北约战略新概念与联合国的前途，本文主要内容关键词为：北约论文,联合国论文,新概念论文,前途论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年3月24日， 以美国为首的北约打着所谓“人道主义干预”的旗帜，在没有联合国安理会授权的情况下，对一个主权国家——南斯拉夫联盟共和国进行了长达78天的狂轰滥炸，严重破坏了《联合国宪章》和联合国的权威以及国际关系准则。特别是4月24日北约19 个成员国首脑在华盛顿纪念北约成立50周年的会议，通过了21世纪的《北约战略新概念》，将这种干涉行为列入它的主要战略目标，国际社会普遍关注联合国未来的作用和前途，尤其是广大发展中国家深感忧虑。
所谓《北约战略新概念》，其核心内容是：（一）把北约的“集体自卫”扩展为“通过政治和军事的手段维护所有成员国的自由和安全”，“捍卫共同利益和共同价值观”。（二）北约可以在其成员国以外地区采取军事行动，其中包括对付大规模杀伤性武器的扩散、恐怖活动、民族冲突和地区冲突等一切被认为是可能危及北约安全的威胁。按照北约军事委员会主席克劳斯·瑙曼的说法，对北约安全构成威胁的地区包括“位于北约边缘的国家，其范围从摩洛哥到印度洋”，也就是包括了中欧、东欧、俄罗斯、中亚地区、整个北非、近东、整个阿拉伯半岛以及海湾国家。（注：《北约的战争处方》，英国《情报文摘》1999 年4月30日）从性质上说，北约已从一个防御性的军事组织变成了进攻性的政治／军事同盟。（三）北约的军事行动无须得到联合国安理会的授权。尽管由于部分西欧盟国的坚持，在《北约战略新概念》的最后文本中写进了“联合国安全理事会担负着维护国际和平与安全的首要义务”的字样，但该文件同时又提出北约“可能采取第五条款之外的危机反应行动。”这里指的就是可以超越原先北大西洋公约第五条关于军事行动必须得到联合国或欧洲安全与合作组织严格授权的规定。美国国务卿奥尔布赖特毫不隐讳地说，北约的行动“不一定非要联合国授权”，北约不能成为“联合国的一个分支机构”。北约对南斯拉夫的侵略行径就是这个战略新概念在正式通过前夕进行的一次实验和预演。
名为北约的战略新概念，实为美国的战略新概念。早在1993年，美国的一些“学者”首先提出了后冷战时期北约使命“全球化”的主张，说“北约应承担全球责任”。（注：德国阿登纳基金会对外和安全政策研究部主任卡尔—海因茨·坎普：《北约发挥全球作用吗？》，美《华盛顿季刊》1998／99冬季号）不久，这一主张很快就被采纳，成为美国政府的决策。美国国防部长科恩说：“这个联盟（北约）今后的战略方针应当是把更多的注意力放在力量投送上，而不是停留在自卫这个僵化的概念上。”（注：德国阿登纳基金会对外和安全政策研究部主任卡尔—海因茨·坎普：《北约发挥全球作用吗？》，美《华盛顿季刊》1998／99冬季号）美国的目的是通过确立北约的战略新概念，把北约变成推行美国全球战略、称霸全球的工具。
这个新战略显然已把联合国的权威和《联合国宪章》撇在一边，使联合国面临着被边缘化的危险。
首先，它严重破坏了二次大战结束时建立起来的由安理会五个常任理事国为核心的联合国主导和维护国际和平与安全事务的格局。《联合国宪章》第二十四条规定：“各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会。”《北约战略新概念》的出笼和北约对南联盟内部民族矛盾所采取的军事干预，等于篡夺了国际社会赋予联合国安理会的特殊权力，把维护国际和平与安全完全置于美国主导下的北约军事强权的控制之下。这种格局若被确认，世界将不可能有真正的和平与安全。
第二，它违背了包括美国及其北约盟国在内185 个联合国成员国共同签署的《联合国宪章》的宗旨和原则及其有关地区组织的规定，践踏了《宪章》第一章中关于“各会员国主权平等”，“各国应以和平方式解决国际争端”，“在国际关系中不得使用威胁或武力”和“不得干涉在本质上属于任何国家内管辖之事件”等原则，违反了《宪章》第八章第五十二条中有关任何地区组织“如无安全理事会之授权，不得依区域办法或由区域机构采取任何执行行动”的规定。
美国要摆脱联合国或使联合国边缘化并非始于今日。冷战结束初期，美国对联合国的态度一度十分积极，大肆渲染“联合国复兴时代已经到来”。克林顿上台后，还曾经提出要把参与联合国维和行动的美国部队交给联合国统一指挥。那是因为当时美国认为，美国作为冷战后唯一超级大国，可以随心所欲地利用联合国为它的全球战略目标和战略利益服务。但是，自从美国策动的联合国在索马里的维和行动遭到失败后，美国改变了对联合国的态度。它不仅不再积极策动或支持联合国的维和行动，而且从1995年起在未经联合国同意的情况下，单方面决定将美国应承担的联合国维和费用份额从31.7%削减到25%，还要求把它应承担的联合国经常费用份额从25%减到20%以下，并且故意拖欠会费，致使联合国财政连年处于极端困难状况。更主要的是随着多极化趋势的发展，美国越来越感到联合国不那么好使唤了，不但不能随心所欲地被利用来为美国的全球战略服务，而且不时地成为它推行称霸全球战略的障碍。1998年初美国曾企图再次利用联合国对伊拉克动武，因遭到中、俄、法三个常任理事国以及其他一些非常任理事国的坚决反对而未能得逞。从此，美国对联合国的态度更加消极。1998年10月间，美国为首的北约在未经联合国安理会授权的情况下擅自作出对南斯拉夫进行空中打击的决定，进行武力威胁；1998年12月美英两国又在未经安理会授权的情况下对伊拉克发动了“沙漠之狐”的空中打击，侵犯伊拉克的主权和领空，破坏伊拉克的民用设施，至今尚未停止；1999年3月24 日美国为首的北约发动了对南联盟的军事干预。由此可见，美国对联合国的态度的变化，是与它极力推行全球霸权战略，构建单极世界的意图密切相关的。
那么，是不是可以认为联合国因此将重蹈国联的覆辙而逐渐消亡了呢？笔者认为，这种看法又太悲观了，因为世界需要联合国，美国也还需要联合国。首先，美国今天对联合国的政策依然是能利用时还要尽可能地利用，因为这样可为它的霸权行径披上合法的外衣。但是，美国的计划和主张一旦在联合国内受阻，它就会毫不犹豫地撇开联合国，利用北约来实现它称霸世界的全球战略。对于那些与美国全球战略利益不太密切的地区和冲突的维和行动，美国不愿直接插手，仍将让联合国去办。第二，联合国与国联不同。国联的宗旨和任务只是维护和平，而联合国有三项任务，除维护和平与安全外，还有促进经济和社会发展以及“增进并激励对于全体人类之人权及其基本自由之尊重”的任务。第三，人类正面临着大量日益严重的全球性问题，必须依靠国际社会的合作和共同努力，从目前来看，这个使命只能由联合国来承担。
联合国未来的作用和前途在很大程度上取决于大国对它的政策和态度。冷战结束以来，在国际社会普遍要求联合国改革的浪潮中，产生了激进主义和渐进主义两种不同的改革观。激进主义者主张“另起炉灶”，（注：杨起：《法国专家谈联合国的改造》，《世界形势研究》1995年第23期）还有人从总体上反对联合国，并主张采取单边主义的国家政策，反对双边主义或多边主义的国家政策。（注：Dr.W.Andy Knight:"The Study of Change in the UN Multilateral System: Shiftingfrom Rationalist to Reflectionist Approaches", InternationalSocial Science Journal,June 1998,No.156,UNESCO ）这种人可以说是极端分子，在联合国内没有多少市场。
持渐进改革观点者则认为过去半个多世纪的实践表明，联合国以往和现在在某些方面遭到挫折和失败或表现出软弱无能，并非《宪章》所造成，而在于联合国某些决策的错误和它的某些会员国特别是某些大国违背了《宪章》的宗旨和原则的结果，因此，主张在现行《宪章》的框架内进行改革。从北约战略新概念的出笼和北约对南斯拉夫内政的军事干预中，联合国广大成员国更加认识到，联合国的作用不但不能削弱，而且应该加强；《联合国宪章》的宗旨和原则不但不能篡改，而是必须坚决予以维护。
从目前的趋势看，联合国未来的发展将有以下几个特点：
一、联合国将继续由大国占主导地位，并在相当程度上继续是实现大国利益的工具，同时也将继续是协调国际关系的中心
冷战结束后，联合国内的大国关系的格局发生了根本性的变化。随着苏联解体和两极格局的终结，联合国内各种力量之间失去平衡，发展中国家在分化重组，不结盟运动作用明显下降，国际事务已由以美、苏两个超级大国为主导被以美国为首的西方大国为主导所代替。虽然当今和未来的世界是一超和多强并存的格局，但因俄罗斯要重新崛起至少还需要10～15年时间，未来的发展方向还是一个不确定的未知数；中国在很长时间内仍将是一个发展中国家；第三世界作为一个整体的力量已远不如70年代至80年代中期的状况，已经和正在继续削弱，因此，未来一个相当长时间内，联合国事务基本上将被美国为首的西方大国所左右，霸权主义和强权政治仍将严重影响联合国的活动。
北约战略新概念的确定以及北约在没有联合国授权的情况下对主权国家南斯拉夫进行军事干预表明，今后美国为首的西方大国只要认为联合国不能被利用或阻碍实现它们的战略意图和利益时，它们将抛开联合国而擅自行动。值得注意的是，由西方七个最发达国家和俄罗斯组成的八国集团在解决科索沃冲突中实际上起着凌驾于联合国之上的作用，他们按美国的意图起草好了旨在使北约对南联盟的干预合法化的决议草案，然后交安理会进行所谓的“讨论”和“通过”，安理会实际上只是发挥了“橡皮图章”的作用而已。在实施这项决议的方案中，又把理应由联合国统一领导的任务分给四个组织来负责，把最主要的维和任务交给了北约来领导，重建任务由欧盟负责，人权和监督选举等任务由欧洲安全与合作组织来担任，联合国仅仅担任负责难民遣返和民政机构的建立和管理。这清楚地暴露了美国为首的西方国家有意支解和削弱联合国作用的图谋。由此可见，联合国的作用和权威已经并将在今后一个相当长时间内被削弱。
二、按照现行《宪章》，联合国的中心任务仍将继续是维护和平与安全，但有两个方面正在发生变化
首先是安全概念的变化。一是把国内问题纳入国际和平与安全的范畴。按照联合国创始人的思想和《宪章》的精神，联合国处理的应是国家间或地区和全球性冲突所造成的国际和平与安全问题。但是，冷战结束以来，西方国家极力鼓吹一个国家的内部冲突“理所当然地涉及国际安全的问题”，（注：Terry L. Deibel:"Internal Affairs andInternational Relations in the Post- cold War World",TheWashington Quarterly,Summer issue 1993,pp,13-33）为干预主权国家内部事务制造理论依据。尽管这些年来联合国干预内部冲突的维和行动一再遭到挫折和失败，也受到国际社会特别是许多发展中国家的批评和反对，但美国为首的西方国家依然执意要推行它们的主张，并一步步地逼迫联合国朝这个方向走。最近，日本首相小渊和英国外交大臣库克先后提出要修改《联合国宪章》关于不得干涉内政的原则。（注：日《读卖新闻》1999年6月7日和英《独立报》1999年6月13 日）预计西方国家将在今年联大对上述原则提出修改建议，应引起国际社会的高度重视。二是扩大安全概念的内涵，提出了三种安全概念，即集体安全、普遍安全和人民安全，把国际的、国内的和个人的安全统统纳入联合国的治理范围，实质也是要干涉各国国内事务。近来，西方又在鼓吹建立所谓国际人权法庭，专门审判各国侵犯人权特别是种族清洗的主谋者。人权问题将被作为安全问题对待，把“人道主义干预”列入安理会的议程。最近，安南秘书长也跟着美国为首的西方国家大肆宣扬“人权高于主权”的谬论，说什么“（联合国）宪章的理想和原则属于人民的权力，属于每个人的权力。 我们在此保护这些权力”。 （注：法国《世界报》1999年6月19日）这也是一个值得注意的动向。
三、发展问题将受到更多重视
这是联合国在迎接21世纪挑战中必须解决的根本问题。1994年9 月，加利秘书长向第49届联大递交的《联合国工作报告》中强调：“随着联合国准备步入它的第二个50年，经济和社会发展将是它的首要任务。”（注：路透社1994年9月20日电）他还提出了一个《发展纲领》， 已获得联合国大会通过。安南秘书长在1997年的改革方案中再次强调，今后要把促进发展中国家的可持续性发展作为联合国的“中心优先任务”。从最近的趋势来看，联合国维持和平的重要性在下降，但联合国在发展中的作用可能得到一定程度的加强。
但是，要真正发挥联合国在促进经济和社会发展中的主导作用，必须解决三个关键问题：
（一）改革现在的联合国经社理事会，提高它的权威性。目前的经社理事会通过的决议缺乏应有的权威性。更主要的是，按现行《宪章》规定，经社理事会的决议对会员国没有法律上的约束力。因此，这些年来，一些国际组织和专家团体纷纷建议成立“经济安全理事会”或“经济理事会”等主张。按照这些方案，联合国在发展中的地位将有所加强，但因涉及修改《联合国宪章》，一时难以解决，而且其中任何一个方案都依然没有规定“经济安全理事会”或“经济理事会”的决议和决定具有约束力。因此，比较现实的改革建议是提高现有经社理事会会议参加者的级别，扩大它的权力。譬如，经社理事会的例会至少应由大使级官员参加，每年召开一至两次经济部长级的会议，而部长级会议通过的决议或决定应具有一定的约束力，各会员国均应遵守和执行。
（二）由联合国主导制订新的国际经济规则。现行的国际经济和贸易规则都是由西方国家为主制定的，基本上代表了他们的利益，较少考虑占世界人口绝大多数的发展中国家的利益。按照现在的一系列国际经济规则，发展中国家只能处于从属和被控制的地位。
（三）调整联合国与世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织三个世界性经济、金融组织的关系。迄今这三大组织名义上属联合国系统，但是，实际上联合国对它们没有任何实质性的领导关系，无权干预这三大组织的任何活动，连提出建议的权利都没有，它们完全被控制和操纵在少数西方发达国家的手里。因此，从70年代以来，广大发展中国家一直要求改变这种不合理状况，但始终遭到发达国家的反对和拒绝。若联合国对这三大组织不能行使领导或指导的作用，那它要在发展领域发挥领导或主导作用，只能是一句空话。
四、联合国是由主权国家组成的政府间国际组织，在未来的联合国内国家无疑仍将是占统治地位的行为主体，但是，非国家行为者将起着越来越大的作用
首先是非政府组织的作用将增大。冷战结束以来，非政府国际组织迅速发展，现在全世界约有3万个非政府国际组织， 如今已与联合国建立正式关系的非政府组织就有1581 个。 （注：UN
Press
ReleasePI/1101,December 4,1998,p.1 ）它们与联合国的关系已从参与经社理事会部分会议扩大到组织非政府组织论坛，与联合国召开的国际会议并行举行，实际已成为联合国会议的一部分。更有甚者，近两年联合国先后召开的关于禁止地雷会议和建立国际刑事犯罪法庭的会议，都是由非政府组织首先策动的，并都通过了决议。看来这个势头还在继续发展。
尤其值得关注的是关于在联合国内建立上下两院制、三院制和“联合国议员代表大会”的主张。所谓两院制是指上院由各国政府代表组成，下院由非政府国际组织的代表组组成。这是一些非政府组织和少数西方学者提出的主张。三院制是由联合国前高级官员马克·纳芬提出来的，具体方案是设诸侯院，由各国政府代表组组成；商人院，由各经济力量主要是跨国公司的代表组成；平民院，由各种社会团体和非政府组织的代表组成。联合国议员代表大会是由联合国前副秘书长布莱恩·厄克特和联合国发展与经济合作总干事的前高级顾问厄金·蔡尔德斯两人提出来的，参加代表大会的议员由各国议会选出，将来逐步过渡到由各国人民直选产生。（注：钱文荣《走向21世纪的联合国》，《太平洋学报》1995年第1期）在联合国内建立议会体制涉及改变联合国的结构、 性质和职能的大问题，在今后一个相当长时间内难以变成现实，但这是一个切不可忽视的趋势，应引起我国学术界的重视和研究。
五、联合国将渐渐从原先主要是为了维护国际和平与安全的国际政治组织向着为建立规制社会、担负治理全球任务的国际组织演进
事实上，联合国从成立时起就开始发挥着这方面的作用。《联合国宪章》从生效之日起就成为指导国际关系的基本准则，也是新的国际法的基础。50多年来，联合国总共制订（或参与修订）和通过了300 多个条约和公约，从核武器控制到人权问题，从外空利用到海底开发等各个方面均已涉及。在经济领域内，关贸总协定乌拉圭回合谈判通过的协议就是今后国际贸易的行为规则。国际秩序是在尊重国家主权原则的基础上建立起来的。不管目前的国际规则如何偏向西方发达国家的利益和如何不合理，任何一个国家都必须按“国际游戏规则”行事，才能保证国际秩序。联合国在可预见的未来不可能成为世界政府，但它将通过制订一系列国际行为规则，使国际关系体制化。这是联合国在一个日益紧密地相互依存、经济全球化加速发展的世界里不可回避的历史使命。
本文完稿于1999年6月29日
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