势必影响地方政府的积极性和主动性，但州权的介入，对于遏制美国地方政府过于零碎化的局面，也未必不是一个积极的举措。(25) 第二，开启了美国选民限制地方政府收入的新时代。 财产税直接关乎普遍选民的切身利益，因此自然会引起选民的普遍关注。但在第13条修正案通过之前，选民的意见乃至抗议都是间接影响政府决策，现在，选民开始通过立法左右税收的走向。第13条修正案不仅规定了财产税的税率和评估值浮动的限度，甚至防患于未然，规定“没有本地区居民2/3多数票的同意，州或地方政府不得开征任何新的地方性税收”，把地方政府的税收决定权交给选民。这条修正案通过后，地方政府税收骤减，低税思想也一度成为加州的主流思潮。在财政压力之下，加州很多地方政府相继提高与房地产直接相关的评估费和相关服务收费，但很快遭到选民的质疑，选民再度联合起来，以全民公投形式，于1996年11月5日通过218号修正案，否决了这种做法。(26)在维护财产权、限制地方政府财政收入方面，选民又一次掌握了主动权。霍华德·贾维斯纳税人协会对此修正案的通过大为赞赏，宣称是选民即业主的胜利，它有效地修补了加州宪法第13条修正案的漏洞，尤其是限制了地方政府通过评估转嫁财产税的损失、规避第13条修正案的能力。(27)所以，从第13条修正案到第218号修正案，选民影响地方政府税收的权力得到空前的强化，与此同时，选民的切身利益得到有效的保护。 第三，此后，州和地方财税来源出现新的变化。 1.州政府开始选择所得税和销售税作为主要税源，而把财产税完全交由地方政府征收，财产税在州税收中所占比例急剧下降，到今天，只是微不足道的1%多一点，而且，主要是对跨州和跨市县的不动产(如电力通信设施、铁路交通设施等)征收的财产税，与地方政府征收对象有所区别。再者，州所收取的少量财产税，绝大多数也是由地方政府一并收取。这样一来，财产税基本上成为纯粹的地方性税收。 2.财产税的总量持续增长。虽然70年代抗税风潮后对财产税的限制越来越多，财产税税率呈下降趋势，但由于房地产价值的增长，财产税收入总额一直保持稳定增长。据统计，从1953-2002年，州和地方财产税收总值从90亿美元增加到3000亿美元，人均从80.85美元增加到991.79美元，排除物价上涨等因素，仍显示出十分明显的增长走势。 3.财产税仍是地方财政收入中占据首位的税种。尽管财产税收总量在增长，但其在地方政府税收中占的比重从1972年的63.5%降到2002年的43.6%。与此同时，联邦和州政府资助的比重在增加。据2009年美国人口统计总署的统计，美国地方政府财税总收入为8765亿美元，其中财产税额为4112亿美元，占46.9%，联邦和州政府各类资助却高达5315亿美元。(28)州政府为地方政府提供资助有多种方式，其中主要的是打包性补助款，包括一些州指令性项目，州政府出资，由地方政府管理。这样，地方政府更加依赖州的经费支持，它和上述的财产税宏观控制权力转移一起，促成州对地方的权力的上升。与此同时，地方政府也设法扩展其他财源，并尽可能提高它们能掌控的财源如企业税、评估收费、管理收费、处罚款和一般服务收费等。企业税一般都是市政公用设施如水、电、天然气、废物处理和公共服务之类，这些税从1978年到1995年增加了400%。城市还设法提高其他收费标准，例如商务许可收费、特许权收费、不动产交易税和住宿收费，这些收入在1975-1995年间上涨了454%。(29)这些做法在大城市中比较普遍，但在中小城市，仍主要依赖单一的财产税。 4.在财产税中，居住类房地产占的比例越来越大。这是对政府的建筑物、宗教慈善机构拥有的不动产以及诸多非营利机构的不动产和宅基地等实施某些减免税政策的结果，同时也与美国经济结构转型有关。80年代，美国经济从以制造业为主向服务业转移，在服务业内，很多非盈利性质的组织如高校、医院取代制造业工厂成为经济支柱。医院和高校本身都享受减免税收待遇，这无形中加重了很多城市的负担。尽管有些城市鼓励大型非营利机构自愿捐赠以弥补财产税亏欠，但许多大城市还是面临很大部分免税造成的收入减少。此外，为刺激经济发展而促成的某些商业设施的免税等，也导致财产税越来越多地集中在居住类房地产，住房的所有者即纳税人的最终负担加重了。 四、长期影响之二：财产税定位明确、优势日益凸显 财产税作为地方政府最重要单一税种的地位更加明确，这样，地方财税结构趋于合理，适合现实发展的需要，财产税的内在特质得到彰显。这个内在特质就是它与地方政府之间内在的、天然的密切联系。 第一，历史悠久。财产税是最古老的税种，在地方政府一直发挥着关键作用。财产税自问世伊始，就是地方性税种，至今已300余年。美国建国以来一直依赖财产税发展地方经济，维持公共服务。历史证明，没有其他税种比财产税更适合地方政府需要和发展，财产税和社会的长期稳定发展是共生关系，这已是不争的事实。 今天，在美国各州，几乎所有的业主都把财产税看成是生活的一部分。他们可能不喜欢财产税，但已把它作为地方政府财源方式来接受。没有哪个业主在收到财产税税单时会感到奇怪，因为这已是生活惯例。财产税总额和占地方总收入的比重有变化，但占个人总收入的比重多年来没有明显变化。1962年、1972年、1982年、1992年和2002年这一比例分别是4.19%、4.34%、2.97%、3.75%和3.14%。其中，80年代初一度略低，主要是70年代后期抗税运动的结果，后来又恢复到3%以上。(30)这反映出财产税经过多年调适，已相对稳定。 第二，税基稳定，透明度高。长期以来财产税一直被视为地方政府稳定而可靠的税收来源，而稳定可靠恰恰是优良税种的必要条件。房屋和土地属于有形资产，与其他形式的财产如车辆、股票等有形或无形动产相比，它的基础是在土地上，看得见，摸得着，具有明显的地域特征，属于地方，最适宜成为地方性的主体税种。而且课税较为方便，具有直接税性质，管理成本低，约96%以上是每年一次收取。如果业主无力纳税，税务部门可以对应税财产实施税收留置。这种留置使业主无法出售或抵押贷款，直至税收债务交付清楚。如果收缴税收不成功，税务部门将以财产拍卖形式收回税款。毫无疑问，财产税是最重要、最透明的税种。当然，透明度高也是导致人们不满的原因之一。 第三，具有受益税性质。与州的销售税和所得税不同，财产税是地方征缴、又服务于地方，取之于民，用之于民，属受益税，这就是为什么地方政府追求保护和提高位于他们辖区内地产、特别是居住类地产价值的原因。公共服务质量好坏与房地产价值有直接联系，高质量的警力、消防、道路铺设、学校全都有助于房地产价值的提升。人们希望居住在提供良好服务的社区，这样的需求就提高了提供这些服务的辖区内房地产的价值。公共服务的受益者是业主，在税收效益原则下，正是这些业主应该支付这些服务，所以，财产税可以看成是获取地方政府服务的成本，税收的成本反映了服务的价值。房地产的价值与地方政府提供的城市基础设施和服务密切相关，而这些设施和服务大多都是由地方政府提供的，因此财产税收更应当作为地方政府税收。 第四，是地方自治的经济支撑。财产税的95%是由地方政府征缴的，这对于解释美国地方自治是一个很有价值的视角。财产税不仅成为支撑地方公共支出的重要保障，而且，地方税收用于地方开支也使纳税人有机会参与如何花费这些钱款的决策。财产税之所以成功，是因为近百年来，这笔税几乎完全由地方政府征缴，联邦政府不易管理这笔税收，州政府管理也会引起很大的政治纷争。从长时限看，对同一税基征税的政府层级越多，政府控制该税收的能力就越弱。 地方财政自治是依赖财产税的直接结果，地方政府对财产税依赖越大，自治的程度越高。美国各地区和不同规模城市对财产税依赖程度不同。一般而言，东北部和中西部地方政府比西部和南部地方政府更加依赖财产税，中小城市比大城市更依赖财产税。各类地方政府也有很大区别。2002年，财产税在五种地方政府总税收中所占的比重，分别为：县为39.27%，市为29.09%，镇区为72.74%，专区为16.61%，校区为79.32%。(31)这个数据告诉我们，校区是最依赖财产税的，财产税绝大比例都流向校区；镇区也很依赖财产税，因为它很少从州得到其他资助；大城市经济机会多，可以收取部分销售税和所得税，因此对财产税的依赖略轻，70年代抗税运动后更是如此；小城市没有其他财源，因而主要靠财产税。从这一点出发，我们就可以更清楚地理解为什么在美国东北部、中西部，在中小城市自治程度更高，富有自治和企业化色彩的城市经理制政府在这些地区和城市更加流行。 优良税种的另一个标准是这种税收不仅可为当前开销提供支持，而且它可以不断增值，是动态、长期性的，更能适应当地长远发展需要。财产税正是因为有了这种增值潜力，地方官员才有能力根据其选民的需要调整改善服务和税收负担，形成良性互动。这种灵活性强化了地方当局的经济实力，地方政府反过来又可以强化地方政治自治。 财产税虽然取之于民，用之于民，但很多纳税人却对财产税怀有戒心，财产税欠税和抗税事件也不乏其例。美国政府间关系咨询委员会的问卷调查发现，“自1978年以来，地方的财产税、而不是联邦的所得税，被评为最坏的或最不公平的税种”。(32)公众经常把所得税和财产税列为不受欢迎的税种，其原因在于：其一，可见度高。公众容易看到财产税的某些负面问题；其二，管理不善。财产评估通常不准确，尽管后来有改善，但公众的成见轻易不会改变，加州宪法218号修正案的通过也说明了这一点；其三，负担转移。很多人认为在征收财产税时存在把税收负担从商务和工业不动产转嫁到居住类地产的情况；其四，政客利用。70年代抗税风潮起于加州，原因之一是抗税者受到保守派和反对“伟大社会”的反贫困项目和对转移支付等有反感的自由派人士的支持。(33)2008年次贷危机以来，经济下滑，州政府银库和个人钱袋吃紧，很多人再次迁怒于政府的税收政策，财产税自然首当其冲。2008年10月7日，城市研究院和城市—布鲁金斯税收政策中心联合发起一次专题讨论，主题就是“美国州和地方政府即将面临新的抗税风潮？”主持人是研究美国税收政策的权威学者、乔治·华盛顿大学教授戴维·布鲁诺里(David Brunori)。之所以举办这场讨论，他们直言不讳地宣称，加州第13条修正案通过30年后的今天，有迹象表明又会爆发新的抗税风潮。(34)后来并没有发展到抗税运动的程度，但财产税经常受到人们的非难却是不争的事实。在一个住房拥有率高达65%的国度里，财产税经常成为敏感话题，是不难理解的。 与一般选民的态度大不相同的是，在美国学术界，有关财产税的研究成果汗牛充栋，对加州宪法第13条修正案的作用也评价不一，但对财产税的优越性和功效都没有异议。(35)美国房地产方面最大的组织全国税收联合会的成员也有93%赞成征收财产税。为何会出现这两种不同的认识，显然值得深入探讨。不过，有一点是肯定的：财产税作为美国地方性税种的地位是稳固的，不容置疑，目前还看不到被取代的迹象。 ①David Brunori et el.,"The Property Tax:Its Role and Significance in Funding State and Local Government Services",Working Paper Number 27,March 2006,George Washington Institute of Public Policy(GWIPP),The George Washington University,http://www.gwu.edu/-gwipp/papers/wp027.pdf. ②Public Policy Institute of California,"Changes in State and Local Public Finance Since Proposition 13",Research Brief,March 1999,http://www.ppic.org/content/pubs/rb/RB_399MSRB.pdf. ③Public Policy Institute of California,"Proposition 13:30 Years Later",Just the Facts,June 2008,http://www.ppic.org/content/pubs/jtf/JTF_Prop13JTF.pdf. ④可参见其网站：Howard Jarvis Taxpayers Association,http://www.hjta.org/. ⑤Richard L.Lucier,"Gauging the Strength and Meaning of the 1978 Tax Revolt," Public Administration Review,Vol.39,No.4,1979,pp.371-379. ⑥James Ring Adams,Secret of the Tax Revolts,New York City:Harcourt Brace Jovanovich,1984,p.48. ⑦Glenn W.Fisher,Worst Tax? History of Property Taxes in America,Lawrence:University Press of Kansas,1996,chapter 4,pp.45-63. ⑧美国西部农民的剩余粮食多半制成威士忌酒到东部销售，但组建不久的联邦政府对此征税，引起农民不满，1791-1794年，农民组织起来展开各种抗议活动，史称“威士忌造反”(Whiskey Rebellion)。 ⑨Nikolai Mikhailov,"Types of Property Tax and Assessment Limitations and Tax Relief Programs",Lincoln Institute of Land Policy,September 1998,http://www.lincolninst.edu/subcenters/property-valuation-and-taxation-library/dl/mikhailov.pdf ⑩Glenn W.Fisher,History of Property Taxes in United States,2010-2-23,http://eh.net/encyclopedia/article/fisher.property.tax.history.us (11)转引自Richard L Lucier,"Gauging the Strength and Meaning of the 1978 Tax Revolt," Public Administration Review,Vol.39,No.4,1979,pp.371-379。 (12)王旭：《1975年纽约市财政危机》，《华中师范大学学报》，2011年第4期。 (13)"ACIR:The Year in Review,