社会保障体系与社会稳定——兼论基础有机整合的社会保障体系，本文主要内容关键词为：社会保障体系论文,社会稳定论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会保障的界定及社会问题的成因
社会保障自1536年英国颁布《济贫法》，经历了社会救助模式、社会保险模式、福利国家等阶段。目前，世界各国的社会保障都面临着重新整合的挑战。在我国现阶段社会转型时期，如何建立多层次的有机整合的社会保障体系，将关系到我国经济健康发展与社会稳定。社会保障的理论基础主要是：由于“生存机会的分配从来都不是均衡的”（注：［英］达仁道夫：《现代社会冲突》，林荣远译，中国社会科学出版社2000年版，第38页。），以及社会资源的稀缺性，因此，社会成员必须做一个最好的选择。哈耶克曾将自由社会的保障分为两种：第一是防止严重的物质匮乏的保障，即确保每个人维持生计的某种最低需要；第二种是某种生活水准的保障（注：［英］哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等译，中国社会科学出版社1997年版，第117页。）。他认为应建立最低收入保障和特定收入保障这两种制度，但国家在这种制度方面的作用是有限的。西方现代社会保障理论提倡在对自由市场发展的同时，国家要对其负面影响加以调控，以谋求一种在经济与社会发展间的均衡。因此，社会保障的功能是在保证社会公平的基础上，保证和促进劳动力再生产，促进社会经济的发展，从而在根本上保证社会秩序稳定（注：金丽馥、石宏伟：《社会保障制度改革研究》，中国经济出版社2000年版，第15-21页。）。社会保障主要是为了从根本上解决贫困、失业、犯罪等社会问题。
（一）贫困问题。财富分配不公平是贫困产生的主要原因。虽然少数人先富起来，从而带动大多数人富起来是一条社会发展的途径，但在社会转型过程中，它不可避免地带来制度模式转换的代价——过程代价，即贫富分化。外来人口由于他们自身素质的缺陷、社会不平等的就业机会等，其中部分人陷入贫困。在对浙江省绍兴县柯桥地区（以下简称柯桥）的调查中发现，外来人员的人口数量已超越了本地人口，这导致本地人口的生活压力骤增。由于各地生活成本不同，人口的移居虽然能使个别成员的生活得到改善，但整体上整个社会生活是否得到改变尚有疑问（注：［美］波斯纳：《法律的经济分析》（下），蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第845页。）。
（二）失业问题。笔者在柯桥发现了几个问题：1、为数不少的外来打工人员认为现在工作不好找，有不公平对待的感觉；2、柯桥周边农村因城市化进程产生的“失土农民”，因本身素质等原因而处于失业或半失业的状态；3、复员军人、知青因未能安置到较好的工作岗位或处于待岗状态而上访。
笔者认为，目前我国失业产生的原因有以下几种：1、技术进步造成的技术性失业。2、劳动力相对过剩和隐性劳动力显性化。3、产业结构不合理。柯桥现以轻纺业为主业，产业结构过于单一，在市场竞争中随时面临着经济衰退等带来的无法自我消化的负面影响。4、制度模式不合理。表现在就业机会不均等、不公平分配社会财富等方面。
（三）犯罪问题。在调查中，笔者了解到柯桥的一些社会现象有：1、中国轻纺城中联托运市场较为混乱，一些不法商户采用违法犯罪手段争抢地盘，形成了黑社会性质组织犯罪，如俞明东、买买提等黑社会性质组织犯罪。2、不法商人有向商会等社团组织渗透的现象。3、在外来人口聚居之地，时常发生违法犯罪事件。犯罪行为在某种意义上可以理解为是对人的权利和情感的侵犯。犯罪行为对社会的侵害，正是表现在使其他社会成员失去其生存或发展的空间，这是产生贫困、失业的根源。如果说犯罪的可能性取决于推动力和犯罪的活动范围的话，那么预防犯罪应该从制定明确而通俗的法律、传播科学知识、褒扬美德、完善教育等入手（注：［意］贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第104-108页。），同时彻底消除贫困这一犯罪的根源。
二、基础有机整合的社会保障体系
英国著名思想家罗素曾说过：“良善生活就如我们心中所想象的，需要一套社会条件，而没有了它们就不会成功。”（注：［英］罗素：《罗素文选》，牟治中译，国际文化出版公司1987年版，第77页。）这种社会条件在一定意义上是制度模式，因此，应综合考虑社会保障体系的相对独立性与学科的综合性问题。
（一）传统社会保障体系的缺失。一项制度的创设，总体上应该既符合客观规律又符合人的意志与需要。制度创设的目的是为人服务的，如果连人的需要都不能满足的话，那么这项制度的意义何在呢？柯桥有的企业借转型之际将职工的养老保险等一下子推向社会，结果是社会保险账户形成了许多的空账。社会保障从企业本位向社会本位转换是不争事实，问题是一步到位式的选择能否切实满足社会对保障模式的需求呢？人在无法实现最基本的需求时，是无法实现自我的，更不必说实现社会的进步。另一误区是，认为只要有了制度模式，将所有的社会保障项目归于一个部门即大功告成。其实在传统的各自形成的政府部门管理领域中，简单的集中并不能解决问题，倒是应该考虑如何发挥各部门之所长。
我国对社会保险制度进行了一系列的改革，仍反映出不少的问题：1、公平与效率的政策取向有失偏颇。在经济社会转型时期，人们的价值取向片面地以一定程度公平的丧失来换取效率。基于社会在生存和发展过程中价值取向的不平衡性及社会发展过程中主观目的性与客观制约性之间的矛盾（注：李钢：《社会转型代价论》，山西教育出版社1999年版，第109-111页。），社会发展以丧失公平为代价而向前推进。如城乡二元结构造就了城乡收入结构中城镇的“高福利”与农村的“负福利”的反差；由于缺少全国统一的劳动力市场，对劳动力结构的调整和人员流动造成了障碍；长期实施的“高就业低收入”的充分就业政策（注：郑秉文、和春雷主编：《社会保障分析导论》，法律出版社2001年版，第41-46页。），导致企业过度储备劳动力，形成隐性失业问题。2、企业本位。国有企业负担了职工的福利，这实质是将本应由政府和社会承担的这部分责任转嫁给了企业。虽然社会已开始承担这部分责任，但遗留的问题是让后一代人背负起了两代人的沉重包袱。3、社会保险制度的缺失。体现在保险基金管理运行和监管制度中的漏洞等。
（二）基础整合的社会保障体系。在一种制度创新之际，都存在一个对现实思考的路径问题。我国的制度模式设计常犯两种错误：一是对现行体制进行“头痛医头”式的改造；二是中央与地方各行其是，全国无统一的制度模式。一方面，社会保障制度往往单独分隔开来设计，导致在整个体系中存在着矛盾和冲突；另一方面，各地区在收付制度、集资渠道、基金管理等方面均存在极大的差异，无法真正实现制度的衔接。现实的困境给制度的并轨带来了巨大的成本。
社会保障应考虑社会发展的各种情势及其本身的特点。在我国社会保障制度改革中，已呈现出在寻找改革突破口的同时，相应的配套改革却不能跟进的弊端，形成了一些制度真空。笔者赞同将“民生为本”作为社会保障体系的基点。这是因为：首先，一方面国情制约了以高福利方式为社会成员提供某种较高水准的保障；另一方面在保证基本民生的前提下，可以产生大量的公共社会需求，反过来刺激社会生产。其次，这一体系应该是多元的，需要由政府承诺的基础性保障和社会自主发展的市场经营模式、由全国和地方多层次构建的体系网络组成。最后，这种基础性的、多元的体系应经过有机的整合，形成一个责任界限明确、相互衔接并广泛覆盖的整体。
三、维系社会稳定的社会保险保障制度
社会保障体系框架甚是庞大，限于篇幅，这里主要针对社会保险中的基本养老保险及农村社会保障等关涉到现代社会稳定的内容详加阐述。
（一）养老保险制度。养老保险由于其融资方面的差异，形成两种制度模式：第一种是用一部分在劳动者退休期间正在工作的一代人创造的财富来支付养老金，由此形成现收现付制；第二种是劳动者通过在工作期间的收入积累一笔基金，交由某个机构集中管理，在其退休后以投资所得向其支付养老金——基金制。（注：郑秉文、和春雷主编：《社会保障分析导论》，法律出版社2001年版，第64页。）现收现付制在本质上是以支定收，这种制度安排将在代际之间达成“帕累托有效”，即如果在外部条件基本不变的情况下，每一代人均可通过下一代人交费来增加福利又不使下一代的福利减少。现收现付制的“挤出效应”，使参加者有条件在工作期间减少为退休后生活保障进行的个人储蓄，因此现收现付制具有调节资本市场的功能。基金制则较为单纯，劳动者交费后由基金集中运作，但第一代参加者要同时为自己和上一代人交费。由于未来的不确定性，个人储蓄不会因为基金收益的增加而减少，基金制缺乏资本积累调节的功能。这两种制度在社会化程度上存在差异，具有优势互补的可能性。
现今中国采取的是部分积累制。在调查中发现，要实施这一制度，还有许多亟待解决的现实问题：1、空账问题。部分积累制在表面上为职工个人建立了个人账户，但在实质上是为了在基金制框架内实现代际与代内的收益再分配。基金制是不具备再分配功能的，这是企业逃避缴费的重要原因。2、基本养老金覆盖面问题。现柯桥地区已发文强调在2001年底所有企业职工均须参加基本养老保险。由于制度的不统一，打工者回乡后养老金的接轨问题（缴费率、领取年限等），使他们对此持有疑虑。另外，柯桥周边地区的失土农民，在他们的户籍转为城镇户口后，养老保险又成为一个现实问题。3、在职职工负担增加。这是从现收现付制向基金制转轨的必然代价。4、部分积累基金管理运作问题。由政府部门运作社会保障从总体上看管理成本较大，效率颇为低下。由于基金制要体现投资的收益，在银行利率不断与国际接轨的情况下，基金的资金必然会投向金融市场与实业，由政府部门来管理显然不太合理。（注：以投资金融市场为例，如果由国家运作的养老基金投资失败，国家可能会出台某些干预政策以作补偿，这种情况对于金融市场的成熟会带来负面影响，至少会使政府调控过于频繁。）5、养老金支付的道德风险。社会成员和管理机构都存在这方面的危机。
为此，笔者对我国未来养老金制度提出如下建议：1、建立一个由中央统筹的国家养老金基金、地方性强制养老保险计划和企业补充性的个人养老保险计划组成的体系。2、彻底转变转轨时期传统的“企业办社会”模式，把企业特别是国有企业中的非生产性资产转换成养老保险启动资金，实行真正意义上的社会化管理。3、实行社会保障税制度。从减轻企业负担考虑，有必要进行费改税的尝试。
（二）农村社会保障体系。传统的城乡二元体制，造就了农村社会保障体系不能溶入城镇保障体系。造成农村社会成员贫困的因素主要有生态环境恶化致使耕地减少、低收入低素质等形成的恶性循环。因此，在农村建立社会保障体系已成为当务之急。1、经济发展的要求。如果一个国家农村人口多数处于贫困状态，对教育的投入自然下降。这将不利于农村生产方式及经济增长方式的转变和对高科技产品的需求，本质上不利于经济的持续发展。2、社会稳定的需要。在柯桥，农村集体经济组织只在有限的范围内提供保障，如每月30-50元的养老津贴，其经费来源是村办企业的收益或出租土地及其土地上的厂房等收入。“无论何时，只要共识分解、或失去要人们效忠的能力，社会秩序的危机就会成为人们自觉关心的问题。”（注：［美］R·M·昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，译林出版社2001年版，第253页。）现今我们正面临城乡二元结构共识的分解，社会稳定不得不作为要加以关注的课题。
调查发现，当今农村社会保障体系主要存在的问题有：1、未建立真正意义上的农村保障体系。除传统的社会救助、社会优抚保障外，其他的社会保障制度缺乏制度化。2、地区间的不平衡。来自贫困地区的外来打工者在家乡基本无社会保障。3、城市化进程带来的问题，尤其是“失土农民”问题。城市化使他们失去了生活的最后保障防线——土地，这正好反映了我国农村社会保障体系的不完善。
综上所述，笔者认为，农村社会保障体系构建的对策主要有：1、建立较为完备的社会保障体系。其中应包括社会保险、农村社会成员救助制度、乡镇企业社会保障制度。2、建立与城镇养老保险相一致的部分积累制，建立农村社会成员个人账户，由政府、村集体组织及个人共同承担缴费。3、进一步完善合作医疗。4、建立最低生活保障制度。应以各级政府财政及村集体组织合理分担组成农村救助基金，对达到一定生活标准以下的成员进行救助。5、建立全国农村社会成员社会保险转移制度。将进城打工者纳入城镇职工社会保险体系中，等他们回到农村时将其转移到当地农村社会保险体系中。这是一个容许双向转换的制度。
四、社会保障体系的反思和再选择
（一）意识形态与立法。社会结构转型时期，个人信念的变迁折射出社会的变迁，新旧观念的冲突累积到一定程度会通过社会制度或社会规则的变迁体现出来。人们正是基于公平的信念，对社会资源进行再分配。因为社会资源的稀缺性，从社会资源中获益的个人或集团，有必要从他们的收益中划出一部分来救助失去资源利用机会的人们。反观我国的社会保障体系，存在着体系残缺不全、立法层次低、立法主体混乱、法制建设不平衡等问题，（注：郑功成：《论中国特色的社会保障道路》，武汉大学出版社1997年版，第481-483页。）根本而言是缺乏立法的合理理念。绍兴县总工会干部曾提出一个疑问：在现阶段他们不知如何为职工争取权利，因为许多情况是无法可依的。不重视法治建设的后果将逐步显露出来。
另一个问题是，在司法过程中应该遵循何种规则。保证程序的公正可能比结果的公正更为重要，程序不应该仅是实现结果公正的工具，更应体现其自身的价值。
（二）社会保险基金监管制度。保险基金管理集中于一点就是监督管理。各国都对社会保险基金实行管理社会化，目的是以社会行为取代企业或政府行为。社会化管理的前提条件主要有：一定的基金积累；全额征收养老保险费；先进的管理技术手段；建立基金预警制度；扩大统筹范围和提高管理层次等。国外现行的模式中有政府直接管理、半官方的自治管理模式和商业保险管理模式三种。对于我国这样一个社会保障事业刚起步的国家而言，宜采用半官方管理模式，成立一个全国性的具有半官方性质的独立机构管理基金，政府的职能是立法和监督。
在基金管理的具体运作中，人们除对收支两条线的管理模式加以关注外，最关心的莫过于运作风险问题。现有社会保险基金投资途径主要有三条：一是投资债券；二是投资证券市场；三是投资于国家重点项目。三者在风险、收益、投资周期等方面各有优劣。我国目前基金多用于购买债券，形式较为单一，资金运用效率不高。这印证了采取半官方专业基金管理机构模式的可行性，同时这也是降低风险的一条途径，有利于政府实施行政监督，民众实施社会监督。
（三）社会保障体系对社会稳定的回应。笔者曾有过一个困惑，人们是为了社会稳定这个具体目标还是为了实现人的基本权利而构建社会保障体系？博登海默曾写道：“一个法律制度若要恰当地完成其职能，就不仅要力求实现正义，而且还须致力于创造秩序。”（注：［美］博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第318页。）正义与秩序关注的是社会制度和法律制度的不同侧面。正义侧重的是规范和制度的内容，它们体现对人类的影响以及它们在增进人类幸福与文明时的价值；秩序侧重的是制度的形式结构。规范和制度的目的是规制人类的行为，以求避免社会的混乱。从这种意义上讲，正义是追求的最终目标，秩序是实现目标的手段。这是应该首先明确的价值取向。
在柯桥的一个社区走访时，曾有一位退休职工抱怨说，自己为国家、为企业工作了几十年，最后被3万元买断了所有的一切，包括养老金、医疗保险等，感觉到自己是被社会抛弃的人。制度的社会化根本在于合作，合作的目的“或许在于维持并促进文化，或者说毋宁以为追求个人生活的最高限度的发展，并与公共安全保持平衡。”（注：［美］庞德：《法学思想与法律秩序》，载王健编：《西法东渐：外国人与中国法的近代变革》，第455页。）社会保障制度正是借助于成员的合作实现其目标的典范。
落实到具体措施，可以考虑建立社会保障预警制度。通过对“社会整合”和“系统整合”的全面把握，解决在社会危机过程中难以控制的问题。（注：［德］哈贝马斯：《合法化危机》，刘北成、曹卫东译，上海人民出版社2000年版，第6-7页。）社会保障最大的风险来自于支付危机，通过设置预警系统可以预测风险并由此及时地制定相应的对策。社会保障预警系统包括：1、指标的设置。社会保障水平指标（社会保障支出总额／国内生产总值）、社会保障支出比（国家财政用于社会保障方面的支出额／国家财政总支出）、社会养老支出指标（养老金收缴额／职工工资总额）等。（注：郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第478-491页。）2、社会保障资料和信息的发布与交流。总之，政府有关部门在调控社会保障制度运行时，可以参照预警系统提供的翔实资料，做出正确的判断。