政府影响经济增长机制的制度分析，本文主要内容关键词为：经济增长论文,机制论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.16 文献标识码：A 文章编号：1002—462X（2001）01—0067—05
经济学说史上的各个流派大都将经济增长作为经济运行的一个基本目标，但是在对待政府和经济增长之间的关系方面，态度却有所不同。本文对政府和经济增长之间的关系从新制度经济学的角度作了分析，并且着重探讨了政府影响经济增长的机制和边界。
一、政府影响经济增长的机制主要是个制度问题
标准的新古典经济学的分析基于个人和厂商的理性行为基础之上，更多地强调在所有的边际条件都满足的前提下，市场本身会达到一般均衡的状态，与此同时，提供了一个严密的增长模型（如索洛），但这些模型都是基于一系列的假设之上，然后在这些假设基础上构造了生产函数，用生产函数推导出了增长模型。这些模型大多忽视了制度的作用，认为制度是既定的，只考虑技术进步的影响，并且将技术进步的作用机制简化为生产函数中的一个系数。
在新古典经济增长模型诸多假设中最不合理的一个是“完全信息假设”，事实上“交易成本和信息成本是现代经济总成本中越来越重要的部分，并且决定了经济运行的绩效，这些交易成本本身是由政府及相应的制度决定的”。政府决定了正式的制度安排，并且影响着非正式的制度安排，而制度的主要功能是给人们以确定的预期并起到传递信息、减少交易成本的作用。可以看出，政府通过制度是可以影响经济增长的，即政府界定、影响制度安排——制度安排明确行为人的预期、减少信息的不确定性——影响到信息完全性假设——影响到经济增长。
新古典经济增长模型是在供求均衡的条件下由一系列的生产函数推导出的，这样经济增长就依赖了一条均衡的增长路径，而这条均衡增长路径又是建立在一种假设不变的制度框架基础之上的，所以这样的增长路径就呈现出一定的静态特征。实际上，政府在不断地影响着制度框架，并且作为一个主体活跃于制度框架之中，通过经济政策、反托拉斯法等方式影响着其他主体的行为，所以经济增长赖以存在的制度框架在不断地调整，这样增长的均衡路径也在不断地变化，即政府提供并且保证有效率的制度——影响到经济增长的均衡增长路径。
总之，由于新古典经济增长模型忽视了政府即制度的作用，所以不能解释不同国家不同时期的增长历程。而政府正是通过影响制度进而影响新古典增长模型的前提假设（信息完全）及均衡增长的路径来影响经济增长的，所以任何增长模型都不应该忽视政府即制度的作用。从以上的分析可以看出以下两点：政府是影响经济增长的一个内生变量；政府和制度是不可分的。这就牵涉到政府在经济增长中的角色问题。
二、政府影响经济增长的机制和边界
政府在经济活动中承担着双重角色：界定经济运行的环境；作为行为主体参与经济运行。
1.界定产权，提供生产性的制度安排。产权是指行为主体之间的一种相互约定、相互认可。对于这一点，华民博士运用约翰·洛克的例子作了说明：假定有人从丛林中捡到一枚坚果，则人们认为该人在捡坚果的过程中为捡坚果这一行为所付出的劳动本身就赋予了他对该坚果的所有权，但是这种赋予应该是有条件的，即要求得到其他人的认可，否则若其他人从该人手中抢走了该枚坚果，那么别人对于抢坚果这一行为也付出了劳动（尽管依据马克思认为这不是劳动，只是一种活动，或者至少说是非生产性的劳动），依据上面的逻辑，那么这个人对该枚坚果也拥有产权。所以产权界定的根本依据不应该是行为主体是否付出了劳动，而应该是其他主体对产权主体拥有产权的认同。产权本身就是行为主体之间的相互约定和认可[1]。 产权的界定状况影响经济效率从而也影响经济增长。一个社会可能维持有效率的产权，也可能维持低效率的产权，相应的便有长期的增长或停滞[2]。 如果一个社会允许一种保护强盗的制度长期存在而不界定生产性的产权安排，那么这个社会肯定是趋于消亡的。诺思列举了中世纪荷兰和西班牙的例子来说明这一点，认为荷兰建立了有效的私人产权，从而经历了高速的增长；而西班牙则由于保护羊主团的利益而维持了低效率的产权，从而使经济趋于停滞。汤姆林森（Tomlinson）也认为20 世纪上半叶的中国和印度由于维持了低效率的产权安排从而影响了效率[3]。
政府是产权安排的界定者。产权即诺思所说的正式制度。关于制度，诺思认为“是一个社会的游戏规则，或更正式地讲，是为界定人们之间相互关系而设计的限制”，并且将制度划分为正式制度和非正式制度两种，其中正式制度主要是指政府运用法律所界定的产权安排[4]， 所以可以认为政府是产权安排的界定者。那么，政府是如何界定产权的呢？按照科斯的理论，政府是依照交易成本来界定产权的，我不完全同意这种观点。科斯为了说明问题举了例子：假设一条铁路通过一个村庄，火车通过铁路时会溅出火花并且可能烧毁村庄的庄稼。到底应该将产权界定给铁路使之有权烧毁庄稼，还是将产权界定给村庄使之有权向铁路索赔呢？科斯认为这主要取决于交易成本的大小，哪种产权安排交易成本低就采用哪一种[5]。 我认为政府在界定产权时更可能依据以下两点：第一，政府照顾更多的是与整个经济运行关联度大的主体，在上例中，铁路对整个经济的影响显然比一个村庄大，所以政府更可能将产权界定给铁路，当然可能同时会采取其他的措施给村庄一些补偿，但这已经是政府和村庄之间而非铁路与村庄之间的事了；第二，政府将产权界定给谁与政府的构成有关，如果政府的基础是农民，并且农民组织得很好，从而这个国家的农民是一个整体，侵犯一个村庄的利益等于侵犯了整个农民集团，这时更有可能发生的情况是政府将产权界定给村庄。政府不仅要界定产权，而且要保证产权。一个随意改变的产权制度肯定不利于行为主体的预期，也不鼓励生产，从而也不利于经济增长。我国在对外开放的过程中，就需要保证法律的稳定，并且不能随意征用外资及内资的财产，这样才能给经济提供一个稳定的运行环境。政府不但要界定国内的产权，而且作为国家代表负责保护自己的主权不受侵犯，保证国家安全。
总之，政府界定产权影响经济增长的作用机制主要体现在两方面：第一，提供激励，保证生产性的制度；第二，保障稳定的经济运行环境，明确行为人的预期。
2.制定生产计划和宏观政策，弥补制度安排的非生产性。界定产权只是为制度的生产性提供了一个基础，但是任何经济都不能做到各部门之间的完全协调，从而政府制定生产计划和宏观政策成为必要之举，以弥补制度非生产性的一面。政府制定计划的主要目的是协调各行业、各地区之间的平衡，这同时涉及到资金、熟练劳动力和外汇的投向问题，所以政府的计划也要解决资金、熟练劳动力和外汇的短缺问题。一个经济内部各行业之间是相互关联的：农业为工业提供粮食和原材料，工业为农业提供制成品；农业发展所形成剩余劳动力的转移要求工业、服务业的同时发展；而工业的发展也要求农业生产率的提高，等等。所以一个经济发展的最佳途径是各产业之间的协调平衡，而不是像改革以前的中国和前苏联那样采取工业剥夺农业的方式。因此，产业结构的调整是经济增长的前提，而结构调整是由政府的计划来实现的，如今我国的“十五”计划就涉及到产业结构的调整。同理，地区之间的平衡发展也是经济增长的必备条件，如今我国的西部大开发战略就是基于东西部之间平衡发展的考虑而制定的。在计划的执行过程中，必然涉及到资源的分配问题，因为资源是稀缺的，所以资源的配置要求有效率，而政府并不能完全地预见未来，所以有可能制定的计划会过时，使资源配置到低效的行业，即使滚动的计划也不能避免，因为信息总是不完全的。所以不能要求计划面面俱到，即一个完全的计划经济是不可行的，经济运行的基础仍然是市场，计划只起到协调的作用。宏观政策是辅助生产计划的，在计划的执行过程中起到引导私人资金流向以及通过公共支出协调宏观经济运行等作用。
3.通过国有企业直接参与经济增长，使制度安排更有生产性。政府不仅为经济增长提供必要的制度框架的协调措施，而且利用国有企业这种经济运行主体来直接推动经济增长。
顾名思义，国有企业即国家所有的企业。在这里，国家和政府是同义词，但是由谁来代表政府？很显然，只能是政府官员。所以国有企业的所有权最后只能落实到政府官员身上，这是一种委托代理关系，即政府代表国家将权力授予政府官员，使政府官员有权代表国家行事。政府官员掌握了国家对国有企业的所有权。和其他任何一种委托代理一样，政府官员的目标函数并不与政府的目标函数完全一致，所以在政府—政府官员之间也有个激励和监督机制的问题。行政上的提拔和降职是一种符合要求的激励机制，但可惜的是，很难找出一种合适的监督机制，即使有一个纪检部门存在，又有谁来监督纪检部门？政府和纪检部门之间也是一种相同的政府—政府官员委托代理。所以政府就一直伴随着腐败问题，反腐倡廉也一直是各国各届政府的重要任务。所以到目前为止，在政府和政府官员之间的监督机制更大程度上所依靠的只是政府官员的自律这种弱势机制。只要不能对政府官员的行为作有效的监督，那么政府官员作为国有企业的股东代表就不能有效地监督经理，即杨瑞龙博士所说的“廉价投票权”现象。撇开政府官员能不能代表政府这个问题不谈，我们假设政府官员和政府的目标函数完全一致，在国有企业中政府和私人股东一样，依据自身的偏好作出决策和选择。企业的所有者（例如股东）和经理之间也存在着一种委托代理关系，股东和经理的目标函数也是不一致的，所以经理也有偷懒问题。同样，对经理的激励机制相对而言比较完善，例如让经理分享剩余索取权；但是适合的监督机制很难设计，到目前为止，股东只能利用用手投票或用脚投票的方式来约束经理。当然，完善的经理市场会使经理为了自身价值的理由在长期内与股东的目标保持一致。因为经理如果长期严重违背股东的利益，必然会使企业的价值降低，这是对经理自身能力的一种贬低，对经理来讲是不利的。从以上的分析至少可以看出三点：第一，只要委托人和代理人的目标函数不一致，就有代理问题，即代理人利用代理权为了自身的利益会侵犯委托人的利益。并且解决代理问题不是一件很容易的事。第二，国有企业与私有企业在代理层次多寡程度上是不同的。国有企业是双重代理，即政府—政府官员（代表股东）—经理；而私有企业是单重代理，即私人股东—经理。并且国有企业的双重代理弱化而不是强化了政府对经理的最终监督，即国有企业无法保证比私有企业更高的效率。第三，国有企业政企不分的根源在于其第一层代理，即政府—政府官员。首先，第一层代理是国有企业和私有企业之间的区别，而私有企业肯定没有政企不分问题，所以可以推出国有企业政企不分的根源在于第一层代理。其次，如果政府官员不能很好地代表国家，那么政府官员在任用经理时可能会任人唯亲，使经理市场的约束机制完全失效；也可能会根本不监督经理，使经理的行为全无约束；也可能串通经理，共同坑害国家；等等。
根据基本的市场失灵理论以及以上的分析，可以说明国有企业适合在哪些行业经营。首先，基础设施、研究与开发、公共产品等正外部性很强的产品在市场上往往供给不足，适于政府提供。这种情况下，私营企业不愿意（更确切地说是没有激励）提供这类产品，而这类产品对经济发展又有利处，所以国有企业必须承担起生产任务。其次，自然垄断性的行为，为了提高效率，政府可以参与经营。这种情况下，如果单纯由私人从事生产，那么，若生产者多于一家则会丧失效率，若生产者只有一家则形成垄断，会侵害消费者的利益。再次，竞争性的行业国有企业应当少参与，“让利于民”。因为，就效率方面而言，国有企业无法保证比私有企业更有效率，相反可能会由于双重代理问题增加了经理偷懒的空间而丧失效率；政府的目标中本来就包含民众的富足，所以让利于民对政府来说也是一种理性的选择。但是另一方面，政府也可能由于筹集财政收入以便更好地服务于民的原因而参与竞争性行业的经营，因为毕竟没有十分充足的理由只允许私人而不允许政府经营盈利。可见，对于国有企业存在着应当参与、可以参与、少参与三种经济领域：在应当参与的领域中提供正外部性的产品，提高私有经济的效率；在可以参与的领域中从事自然垄断性的行业，本身体现了效率；而在私有经济富有效率的竞争性领域中国有经济则尽量少参与，以让利于民。所以国有企业参与经济增长的途径可以归结为一句话：使经济运行依赖的制度安排更有效率、更有生产性。
一个经济活力的最终根源在于该社会的私人，而绝非政府。所以政府对经济增长的影响主要在于引导私人的激励和提供稳定的环境，这也是政府影响经济增长的主要途径。由此可以明确政府在经济增长中的作用：第一，保证生产性的制度，给个人以稳定的预期。然而在我国的农村，户籍管理制度将农民束缚在农业中，这种情况下，农民从事其他生产的机会成本很低，但无法跳出农业，所以若作一下制度调整，会带来效率的提高。第二，通过生产计划、宏观政策来协调经济，减少经济波动，保证为私人提供稳定的经济环境。第三，提供基础设施、科研开发等正外部性产品，提高私人的生产率。
政府是影响经济增长的，但政府不可以无限制地影响经济增长，政府的行为也不总是有利于经济的增长（即政府失灵），所以政府影响经济增长有一个边界问题。主要体现在以下四个方面：（1）制度失灵。 政府组织整体作为一个经济人，并不一定总维持有效率的生产制度[6] ，这就涉及到政府行为的目标函数问题。凯恩斯主义经济学认为政府的目标即促进经济增长以维护公共的利益，而制度经济学派（如诺思）指出政府不仅关注公共的利益，也关注自己诸如财政收入之类的特殊利益。所以，政府的目标应当归结为公共利益与特殊利益的综合：一方面追求社会大众的福利，因为民众是政府存在的基础；另一方面追求政府的权威，这又要求政府有足够的财政收入来影响经济。政府的两个目标有冲突的区间，当政府更多地追逐财政收入时，有可能会侵蚀经济的增长，如中世纪西班牙的政府出于自身利益的考虑保证了羊主团的剥削制度，就损害了经济增长。（2）政府官员的设租、寻租。 政府组织是由政府官员组成的，而政府官员个人都有自己的目标函数，并且与政府的目标函数并不一致，所以即使政府有凯恩斯式促进经济增长的单一目标函数，也并不能保证政府官员代表政府的行为能切实地促进经济增长。政府官员可能会利用政府的授权进行设租、寻租活动，将生产性的资源用于非生产性的用途上。（3）无效率的生产计划和调控政策。 信息不完全对市场失灵和政府失灵同样有效，政府并没有多少优势保证比市场得到更多的信息[7]，所以政府制定的生产计划有时可能是低效率的， 政府对经济的干预也可能会有时滞后，从而政府干预不是促进了经济的稳定增长，相反却加剧了经济的波动，侵害了行为人的预期，破坏了生产性的制度。这个观点反映了政府干预的有限性，认为政府和市场都存在着缺陷，从而两者是互补而非替代的关系，也即政府的干预有个“度”，“过”可能“不及”。（4）政府机构的低效率运作。 如何调动公务员的积极性？如何确保政府机构中冗员最少？这就涉及到了政府机构的运作效率问题，从本质上讲也是一个制度问题，即政府机构的运作制度，要求设计合理的激励机制和监督机制，保证政府官员和政府的目标不至于偏差太大，尽量做到机构精简。
收稿日期：2000—09—20
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