从内容附加到功能附加：附加性政策执行何以可能——基于两个典型案例的研究，本文主要内容关键词为：典型论文,案例论文,两个论文,功能论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523-31 文献标志码：A 文章编号：2095-7017(2015)02-0034-11 附加性政策执行又可简称为政策附加或附加性执行，与象征性执行、选择性执行、替换性执行等都是政策执行不力或政策执行阻滞的表现形式，这在国内学术界是早已明确的[1]。将政策执行不力的表现形式予以分类，这对于政策执行理论的知识积累具有重要意义，因为这种分类有助于加强人们对客观现实的认识以及进一步的理论建构，“不进行分类，各种现象看起来就是混乱无序且难以理解的”[2]。 然而，理论的研究显然不能停留于对现象进行粗线条的勾勒与分类上，更为重要的是探究隐藏在现象背后的逻辑机理与因果机制，因为社会科学研究的核心任务就在于解释[3]。客观来讲，现有的研究并不缺乏对政策执行不力原因的解释，但这种解释往往还是将政策执行不力作为一个宏大而笼统的问题，多是将政策执行不力归咎于政策方案的不科学、政策资源的不充分、执行主体的不配合、目标群体的不支持等等。这样的研究思路一旦固化为一种模式，就很难使政策执行理论的研究再向前迈出实质性的一步，以至产生大量的重复性研究。这样的重复性研究本来是可以避免的，因为在对政策执行不力的表现形式进行分类之后，政策执行不力这一宏大的问题事实上就被细分为更加具体的问题了，诸如象征性执行的问题、选择性执行的问题、附加性执行的问题等等。令人遗憾的是，回顾现有的政策执行研究文献，我们发现大量所谓的解释性研究并没有真正将以上分类作为进一步探讨的基点，很少有人专门以某一种特定类型的政策执行不力现象作为研究对象①，着力于探讨这种现象背后的发生机制，这就使人们对政策执行不力现象的分类与对政策执行不力现象的解释不能很好衔接起来。 事实上，每一种政策执行不力的类型都有其特殊之处，附加性执行也不例外。本文准备以附加性执行作为研究对象，一是因为选取某种特定类型的政策执行不力问题进行研究，有助于将政策执行不力这个大的问题予以具体化，同时有助于对政策执行不力现象进行更加细致的观察、对政策执行不力问题予以更加深入的探究；二是因为关于附加性执行的研究在整个政策执行理论研究中本身比较薄弱，对于附加性执行的外在表现、内在实质以及发生的原因与机理，当前还缺乏专门的研究。针对现有研究的不足，在后续的内容中，本文首先着力于分析附加性执行的外在表现与内在实质，在此基础上，本文接下来着重探究附加性执行背后的因果机制，明确附加性执行发生的原因与逻辑，以图对政策执行理论的建构有所助益。 本文主要采用案例分析与分析型叙事的研究方法[4]，选取真实世界和现实情境中发生的两个典型案例②，其一是福建省永安市的中考购房加分事件，其二是安徽省的固镇事件，试图通过对具体案例的研究来分析附加性执行的外在表现、内在实质以及发生的机理。 二、案例呈现：附加性执行的两个典型案例 (一)福建省永安市的中考购房加分事件 时间与背景。2008年9月，福建省永安市出台了一项中考加分政策。当时，就全国大的环境来看，从2007年进入2008年，我国的宏观经济形势出现了一个令人始料不及的逆转，肇始于美国的次贷危机终于演变成了一场席卷全球的金融危机，在这样一个全球化的背景之下，我国也难以独善其身，国内许多行业都不同程度上出现了经营困境，房地产业也不例外。从2003年我国第一次提出“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”(2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》)以后，房地产业一直呈现出一派繁荣景象，住房价格连年攀升，房地产投资额也是连年高速增长。然而，从2007年底开始，我国房地产经济逐步由热转冷，出现了量价齐跌的局面，2008年1～11月，全国商品房销售面积同比下降18.3%，其中商品住房销售面积下降18.8%；商品房销售额同比下降19.8%，其中商品住房销售额下降20.6%[5]。为了应对不景气的房地产经济形势，我国不少地方政府先于中央政府纷纷推出救市“新政”。福建省永安市的中考购房加分政策就是在这样一个背景下出台的。 该项中考加分政策的内容。福建省永安市的这项中考加分政策于2008年的5月份开始酝酿，当年9月中旬正式对外公布，并在来年该市制定的《永安市2009年高中阶段招生工作意见》中得到重申：应届初中毕业生中2007年9月至2009年6月1日在永安城区购置商品房，购房总金额达到25万元，已付清总房款或办妥按揭贷款手续的购房户(持房管局备案的购房合同及永安市购买商品房享受相关优惠政策手册、发票、贷款合同)子女享受10分照顾，免收学费、择校费减半。 事件的后续进展。永安市的中考购房加分政策公布后，当地群众与社会舆论反应强烈，一些学生家长发出了诸如“以金钱来决定一个考生的未来，是教育的悲剧”之类的愤慨[6]，网友也在永安当地网络论坛上发表了《中考可以这么加分吗》、《“买房加分”挑战“底线公平”》等帖子，这些帖子很快被顶为热帖。福建省教育厅和学界人士对永安的中考购房加分政策均明确反对。福建省教育厅表示，这项中考照顾政策将招生与经济利益挂钩，明显违反了教育部与福建省中考中招有关政策规定，违背了教育公平的基本原则。中国政法大学法治政府研究院教授王敬波指出，这项政策除了让教育承担了不应承担也承担不了的责任之外，更大的危害则是直接损害了教育公平[7]。在社会各界广泛的质疑声中，6月5日，永安市招生委员会宣布，废除购房加分政策。这项原本计划实施一年的“10分新政”仅仅存活不到9个月便夭折了。 (二)安徽省的固镇事件 6名环保干部被集体停职：2010年5月，固镇县环保局的有关执法人员先后三次对一家名为伊诺华的公司行使执法权力，其中有两次是到企业进行现场执法。伊诺华公司是固镇县引进的一家合资企业，主要生产各种车辆的内外轮胎以及其他橡胶制品，投资总额较大，备受当地政府重视。环保局的以上执法行为随后受到了当地监察部门的立案调查，并且当地县委县政府对涉及其中的6名环保干部予以了集体停职。 停职的原因：令人不解的是，这6名环保干部在执法过程中并没有出现吃拿卡要以及其他违法乱纪行为，按照常理是不应被问责的，更不会被处以集体停职这样严厉的责罚。经过舆论与媒体的仔细追索，人们才得知，这6名环保干部之所以被集体停职，是因为违背了当地的一条规定：到企业检查必须经过批准且限制一年一次。依据这一规定，环保局显然是“超标”执法了。 事件的后续进展：6月17日，中央电视台《新闻1+1》栏目以《招商，不能变“招伤”》为题报道了这一事件。节目播出后，环境保护部、安徽省政府以及安徽环保厅对固镇事件高度关注，并迅即展开调查。在强大的舆论压力与上级部门的介入下，固镇县撤销了对6名环保干部予以集体停职的决定。 三、外在表现与内在实质：从内容附加到功能附加 人们认识某一种事物往往是从该事物的外在表现或外部特征开始的，一些事物或现象之所以被归纳为某种类型，一个最常见的理由就是这些事物或现象具有共同的外部特征。附加性执行作为政策执行不力的一种类型，也具有明显的外部特征，这种特征就表现为政策内容的附加。外在表现与外部特征是相对容易识别的，通过显露于外的某种特征或表现形式，人们能够对事物产生一种直观的认识。然而，对于认识一种事物或一种特定类型的现象来讲，仅仅辨明其外在表现尚且是不够的，还应透过这种外在表现来发现潜藏着的内在实质。就附加性执行而言，在政策内容附加的背后存在着的是政策功能的附加，也就是政策目标的异化，功能附加与目标异化就是附加性执行的内在实质。功能附加是以内容附加为载体的，内容附加又是以功能附加为目的的，从内容的附加到功能的附加，构成了附加性执行的一个必然逻辑。 (一)附加性政策执行的外在表现：政策内容的附加 “附加”意味着一个新增的量，政策附加首先意味着一部分新的内容被添入了原来的政策当中，与原来的政策相比，附加后的政策明显多出了一部分内容。因此，附加性执行又被称作政策执行的扩大化，这里的“扩大化”主要是指政策当中原本没有的内容。 就福建永安的中考购房加分事件来看，该事件发生之时，我国存在着两种中考加分的类型：第一类是资格加分③，考生具备了某种资格才可以获得加分，比如考生的品学非常优秀，再比如考生具有某一方面的特长，以上资格的取得是考生自身长时期努力的结果。第二类是身份加分，考生具备了某种身份才可以获得加分，比如考生是烈士子女或华侨子女，再比如考生具有港澳台身份或少数民族身份。以上加分的条件在当时都是为国家所许可的，但如何将这些条件予以具体化，各个地方是具有自由裁量权的。不过，按照国家的政策要求，不论是在资格加分的类型当中，还是在身份加分的类型当中，具体化后的政策都不可能出现“购房加分”的内容，福建永安关于中考购房加分的规定显然属于政策的增量部分和附加内容。 就固镇事件来看，这是地方政府在执行国家的环境保护政策上发生的一个扭曲。中华人民共和国环境保护部的官方网站显示，我国涉及环境保护方面的政策法规包括有以下几种类型：一是全国人民代表大会常务委员会制定、修改与通过的法律，比如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》等，我国的根本大法《中华人民共和国宪法》以及由全国人民代表大会制定、修改与通过的有关基本法律(如《中华人民共和国刑法》)也有涉及环境保护的内容；二是由国务院制定和颁布的行政法规(如《建设项目环境保护条例》等)以及国务院发布的规范性文件；三是由国务院有关职能部门制定和颁布的部门规章(如《环境行政处罚办法》、《排污费征收标准管理办法》等)；四是由国家发布的环境经济政策。而在以上任何一种类型的环保政策法规里面，都不存在诸如“到企业检查必须经过批准且限制一年一次”之类的规定。事实上，在各地根据中央的政策法规要求而制定的具体环保政策当中，也不可能出现这样的规定。固镇所执行的这样一种规定是人为地附着在环保政策之上的，属于环保政策的增量部分。 由以上两个案例可以看出，附加性政策执行首先表现为政策内容的附加，执行主体所执行的政策与原来的政策相比明显多出了内容，显现出一个新增的量。然而，仅仅认识到新增了内容还不足以认定附加性执行的事实，关键还要明确究竟附加了什么内容，政策内容中新增的量究竟是怎么一回事。 中央的政策到了地方，上级的政策到了下级，往往都要发生一个政策的细化和具体化过程，一般来讲，政策的细化与具体化也是政策执行当中一个必不可少的环节，比如执行主体将上级的政策要求与本地方本部门的实际情况相结合，制定出政策的实施方案与实施细则。从这个角度来看，政策制定与政策执行存在着密切的关联，政策执行也是一个政策“再制定”与文本再创造[8]的过程，因而可以将政策执行理解为政策制定环节的延续。执行主体之所以要在政策执行的过程中对政策进行再制定，是因为上级制定的政策是要在包括不同区域的更大范围内实施的，而不同的区域各有自身的具体情况，要保证上级政策在所有区域的适应性，在制定这一政策时就要过滤掉各个区域之间的差异性[9]，由此给予了执行主体根据当地实际情况细化政策的空间。执行主体将政策细化后，也可能出现原来的政策当中没有的内容，即政策的增量部分，但这个增量并不一定意味着附加性政策执行。 判断是否存在附加性执行，关键是看政策的增量与原来的政策之间呈现一个什么关系。如果这一增量合乎上级政策的精神实质，那么应当认为执行主体忠实地执行了上级政策；如果这一合乎上级政策精神实质的增量又弥补了原有政策的漏洞并使政策更加合乎当地实际，那么则应当认为执行主体不仅是忠实地执行了上级政策，而且是创造性地执行了上级政策。相反，当附加性执行的状况出现时，政策的增量与原有的政策内容或者是毫不相干，或者是彼此冲突，总之，这一增量与上级政策的精神实质是相违背的。 在福建永安的中考购房加分事件中，购房加分与国家所许可的中考加分条件之间是没有关联性的，从中考加分政策原本的政策意图上也引申不出这样一个加分的条件，人们很难找出一个正当的理由将购房加分与其他的中考加分条件联系在一起，因而购房加分就显得非常另类，并且因为另类而惹人瞩目。可以说，购房加分是无中生有，从原本的中考加分政策中找不出任何的依据，纯粹是人为地牵强附着于中考加分政策之上的。 在固镇事件中，诸如“到企业检查必须经过批准且限制一年一次”之类的规定就不仅仅是与国家规定的环保政策毫不相干了，而且从根本上与国家的环保政策相冲突。也就是说，国家的环保政策是不允许存在这一类的规定的，而这种规定的出现也对国家的环保政策造成了极大的侵蚀，两者在政策意图与政策精神上是截然相反、背道而驰的。 那么，接下来的问题是，政策执行主体为什么要在原有的政策上附加上毫不相关或截然相反的政策内容？这就涉及对附加性政策执行内在实质的探讨，在内容附加的背后是功能的附加。 (二)附加性政策执行的内在实质：政策功能的附加 政策内容的附加只是表象，政策功能的附加才是实质。对原有的政策附加上新的内容，是为了给政策附加额外的功能，进而便于实现原有政策目标之外的意图。附加的政策功能要以附加的政策内容为依托，但内容的附加远非目的所在，功能附加也绝非内容附加的副产品，在现实中，执行主体是为了实现政策功能的附加才将特定的内容附加到原来的政策之上的，是先产生功能附加的意图，之后才实施附加内容的行为。 因此，政策内容的附加并不是执行主体无意或随意而为之的，执行主体具有很强的目的性，正是基于这种目的性，附加的政策内容对于执行主体而言就显得非常重要。在附加性政策执行中，“附加”并不意味着边缘、从属、次要，不论是附加上毫不相关的内容还是附加上截然相反、根本冲突的内容，这些内容都不是处在一个从属性与边缘性的地位。为了实现特定的目的，政策执行主体可能仅仅将原有的政策作为一个借口与名义，使得政策的执行“醉翁之意不在酒”，或者干脆置原有的政策于不顾而另行一套。不论出现以上哪一种情况，执行主体事实上都是将附加的内容放在了一个更加突出和重要的位置。 另外，通过附加的政策内容，我们也可以推断得知执行主体试图在原有的政策之上附加怎样的功能。执行主体附加的内容可能是与原有的政策毫不相干的，这时执行主体试图附加的政策功能与原有政策的功能也将是毫不相干的，现实中的具体情形诸如福建永安的中考购房加分事件。执行主体附加的内容还可能是与原有的政策根本冲突的，这时执行主体试图附加的功能与原有政策的功能也将是截然相反、背道而驰的，现实中的具体情形诸如固镇事件。不论是附加了毫不相干的功能还是附加了截然相反的功能，它们都意味着政策目标发生了异化。 在福建永安的中考购房加分事件中，当地政府将“在永安城区购置商品房，购房总金额达到25万元”作为一个中考加分条件，这一条件引起了社会各界的强烈质疑。之所以引起这种质疑，是因为这种附加的内容“让教育承担了不应承担也承担不了的责任”，也就是说出现了政策功能的附加。中考加分政策属于一项教育政策，其原初的目的与功能最主要的有两个方面，一是促进教育公平和教育的均衡发展，二是促进素质教育的实施和青少年的全面发展。比如，对少数民族考生进行照顾型加分，有助于为少数民族培养人才，进而促进教育在各民族之间的均衡发展；再比如，对品学非常优秀、德智体全面发展的考生进行奖励性加分，有助于克服应试教育的弊端，为素质教育的开展起一个引导性的作用④。总之，中考加分政策承担的功能脱离不开“教育”二字。而当地政府关于购房加分的规定则使招生与经济因素挂钩，让中考加分政策承担了教育以外的功能，这种功能与中考加分政策原本的功能毫不相关，无疑是附加的功能。具体来讲，福建永安的中考购房加分政策是为了刺激当地不景气的房地产经济(“救市”)。从2007年底开始，我国房地产经济的景气程度逐渐下降，房地产行业出现了量价齐跌的局面，福建永安楼市的低迷就是这种状况的一个缩影。据永安当地的住房保障与房地产管理局局长所讲，“在2007年房地产市场火爆时，永安市商品房平均每月成交量为100多套”，而在2008年的“4月至10月，永安市商品房成交量在绝大多数月份是个位数，5月份更是低至只卖出3套商品房”[6]。为了“应对金融危机，促进房地产业的发展”[6](永安市教育局局长在接受媒体采访时所讲)，中考购房加分政策应运而生了。 不过，附加的政策功能与原有的政策功能毫不相干并不意味着两种功能可以并行不悖，事实上，刺激房地产经济这一政策功能的附加并非购房加分这一政策内容附加的唯一后果，另外的后果在于对原有政策功能的破坏，因为购房加分是附着在教育政策之上的，违背了中考加分政策的精神实质，既无助于促进教育的均衡发展，又无助于引导青少年的全面发展，甚至将教育资源的配置引向一个以财富和住房为依据的错误方向。由此可见，购房加分与其他的诸如提高住房公积金贷款额度、发放购房补贴等刺激楼市的政策措施还有着很大的不同，这种不同就在于购房加分的负面效果很突出，明显破坏了原有政策的功能。 在固镇事件中，附加的政策内容事实上是当地为企业提供的一种优惠措施，这种优惠措施在功能上与有的地方政府为企业提供的土地优惠、税收优惠、信贷优惠等一样，都服务于招商引资。固镇的6名环保干部之所以被集体问责，是因为他们“干扰了招商引资一号工程”[10]，他们尽管执行了“国法”，但是却违背了“家规”，即地方的“土政策”——当地关于“到企业检查必须经过批准且限制一年一次”之类的规定，而这是为当地政府所不能容许的。从中可以看出，这种附加的政策内容与原有的政策内容是相互冲突的，附加的政策功能与原有政策的功能也是相互抵触的，国家出台环保政策的目的在于减少或避免对环境的污染和破坏，而附加的政策内容却产生着纵容企业破坏环境的效果。两种政策功能的冲突与抵触还在于，执行国家环保政策会对地方的招商引资构成限制，执行附加的政策内容与地方的土政策又会使国家的环保政策被悬置起来，使得环境保护让位于招商引资。需要注意的是，在两种政策功能发生冲突的情况下，地方政府真正追逐的是附加的政策功能，政策原本的功能则被削弱、搁置，表现为地方政府不惜以高额的环境成本来为招商引资创造条件。这里也证明了附加性执行中的“附加”并不是意味着从属与次要，无论是附加的内容还是附加的功能，它们在政策执行主体那里都具有重要的位置，相比之下，政策原本的功能则被置于了一个次要的地位，实现附加的政策功能才是执行主体的真实目的。 通过以上案例分析可以得知，内容附加与功能附加是互为表里的，前者是外在的表现，后者是内在的实质，从内容附加到功能附加是附加性执行的一个必然逻辑。在对附加性执行这种政策执行不力的现象进行较为细致的描述与观察之后，更为重要的是探讨隐藏在这种现象背后的因果机制，也就是探讨附加性执行的发生机理，以图对政策执行理论的建构有所助益。 四、因果机制与解释逻辑：附加性政策执行何以可能 在附加的政策功能与原有的政策功能之间，执行主体追求的是附加的政策功能，并且不惜以破坏和牺牲原有的政策功能为代价。这说明原有政策的目标对执行主体缺乏足够的约束力，也说明附加的政策功能对于执行主体具有足够的吸引力。前者为附加性执行提供了条件，后者为附加性执行提供了动力，条件与动力的结合直接导致了附加性执行的产生。 (一)原有政策的目标缺乏约束力 无论是中考加分政策还是环境保护政策，都有着自身的目的性，都对应着特定的政策目标。另外，人们还可以从工具的意义上来理解公共政策[11]，不论是中考加分政策还是环境保护政策，都包含着实现特定目标的方法和工具。因此，政策是工具性与目的性的统一。不具备工具性，政策目标就缺少实现的途径；不具备目的性，政策的存在本身就显得缺乏意义。 完全不具备工具性或目的性的政策在现实中是很少见的，比较常见的是政策工具性或目的性的不足。工具性的不足表现为政策措施的不当或漏洞，目的性的不足则表现为政策目标缺乏约束力。政策目标约束力的缺乏又有着两种具体情况：一是政策目标不被重视，执行主体缺少实现政策目标的压力与动力；二是政策目标被侵害与破坏，执行主体将政策作为实现其他目标的工具。在后一种情况下，以原有政策目标的损害为代价，政策可能被用于实现这样的目的，也可能被用于实现那样的目的，根据所要实现目的的不同，执行主体则会对原有的政策附加上不同的内容。这样，政策看似也在实现着一定的目的，但事实上已完全沦落到工具性的地位，公共政策原本的目的性不复存在。 就福建永安的中考购房加分事件而言，中考加分政策的目标在于促进教育的均衡发展与素质教育的实施，这其实也是中考加分政策的作用与功能所在。但是，如何来衡量中考加分政策目标的实现程度，这是一个在现实当中不容易解决的问题，人们不仅难以判断中考加分政策在多大程度上促进了教育的均衡发展与素质教育的实施，也难以判断教育的均衡发展与素质教育的实施在多大程度上应归功于中考加分政策。理查德·马特兰德(Richard E.Matland)提出了政策执行的模糊—冲突模型[12](Ambiguity-Conflict Model)，认为政策目标的模糊性是影响政策执行的一个重要因素。事实上，政策目标的难以衡量就意味着政策目标的模糊性，两者是相辅相成的关系。相对于量化的、清晰的目标，模糊的政策目标是缺乏约束力的，或者说这种约束是一种软约束而非硬约束，对执行主体无法构成严格的限制，也无法使执行主体感受到有效实现政策目标的压力。 就固镇事件而言，环保政策目标也存在着缺乏约束力的问题。环保政策的目标在于防治污染、保护生态和改善环境，这种政策目标本身是可以量化和具体化的，比如可以将节能减排指标予以量化，我们国家在制定“十一五”规划纲要时就明确提出，“十一五”期间要使“单位国内生产总值能源消耗降低20%左右”。需要注意的是，将环保政策目标予以量化和具体化并不意味着这种目标自然而然就具有了约束力，要使这种目标具有约束力，还要强化对目标实现情况的监督与问责。而在现实当中，由于缺乏必要的监督与问责，执行主体感受不到实现环保政策目标的压力，即便量化的指标也成了软约束。政策目标的软约束使地方政府对于环保政策的执行事实上是在遵循着“不出事”的逻辑[13]，这也意味着地方政府在环保政策的执行上坚持的是最低标准，只要不因环保政策的执行不力而出现影响力与冲击性都很强烈的焦点事件[14]，地方政府对环保政策的执行是难以高度重视的，也不会有足够的动力在更高水平上去追求环保政策目标的实现。固镇事件发生后，当地明显加大了环保政策的执行力度，据当地的一名县委宣传部领导讲：“我们在6月21日就召开了全县环保大会，县委、县政府、县人大和县政协以及各相关部门负责人都参加了这次会议。会议提出，用40天时间展开环保执法大检查。”[15]而当地之所以会加大对环保政策的执行力度，是因为6月17日中央电视台《新闻1+1》栏目的曝光使固镇事件成了焦点事件，“不出事”的局面已被打破，可以想象，如果“不出事”的局面能够继续维持，那么当地对于环保政策的执行是很难采取特别措施的。 (二)附加的政策功能吸引力过于强大 原有政策的目标缺乏约束力是附加性执行得以产生的一个重要原因，因为它为附加性执行提供了客观条件与可乘之机。不过，仅仅是这样一个原因还不足以导致附加性执行，附加性执行是客观条件与主观动机相结合的结果，除了客观条件之外，附加性执行的产生还离不开执行主体的内在冲动与主观动机，这种内在冲动与主观动机的形成则是由于附加的政策功能对于执行主体的吸引力过于强大，以至于足以冲破原有政策目标的约束与限制。 前文已经指出，附加并不意味着从属和不重要，追求附加的政策功能才是执行主体的真正意图。在福建永安的中考购房加分事件中，附加的功能与政策原本的功能毫不相干，但将两种功能人为地糅合在一起，附加的功能难免会对政策原本的功能造成破坏，而当地政府为了实现附加的功能，不惜以破坏政策原本的功能为代价。在固镇事件中，附加的功能与政策原本的功能相互冲突，为了实现附加的政策功能，当地政府则将政策原本的功能放在一边、弃之不顾、任意侵蚀。以上都说明了附加的政策功能对于执行主体有着十分强大的吸引力。 具体来讲，将购房作为一个中考加分条件是为了刺激房地产经济，放宽对企业的环保政策要求是为了招商引资，在本文的两个案例中，刺激房地产经济与招商引资均属于附加的政策功能，然而却是执行主体真正要追求的政策功能，原有的政策则被执行主体置于工具性的地位，使之服务或服从于附加政策功能的实现。在执行主体看来，政策的救市功能(刺激房地产经济)比政策的教育功能(促进教育公平与素质教育的实施)更加重要，政策的招商引资功能比政策的环境保护功能更加重要，执行主体在附加的政策功能与政策原本的功能之间存在着一个主次轻重的考量，在这种考量当中，附加的政策功能明显占据了上风。 对以上提到的四种政策功能予以进一步分析，我们可以发现刺激房地产经济与招商引资这两种功能是有着共同之处的，政策的教育功能与政策的环境保护功能也是具有共同之处的。就前者来讲，无论是刺激房地产经济还是招商引资，都与当地的经济增长有着密切的关系。房地产业的关联度高、经济带动能力强，招商引资则是一个地方扩大投资、拉动经济增长的重要渠道。刺激房地产经济与招商引资这两种政策功能之所以对执行主体具有强大的吸引力，正是因为这两种功能的发挥对于经济的增长具有直接而显著的作用。就后者来讲，无论是政策的教育功能还是政策的环境保护功能，它们与经济增长是缺乏直接联系的。谁都难以否认教育与人力资本的提升对于经济长远发展的重要作用，但这种作用的发挥需要一个长时间的过程，并不会产生立竿见影的效果，并且教育的外溢性较强，一个地方在教育上的投入很难完全在当地实现收益。环境保护与经济增长不仅缺乏直接的关联，而且常常被一些地方政府认为是相互冲突的，要保护环境不得不在一定程度上以牺牲经济增长作为代价，要大力推动经济增长则又不得不放松对环境保护的要求，以至有的地方政府在现实中陷入了两难困境。而面对这种两难困境，地方政府事实上还是倾向于选择招商引资，固镇事件就是明证。 因此，与经济增长关系密切的政策功能对执行主体具有更强的吸引力，而为何会出现这样一种状况，这又需要从地方政府面临的中心任务去寻求解释。 (三)中心任务的规约 一些学者已经敏锐地意识到了中心任务对于地方政府政策执行行为的影响。印子通过对农村低保政策执行偏差的研究发现[16]：有的地方以公共政策与中心工作的关系为标准，将公共政策作出“一线政策”与“二线政策”的划分，距离中心工作近的被归类为“一线政策”，距离中心工作远的则被归类为“二线政策”；二线政策不仅不如一线政策那样受到重视，在执行中难以得到充足的政策资源支持，而且二线政策的执行常常要服从、服务于一线政策的执行，由此发生政策执行中的目标替代。何艳玲通过对中国土地执法摇摆现象的研究得出结论[17]，中心工作对于地方政府的土地执法行为具有重要影响，只不过中心工作并非一成不变的，推动经济增长可能被构建为中心工作，调控经济等非增长目标也可能被构建为中心工作，而中心工作的变化又会带来土地执法的摇摆现象，土地执法部门所完成的并不是其自身的职能目标，而是中心工作所规定的目标。 暂且不论中心工作是否会发生变化，但中心工作在一个地方的存在却是事实，不会有哪一个地方政府承认自己没有工作的中心，否则就会被认为工作当中没有头绪、没有思路；另外，地方政府由于受到的政策资源约束也会使其在工作中有所侧重。“中心”意味着关键与重要，中心工作或中心任务也就是最为关键、最为重要、居于核心地位的工作任务，一项工作任务越接近中心就越显得重要。与“中心”(center)相对而言的是“边缘”(periphery)，边缘则意味着次要，一项工作任务越接近边缘就越远离中心，越远离中心则越显得不重要。中心任务的存在本身就对不同政策功能的重要性进行了区分，政策功能是否重要，取决于其距离中心任务的远近。不同的政策功能总是呈发散状态分布在中心任务周围：距离中心任务近，说明政策功能与中心任务之间的关联度高，政策功能对中心任务的向心力强，中心任务对政策功能的吸引力也强；距离中心任务远，说明政策功能与中心任务之间的关联度低，政策功能对中心任务的向心力弱，中心任务对政策功能的吸引力也弱。事实上，由于这种向心力与吸引力的作用，与中心任务关联度高的政策功能是不可能距离中心任务较远的，距离中心任务的远近也就可以成为借以判断政策功能是否重要的一个依据⑤。就本文的两个案例来看，执行主体不仅坚持了这样的一个依据，并且是有过之而无不及，其表现就是以破坏与侵蚀政策原本的功能(距离中心任务远)为代价来追求附加的政策功能(距离中心任务近)。 接下来则要明确究竟什么才是执行主体面临的中心任务。前文分析了案例中涉及的四种政策功能，其中有两种是附加的政策功能，另外两种是政策原本的功能，而这四种政策功能又可予以归类，归类的依据便是政策功能与经济增长的关联度，两种附加的政策功能因与经济增长的关联度强而具有了共同之处，政策原本的两种功能因与经济增长的关联度弱而具有了共同之处。由此我们可以判断，推动经济增长是执行主体面临的一项中心任务，这种中心任务的存在使得执行主体对不同政策功能的重要性作出了明确的区分，在执行主体看来，距离中心任务近的政策功能显然要优越于距离中心任务远的政策功能。相对于距离中心任务远的政策功能，距离中心任务近的政策功能对于执行主体更加具有吸引力。此外，在本文的两个案例中，原有政策的目标之所以缺乏约束力，除了目标的模糊性与难以衡量、监督与问责的不力之外，政策原本的功能因距离中心任务较远而不受执行主体重视也是一个关键的原因。需要注意的是，推动经济增长还是一项被绝对化了的中心任务，其表现就是：执行主体为了实现距离中心任务近的政策功能，可以破坏与侵蚀其他的政策功能；执行主体为了实现与中心任务关联度高的政策目标，可以扭曲与异化其他的政策目标。因此，中心任务的规约使执行主体在不同的政策功能之间出现了一个明显的选择性倾向，附加性执行事实上也是执行主体在不同的政策功能之间进行选择的结果，在附加性执行的背后存在着一个选择性执行的问题。 那么，执行主体面临的中心任务又是如何形成的？回答这一的问题则要着眼于政策环境去寻求逻辑线索。 (四)政策环境的型塑 关于制度环境对行为选择的影响[18]以及政策环境对政策执行的作用[19]，学术界已进行了较为深入的探讨。政策环境是一种宏观的背景性因素，包括政治经济制度、政治经济形势、习惯习俗[20]以及由人情—面子—关系[21]而形成的隐性制度约束[22]，等等。任何政策执行主体均是嵌入在政策环境之内的，政策环境构成了一种基础性的约束，这种约束是既定的，不是哪一个政策执行主体可以打破的，它们往往只能在政策环境约束这个既有的前提下展开活动。因此，政策执行主体的行为选择深深受到政策环境的影响与约束，我们常常可以通过政策环境来寻求对于执行主体行为选择的解释。在福建永安的中考购房加分事件中，执行主体选择了政策的救市功能而未选择政策的教育功能；在固镇事件中，执行主体选择了政策的招商引资功能而未选择政策的环境保护功能。以上行为选择与政策环境之间存在着很强的相关性，后者是前者一个重要的解释变量。 政策环境影响执行主体行为选择的途径是多方面的，其中一个十分重要的途径就是通过对中心任务的型塑。作为执行主体的地方政府将什么作为中心任务，这是由政策环境决定的，政策环境型塑了地方政府的中心任务。 政治上的集权与经济上的分权[23]是当前我国政策环境的两个基本构成要素。政治上的集权是指上级政府掌控着对下级政府的绩效考核权与人事任免权；经济上的分权是指改革开放后下级政府不仅拥有了越来越多的经济管理权力，而且拥有了逐步明晰的财政权力，能够与上级政府分享经济增长的收益。政治集权保障了上级政府强大的动员能力、激励能力与引导能力，同时也决定了下级政府可以获得的政治利益⑥主要来源于上级政府，这就使得下级政府能够跟着上级政府的指挥棒运转。需要注意的是，这里的政治集权并不是与政治民主化相悖的一个概念，政治集权与政治分权均是人类政治生活中的实践模式，对于不同模式各自的利弊，本文不作进一步的探讨。经济分权涉及下级政府财政权力的明晰与上级政府经济管理权力的下放，财政权力的明晰使下级政府(包括各级地方政府)拥有了自己的产权[24]，成为相对独立的利益主体，具备了自身的利益意识；经济管理权力的下放则使下级政府获得了追逐自身经济利益的能力。 基于因经济分权而形成的利益意识，下级政府获得了一种追求经济增长的内在动力，因为经济越是增长，下级政府可以分享到的财税收益就越多。这样，为了获取更多的经济利益，下级政府就比较容易将推动经济增长作为自身的中心任务。不过，下级政府是否真正将推动经济增长作为自身的中心任务，并不完全是由经济分权这一背景性因素所决定的，经济分权只是提供了一种可能性，政治集权以及上级政府为下级政府提供的激励导向才使这种可能性变为了现实。需要指出，激励导向也是政策环境的一个构成要素，而相对于政治集权与经济分权这两种基本的构成要素而言，激励导向较为容易发生改变。长期以来，上级政府对下级政府的考核中存在一种“经济绩效至上”的倾向，将经济绩效作为决定下级政府官员晋升的主要依据，而政治上的集权又使这种激励导向具备了有效性与约束力，下级政府由此强化了追求经济增长的内在动力，并且不容置疑地将推动经济增长作为自身的中心任务，因为推动经济增长可以为自身带来经济上与政治上的双重利益。如果不存在“经济绩效至上”这一激励导向，下级政府官员的晋升不是取决于经济绩效而是取决于其他方面工作的绩效，那么推动经济增长能否成为下级政府的中心任务将不得而知，毕竟经济利益服从于政治利益[25]，能够给地方政府带来政治利益的工作任务会显得更加重要。 五、结论与讨论 附加性政策执行是内容附加与功能附加的有机统一，内容附加与功能附加互为表里。前者是外在的表现，后者是内在的实质；前者是后者的载体，后者是前者的目的。在附加性执行中，执行主体将一部分新的内容添加进了原有的政策当中，使原有的政策明显出现一个内容上的增量，这个内容上的增量或者说附加的内容背离于政策原本的精神与意图，要么与原有的政策内容毫不相关，要么与原有的政策内容相互冲突。内容的附加又服务于功能的附加，执行主体总是先产生功能附加的意图，才会随之实施附加内容的行为，实现附加的政策功能才是执行主体的真正目的。与附加的政策内容相一致，附加的政策功能要么与政策原本的功能毫不相干，要么与政策原本的功能相互冲突。而不论是附加上毫不相干的功能还是附加上相互冲突的功能，它们都会对政策原本的功能构成破坏与侵蚀，致使原有政策的目标发生异化，这也是附加性执行的危害所在。因此，在附加性政策执行中，执行主体是以破坏与侵蚀政策原本的功能为代价来追求附加的政策功能的，可见这里的“附加”并不意味着边缘与次要，而恰恰是被执行主体置于了一个事实上的主要地位。 附加性政策执行何以成为可能？最直接的原因是原有政策的目标缺乏约束力和附加的政策功能吸引力过于强大，其中原有政策的目标缺乏约束力为附加性执行提供了客观条件与可乘之机，附加的政策功能吸引力过于强大则为附加性执行提供了内在冲动与主观动机。原有政策目标约束力的缺乏与政策目标本身的模糊性相关，与监督问责的不力也相关，另外，中心任务的规约也是造成原有政策目标软约束的一个关键原因。中心任务的规约使执行主体在不同的政策功能之间存在着一个明显的选择性倾向，原本的政策功能由于距离中心任务较远、与中心任务的关联度弱而不被执行主体看重，附加的政策功能由于距离中心任务近、与中心任务的关联度强而深受执行主体的重视。因此，附加的政策功能对于执行主体的吸引力之所以过于强大，也可以从中心任务的规约方面得到解释。中心任务又是政策环境型塑的结果，经济上的分权使执行主体获得了追求经济增长的内在动力，并使之将推动经济增长作为自身的中心任务具有了可能性，而政治上的集权与上级政府为下级政府提供的“经济绩效至上”的激励导向则使这种可能性成为现实。在本文的两个案例中，执行主体都是以经济增长为取向来决定自身的行为选择的，这不能不说是政策环境型塑的结果。对于附加性执行的因果机制与解释逻辑，可以用图1来表示。