论国家环境权_环境权论文

论国家环境权_环境权论文

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环境权概念是在本世纪六十年代提出的。当时在一些工业化国家,由于现代工业迅速发展,造成大量污染物的排放和自然资源过度开发,导致生态环境严重恶化。当生存环境受到威胁时,人们开始重视保护自己的环境权益。一些学者们以法学中的“共有财产”理论为根据,提出了系统的环境权理论,认为空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素,是人类的共有财产,未经全体共有人的同意,任何人不得擅自利用、支配、污染和损害它们。1972年联合国召开的第一次人类环境会议,进一步明确了环境权的概念,该次会议通过的《斯德哥尔摩宣言》〔1〕指出:人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。在这里,环境权被定义为人类社会全体成员享有在健康、安全和舒适的环境中生活的权利,并承担有保护和改善环境的义务。环境权的具体内容包括生命健康权、财产安全权和环境舒适权即阳光权、通风权、宁静权、眺望权、清洁空气权、清洁水权等。第一次人类环境会议召开后,环境权的概念很快被国际社会普遍接受,上述环境权的具体内容也被许多国际国内立法所确认。但这里所述的环境权,仅是指公民的环境权,权利主体只是单个自然人,权利的内容也只是个体层面的权利内容。进入八十年代后,全球范围的环境污染与生态破坏更加严重,环境问题愈加突出,且环境问题呈全球化发展趋向。过去的环境问题虽然发生的地点遍及世界各地,但其影响的范围、危害的对象或产生的后果,主要集中于污染源附近或特定的生态环境里,呈现出点源性、局部性、特定区域性的特点。而现在的环境问题则表现为全球性。首先是跨国污染骤增,由于环境污染具有流动性,一些重大污染事故的危害后果可能在不同国家或地区出现。其次是现在的一些环境问题,特别像“温室效应”、臭氧层破坏等,包括气候变暖、海平面上升、紫外线辐射增强等危害是全球性的,其对人类社会经济发展、生物生存、环境变迁等的影响也是全球性的。另外,现在的许多环境问题涉及高空、海洋、臭氧层等,其影响的空间范围远非过去一般环境问题所能比拟。环境问题的全球化,使得环境污染和生态破坏所引起的损害已不再局限于公民个人权利,在很多情况下,国家权利也受到了一定的影响,而且,环境问题的全球化,决定了环境问题的解决要靠全球的共同努力,特别是全球国家间的合作。要解决世界性的环境问题,不是靠一个国家,甚至也不是靠几个国家或集团所能独自解决的,它需要全球的决心和协调一致的行动。要在全球国家间开展环境合作和协调行动,不可避免的要涉及到国家环境权问题。

环境问题的全球化提出了国家环境权问题,而当代国际经济与国际政治的发展趋向则迫切需要对全球范围内的环境与自然资源权属作进一步划分,对国家环境权作出明确界定。首先,在国际经济领域,随着全球经济一体化进程的加快,一些国家和地区为了保护本国或本地区的经济,把环境问题与经济利益直接挂钩。如在国际贸易领域,近年来,由于关贸总协定乌拉圭回合达成的《技术贸易壁垒协议》中明确规定:不得阻止任何国家采取必要的措施来保护人类、动物或植物的生命和健康,保护环境。据此,一些贸易强国便把环境问题作为不承诺相关的国际贸易规范和准则的一种辩解,并把环境保护措施作为一种新的非关税壁垒,即“绿色贸易壁垒”,限制外国产品进入本国市场,特别是限制发展中国家的产品进入发达国家市场,使得一些发展中国家蒙受巨大经济损失,并且引发许多国际贸易纠纷,如轰动全球的美国限制墨西哥金枪鱼进口纠纷一案就是其中一例。要解决这些纠纷,不可避免地要涉及到国家环境权及其如何行使问题。在国际经济的其他领域,也越来越多地涉及到环境问题。其次,在国际政治领域,现在的环境问题已成为国际间开展环境合作或外交活动的重要内容,由于各国在环境问题上具有共同的利益和要求,因此,较容易开展合作,许多国家还借助环境问题,开展环境外交;同时,环境问题已成为国际政治斗争的一个重要侧面。各国在环境义务的承担问题上、污染转嫁问题上及其他一些问题上,经常展开政治斗争。斗争的焦点集中在发展中国家反对发达国家所进行的环境侵略,包括反对发达国家掠夺发展中国家及人类共有资源,反对发达国家危险废物越境转移,反对发达国家设置环境壁垒限制别国产品进入其市场,反对发达国家利用环境问题干涉别国内政等。在国际斗争过程中,以国家为主体的环境权概念逐渐形成。国家环境权的基本内涵是:各国对本国的环境及自然资源享有永久主权;各国有独立自主地管理和改善本国管辖或控制区域内环境不受他国干扰和破坏的权利,并承担其境内的活动不对其管辖以外的环境造成损害的义务;发展中国家在全球环境保护方面有获得更多援助和较少承担义务的权利。根据有关环境保护国际公约、条约的规定,目前被国际社会普遍认可的国家环境权主要有以下几个方面:

(一)国家对本国环境及自然资源享有永久主权权利,即各国对本国境内的环境及自然资源拥有永久性主权,有权自主决定对其开发利用,任何国家不得以任何理由掠夺他国资源,破坏他国环境,也不得以环境为借口干涉他国内政,为保护人类环境而进行的国际合作,必须在尊重各国主权的基础上进行。早在1962年联合国大会通过的《关于天然资源之永久主权宣言》就明确规定了各国对其生存环境和自然资源享有永久主权的权利。1974年联合国大会通过的《建立新的国际经济秩序宣言》进一步指出:每一个国家对自己的天然资源和一切活动拥有充分的永久主权。同年通过的《各国经济权利和义务宪章》则将这一主权权利列为国家的经济权利之一。由上述规定可以看出,八十年代前的国家环境主权权利主要包括:(1)国家对本国环境与自然资源拥有永久主权;(2)国家有权自由处置本国环境与自然资源;(3)国家的环境与自然资源权是国家的一种经济权利;(4 )侵犯国家环境与自然资源权是一种违反联合国宪章行为。进入八十年代后,随着国际经济政治秩序的变化,特别是随着环境问题的发展,国家环境主权权利内涵也有了新的发展,发展的主要点就是在重申国家拥有环境主权的同时,强调各国有责任保护好本国的环境与自然资源,即国家环境主权不仅是国家的一种权利,同时也是国家的一种责任。如1992年签订的《生物多样性公约》就明确规定:重申各国对它自己的生物资源拥有主权权利,也重申各国有责任保护它自己的生物多样性并以可持久的方式使用它自己的生物资源。〔2〕同年通过的《环境与发展里约宣言》也体现了同样的精神。

(二)人类共同继承财产权,即各国管辖范围以外的全球性的公共区域的环境及自然资源,应将其视为全人类共同继承的财产,应当由国际社会来共同管理、保护和享用,各国均有权共享共管全球共同的环境与自然资源,并承担保护全球共同的环境与自然资源的义务。人类共同继承财产权最初是因为保护海洋环境及其资源而提出的。传统的国际法规定有公海自由原则,即公海不属于任何国家,各国的船舶有在公海上不受别国干扰的航行权。但是,一些海洋强国往往把公海自由解释成为无限制的绝对自由,包括公海海底开发自由、公海倾废自由等。他们利用先进的装备和技术,抢占公海海底的开发权,同时又把大量有毒有害物质抛入公海,污染和破坏海洋环境及资源。对此,国际社会特别是一些发展中国家纷纷予以抵制,并普遍要求对传统的国际立法加以完善,主张公海是人类共同继承的财产,应由人类共享共管。顺应这一要求,1970年联合国大会通过了《关于国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土之原则宣言》,指出各国管辖范围以外的海床和洋底及其底土,以及该地域之资源,为全人类共同继承之财产。目前已经生效的《海洋法公约》则进一步规定,区域(即国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土)及其资源是人类的共同继承财产,缔约国对人类共同继承财产的基本原则不应有任何修正,并同意它们不应参加任何减损该原则的协定。目前,人类共同继承财产原则的适用范围已从公海扩大到了外层空间、南极、世界文化和自然遗产等诸多全球性公共区域的环境资源领域。人类共同继承财产权的具体行使则是由国家作为主体来进行的,它是一种重要的国家环境权。

(三)发展中国家的优先发展权,即在开展全球环境合作时,必须优先考虑发展中国家的特殊情况和需要。就发展中国家而言,持续的发展和稳定的经济增长是改变其贫困与环境退化恶性循环并加强发展中国家保护环境能力的根本出路,发展中国家有权根据其发展与环境的目标和优先顺序利用其自然资源。任何国家特别是发达国家,不应以保护环境为由干涉发展中国家的内政,也不应借此提出任何形式的援助或发展资金的附加条件,更不应设置影响发展中国家出口和发展的贸易壁垒。就发达国家而言,由于其经济力量和科技水平大大超过发展中国家,治理和改善环境的能力也远远高于发展中国家,特别是发达国家对全球环境的退化与资源的破坏负有主要责任,发展中国家的许多环境问题也是由发达国家直接或间接造成的,发达国家欠发展中国家环境债很多,有偿还的义务。1972年通过的《人类环境宣言》把早期的发展中国家优先发展权确定为两层涵义:一是发展中国家主要任务是发展,在发展过程中自主决定对本国环境及自然资源的开发利用,别国无权干涉;二是发达国家应向发展中国家提供技术和财政援助并且不得附加任何条件。进入九十年代后,发展中国家优先发展权概念有了进一步发展,除了继续强调上述两点外,还把优先发展权同可持续发展战略结合起来,强调在发展中解决环境问题,1991年发展中国家环境与发展部长级会议通过的《北京宣言》指出,环境问题绝不是孤立的,需要把环境保护同经济增长与发展的要求结合起来,在发展的进程中加以解决持续的发展和稳定的经济增长,是改变这种贫困与环境退化恶性循环并加强发展中国家保护环境能力的出路。《环境与发展里约宣言》亦指出,发展中国家,特别是最不发达国家和在环境方面最易受伤害的发展中国家的特殊情况和需要应受到优先考虑。环境与发展领域的国际行动也应当着眼于所有国家的利益和需要。《气候变化框架公约》则规定,应当充分考虑到发展中国家缔约方尤其是特别易受气候变化不利影响的那些发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况。《生物多样性公约》也规定,进一步承认有必要订立特别规定,以满足发展中国家的需要,包括提供新的和额外的资金和适当取得有关的技术。从这些规定中能够看出,当代的发展中国家优先发展权,特别强调环境与发展的辩证关系,并溶可持续发展中的公平于其中。

(四)控制污染物越境转移权利与义务。污染物越境转移是指污染物从一国管辖地区转移至另一国管辖地区或通过第三国向另一国管辖地区转移。控制污染物越境转移就是严格控制乃至禁止污染物向别国转移。污染物越境转移始于本世纪七十年代初,近年来有愈演愈烈之势,主要是发达国家向发展中国家转移污染物。据绿色和平组织的一份长达400页的调查报告指出,发达国家正以每年5000万吨的规模,向发展中国家运送危险废物。泰国《新中原报》1996年5月4日的一篇文章揭露,美国仅在1995年就向包括中国在内的约30个国家和地区输出了2 亿磅的塑料废料。发达国家除了直接将本国的污染物转移至其他国家外,还通过其他方式转嫁污染。其中,由于环境标准的差异,许多发达国家的跨国公司通过直接投资将大量的污染密集产业转移到发展中国家。许多跨国公司在生产过程中采取双重环境标准,给发展中国家的生态环境造成了很大的污染。发达国家转移、转嫁污染,实际上是对发展中国家的一种环境侵略行径。针对上述情况,近年来国际社会通过大量的环境立法,明确规定了控制污染物越境转移原则。1989年,在联合国环境规划署的主持下,117个国家和34个国际组织参加的瑞士巴塞尔大会通过了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》,作为专门用于控制污染物越境转移的公约,它对控制污染物越境转移作了全面的规定,强调各国有权禁止污染物入境,同时也有义务控制污染物出境,即控制污染物越境转移既是各国的权利同时也是各国的义务。该《公约》还对国家在控制危险废物越境转移方面的具体权利与义务作了规定。九十年代签订的有关环境保护国际条约、公约对国家控制污染物越境转移权利义务则有了更加明确的规定,如《环境与发展里约宣言》指出,各国应有效合作阻碍或防止任何造成环境环境严重退化或证实有害人类健康的活动和物质迁移或转让到他国。在这里,把国家控制污染物越境转移的权利义务扩大到污染物质以外的活动,只要这些活动可能造成环境严重退化或证实有害人类健康。

(五)领土无害使用义务,即每个国家在本国领土管辖范围内对环境与自然资源行使主权时,不得危害别国的利益,不得对别国的主权构成侵害。由于当代环境问题具有全球化的特征,跨国界污染案件不断出现,因此,一个国家在适用国家主权原则,处理本国保护环境与自然资源问题时,不能主张“绝对主权”,必须同时考虑到他国利益,尊重别国主权。《人类环境宣言》指出,按照联合国宪章和国际法原则,各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权;并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动,不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。《海洋法公约》亦规定,各国应采取一切必要措施,确保在其管辖控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染损害,并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。上述两条内容,具体体现了领土无害使用精神,即“使用自己的财产不应损害别人的财产”,当一国行使自己的主权而危害他国利益时,已是对他国主权构成侵犯。九十年代通过的《环境与发展里约宣言》、《气候变化框架公约》及《生物多样性公约》等,都对国家领土无害使用义务作了规定。

与领土无害使用义务紧密相关的国家环境义务还有另外两项:一项是通报义务,一项是赔偿义务。通报义务就是各国有义务将可能产生重大环境影响的活动、自然灾害或其他紧急情况及早通知有关国家,以便这些国家及时做好防范工作。通报义务主要是针对重大的跨越国界污染事故而提出的,特别像核事故引起的污染。1986年切尔诺贝利核事故发生后,5个核大国总结该事故的教训, 签订了《核事故及早通报维也纳公约》,首次规定了通报义务。九十年代后通过的有关条约、公约则把通报义务从核领域扩大到了其他领域,使之成为一项一般性国家环境义务。如《环境与发展里约宣言》规定,各国应将可能对他国环境产生突发的有害影响的任何自然灾害或其他紧急情况立即通知这些国家。各国应将可能具有重大不利跨越国界的环境影响的活动向可能受到影响的国家预先和及时地提供通知和有关资料,并应在早期阶段诚意地同这些国家进行磋商。

赔偿义务是指在本国管辖或控制范围内从事的活动给他国造成环境损害时,该国应当承担法律责任,履行赔偿义务。对此,《人类环境宣言》指出,各国应进行合作,以进一步发展有关他们管辖或控制之内的活动对他们管辖以外的环境造成的污染和其他环境损害的受害者承担责任和赔偿问题的国际法。《环境与发展里约宣言》则进一步规定,各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律,各国还应迅速并且更坚决地进行合作,进一步制定关于在其管辖或控制范围内的活动对在其管辖范围外的地区造成的环境损害的责任和赔偿的国际法律。目前,许多国际、国内环境立法都对该项义务作了规定,并且已经形成了一些公认的赔偿原则,如对受害一方所判赔偿待遇不得低于活动所在国的赔偿规定原则等。有关国际组织在着手就环境损害责任的归责原则、责任主体及赔偿的具体内容等起草有关规定。

(六)共同但有区别的环境责任,即保护和改善全球环境是世界各国的共同责任,但是发达国家与发展中国家应当承担的责任是有区别的,发达国家应负更大的责任,承担更多的义务。理由是全球环境的恶化和生态的破坏,主要是发达国家在其发展过程中造成的,发达国家是导致全球环境恶化的主要责任者,理应承担主要责任。这一点已被国际环境立法普遍确认。实行共同但有区别的环境责任原则,不仅仅是因为发达国家是世界环境问题的主要责任者,同时也是考虑到各国经济、技术的实际承担能力,特别是从人类社会走共同的可持续发展道路,保护共同的后代人的利益出发,发达国家承担更多的环境责任不仅是合理的,也是必须的。

我国作为一个发展中家,一直十分重视环境问题,并积极参与保护环境国际行动,履行自己的环境义务,受到国际社会的高度评价。但近年来,随着全球环境问题受到人们的普遍重视,一些发达国家试图通过国际环境立法,以保护环境为借口,干预包括中国在内的发展中国家的内部事务。因此,认真研究国际环境立法中的国家环境权利与义务,对维护国家利益,防止外来干预,正确处理好国家主权与国家环境权利及义务的关系,具有一定的现实意义。

注释:

〔1〕我国政府先后于1972年、1992 年派出代表团参加了第一次人类环境会议和环境与发展大会。本文所涉及到的《斯德歌尔摩宣言》(亦称《人类环境宣言》)及《环境与发展里约宣言》,我国都是签字国。

〔2〕本文所涉及到的《生物多样性公约》、《海洋法公约》、《气候变化框架公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》等,我国已经加入。

〔3 〕本文引用的各有关国际文件内容均出自《国际环境与资源保护条例条约汇编》,全国人大环境保护委员会办公室编,中国环境科学出版社1993年出版。

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