论传媒法的宪法属性，本文主要内容关键词为：宪法论文,属性论文,传媒论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G206 文献标识码：A 文章编号：1001－8263（2011）03－0105－08
传媒法的属性问题，是我国传媒界和法学界都探讨得不够充分的问题之一。与西方发达国家相比，我国尚无现代意义上的传媒法。因此，研究传媒法的属性、考察西方发达国家传媒法的发展进程，并分析我国目前传媒法制存在的问题，不仅具有重要的理论意义，而且对于推进我国传媒改革、加快我国宪政国家的民主建设步伐，具有重要的现实意义。
一、传媒法的含义及传媒法规范宪法属性的理论剖析
“传媒”一词，在中文里与之紧密相关的词语还有传播、大众传播、大众传媒、媒体、媒介、出版、新闻、新闻出版、新闻传媒、新闻媒体、传播媒体等等。“传媒法”这一概念，与之紧密相关、有时甚至就是同义词的概念，则有传播法（Communication Law）、大众传播法（Mass Communication Law）、媒体法（Media Law）、媒介法（Media Law）、大众传媒法（Mass Media Law）、出版法（Press Law or Journalism Law）、新闻法（Press Law or Journalism Law）、新闻传播法（Journalism and Communication law）等。从现有的英语著作中，如果将“Communication Act”① 中有关“电信”那一部分除外，所有上述这些“法概念”所涉及的范围基本相差不大②。只是由于最早的大众传播媒介是印刷媒介（press），而且，当时的那些报纸主要是传播信息，这些信息又以新闻性信息为主，因此，有关印刷媒介的法律通常称为出版法（press law）、新闻法（journalism law）③。用以表述有关各种大众传播媒介的法律的大众传媒（mass Media）法、大众传播（mass communication）法则出现较晚④。而中文的不同表述，则是根据对应的英文词汇翻译不同的结果，或者不同的译者对于同一个词汇的翻译各异而不同。虽然哪种翻译都是可以的，但是在今日时代，传媒法制问题在我国已经成为社会普通生活、政治生活、法律生活、学术研究的重要问题和议题的时候，我们需要对此进行相应的深入研究，由此形成统一的语境和学术范式，以便更好地为社会实践服务。
在我国，传媒法尚属一个新兴学术研究领域。虽然，早在20世纪80年代，就有了起草新闻法的实践活动，有关学术研究也涉足这一领域，但是，从已有的学术研究成果和相关文献来看，对于这一领域的相关“法概念”，仍然是众说纷纭，莫衷一是。以下表述是一些具有代表性的学术见解：（1）传播法。“传播法就是指国家调整传播关系，确定传播权利义务，解决信息不对称及相关问题的法律规范。”⑤（2）媒介法。“媒介法指的是调整与媒介传播活动有关的各种社会关系的法律规范的总称。”⑥（3）新闻法。“新闻法所调整的是新闻活动中的各种社会关系。”⑦（4）新闻传播法。“新闻传播法就是调整新闻传播活动中各种社会关系，保障新闻传播活动中的公民、法人的有关合法权益和社会公共利益的法律规范的总称”。⑧“新闻传播法是国家制定的用于调整因信息传播（出版、刊登、影视、录音录像、表演、播放等）而发生的各种社会关系的法律规范的总称。”⑨“新闻传播法主要用于调整新闻传播活动中国家（政府）、公民（法人）、新闻媒体、新闻工作者之间形成的权利义务关系。广义的新闻传播法即新闻传播法律制度，是一个国家的法律体系中所有保护新闻传播自由、规范新闻传播行为的法律规定的总称，即包括专门的新闻传播法律法规，也包括其他法律法规中与新闻传播活动相关的规定。狭义的新闻传播法则专指以‘新闻法’、‘出版法’、‘广播电视法’等命名的单行法规。”⑩（5）大众传播法。“大众传播法是指规范大众传播活动和各类大众传播媒介的法，是调整大众传播活动中各种社会关系，保障大众传播活动中的社会公共利益和公民、法人等个体的有关合法权益的法律规范的总称。”(11)
上述这些术语用来表达对于某一类法律规范进行的概括抽象，由此形成一个特定的“法概念”，但其内涵和外延的差异是显而易见的，即使同一个术语，使用者对其所进行的界定也各不相同。这可能会有一定的问题。根据传播学的研究，“传播”是人类的一种普遍的现象，传播可分为内向传播、人际传播、组织传播、大众传播四种类型。仅仅谓之“传播法”，可能会被认为是调整人类所有传播领域的传播活动的法律规范。范围之大，囊括了所有法律规范，这反而使这一特定的“法域”自身失去了其独立存在的基础。“媒介法”同样不能表明直接大众传播媒介，即使媒体在大陆普通话语境下即指大众传播组织，但是，这里只强调了对行为主体的规范，而不能对于这种法律规范的特有价值，即按照一定的价值准则协调大众传播领域中的利益冲突问题有所强调。“新闻传播法”则将其调整的对象仅限于新闻媒体对于新闻信息的传播，界定范围明显过窄。而有的表述还明显存在瑕疵，如认为新闻传播法是“调整……权利义务关系”。一种权利义务关系的存在是法律调整一定的社会关系的结果，而不是在法律调整之前既定的。
在当今时代，在中文中使用“传媒法”一词来表述这个领域的法律规范比较恰当。其理由有三：一是传媒既指大众传播媒体，又指这一媒体所进行活动的领域；其传递的信息既包括了新闻性的信息，也包括非新闻性的信息；既包括满足受众对信息需求的内容，也包括满足受众娱乐需求的内容；这一领域不仅是一个专司信息和意见传播的领域，同时又是一个产业领域。二是在当今媒介融合已成为一种大趋势和现实的情况下，“传媒”一词是超越传统大众传播领域的相互区隔，适应新的信息技术发展带来的各种传播渠道融合的新局面的表达。三是以“传媒法”表达这一法律领域，可以全面地展现这一法律领域的范围。同时，运用这一概念，可以促使我们思考在涉及复杂的社会关系和利益博弈的领域，在我们制定相关的改革措施、公共政策、新的立法的时候，应该确立怎样的价值取向，选择怎样的进路推进传媒的改革，使之能够与我们的整个民主法治建设的总体目标和谐一致。因此，“传媒法”这一术语较为恰当地表明了这种法律规范的调整范围。
如何界定传媒法的内涵？笔者认为：传媒法是指调整政府与传媒的关系、传媒与社会公众之间的关系，目的在于在尊重媒体独立性的前提下，平衡媒体的新闻自由与广大公众的表达自由与知情权的法律制度。从历史发生学的视角来看，各国根据不同的大众传媒组织，分别制定不同的法律规范，并依据不同的原则，来调整政府与传媒、传媒与公众的关系。在新的时代，为应对媒体融合的新特点，传媒法也有统一立法之趋势。
概括起来说，传媒法调整的社会关系主要有如下两个方面：
1.传媒组织与国家的关系
媒体组织与国家关系的内容包括：国家对于媒体的设立、运营行为、内容传播行为的规范方面。具体来说，国家是否通过审批、许可制度来规范媒体的设立行为；是否通过相关的立法来确定媒体的产权性质、市场行为；是否对于违反相关规范的媒体予以相应的惩治；是否通过相应的规范或政策约束媒体对于内容的传播。媒体与国家的关系，一般表现为媒体与国家权力机关，特别是政府权力机关或独立规制机构之间的关系。在我国，媒体与国家的关系不仅体现在媒体与国家机关的关系方面，还体现在媒体与作为执政党的中国共产党的关系方面。在不同的国度，媒体与国家的关系的外延不同，这就决定着国家对媒体在搜集、传递、反馈与公共利益相关的信息所具有的价值取向。具体来说，包括国家对待媒体的态度、政策、法律等等，而不同的价值取向，进而影响到媒体的地位和功能以及公民权利保障的状态。
媒体与国家的关系在一个法治与民主制度成熟的社会，其立法的目的是，让媒体在自由传递信息方面做得更好，对于媒体自由的限制保持在最低的必要限度之内。
2.传媒组织与一般社会成员（包括个人和组织）的关系
传媒组织在其设立、存续与终止的过程中，必然会与一般社会成员之间产生各种各样的关系。媒体是表达的渠道和工具，它既为媒体进行自我表达，也为他人表达提供平台。因此，在媒体与一般社会成员的关系上，一是公众对于媒体的利用权利（right to access）。二是媒体传播的内容，在满足人们的知情、提升文化素质、娱乐消费需要的同时，也存在对公民的人格权益、财产权益等造成损害的可能。在这一领域，媒体的信息传播自由、新闻自由和公民近用媒体的权益、公民的知情和表达权益、公民的人身权益和财产权益，既有统一之处，也有内在的紧张与冲突。这种关系的调整，实际上是不同的合法权益、不同的公共利益之间的一种竞争性关系，它已非调整一般私人关系的私法所能全部解决。由于普通社会成员的媒体近用，最终需要国家对于媒体设定一定的义务来保障；有关媒体传播与公民人格权的冲突，需要根据其内容与公共讨论、政府事务的密切程度来有区分性地对待，对于这些问题的特别处理，必须上升到宪法层面，也只有上升到宪法的层面，才能根据一定的价值秩序，通过利益平衡的方法，来做出判断和处理。
从传媒法领域需要调整的关系的实质来看，最终上述两大关系都可以归结到传媒领域的国家与公民的关系。媒体作为一种社会组织，虽然由于其具有信息传播功能，发挥着公共论坛的重要作用，由此被视为“第四权”，但是，从其本质上来说，它不是依法享有公权力的政府机关，而仍属于一个社会组织。因此，媒体与国家的关系，最终仍是一个公民与国家的关系问题。在媒体组织与一般社会成员的关系中，消除其紧张关系，解决它们之间的法律冲突和纠纷的机制，实际上仍是背后的国家与公民关系的价值取向的具体运行，是国家对于公民基本权益的态度的具体体现。在关于《传媒的四种理论》中，关于媒体价值的不同主张，实际上就是以不同的社会政治理论，来阐释媒体在国家与个人关系中所发挥的作用。因此，媒体与国家的关系、媒体与一般社会成员的关系，在传媒法领域，最终都可归结为国家与公民的关系。在现代民主社会中，国家承担着保障公民表达自由（包括知情权）并对非法侵犯行为予以制裁的义务，公民享有依法设立大众媒介的权利，通过大众媒介表达各种意见、包括批评政府的意见、获知国家和社会重大事务信息的权利。由此可见，作为调整传媒组织与国家的关系、传媒组织与一般社会成员的关系的传媒法，与作为公民基本权利的保护神(12) 的宪法，存在紧密的关联。正是在这个意义上，我们完全可以说，传媒法规范是宪法意义上的规范，具有宪法的属性。
二、传媒法的宪法属性的历史与现实分析
从历史发生学的角度来看，大众传播媒介的发展、相关传播法律规范的制定、实施与废除，都与现代宪法规定的国家（政府）的权力与宪法应保障人人所享有的基本人权、新闻与出版自由、民主等紧密相关。这使得传媒法律规范中，有相当部分具有明显的宪法属性。本文以英国的大众传播媒介的发展、传媒法发展的历史为例，进行相关分析。
在英国，资产阶级革命以前就已经出现了《每周新闻》、《每周新闻续集》等新闻书或报刊。为了防止这些报刊传播自由、民主等资产阶级革命的思想，威胁英国封建政府的权威，1528年英国亨利八世下令限制印刷业的发展，1538年正式建立皇家特许制度，规定所有出版物均须经过特许，否则禁止出版。1557年，玛丽女王下令成立皇家特许出版公司，规定只有经过女王特许的印刷商才能成为公司的会员，才能从事印刷出版。1570年伊丽莎白女王将参议院司法委员会独立为皇家出版法庭，即“星法院”，颁布法令，严厉管制出版活动。许可证制度和星法院成为英国新闻自由和出版自由的最大桎梏。此种情况一直持续到1640年的英国资产阶级革命的爆发。1644年弥尔顿出版了《论出版自由》，全面批判了出版检查制度的弊端，主张人民的言论和出版自由是人生而具有的自然权利。洛克则出版了《民主论》、《人类理智论》等，指出：人的自然权利包括：生命、自由、财产和惩罚权，而自由是其他权利的基础，任何人都有自由地使用词汇表达自己思想的权利。在英国资产阶级革命中，上述出版自由的民主思想深入人心，于是，在“光荣革命”中，“星法院”最终被废黜，紧接着，到1695年，桎梏新闻自由和出版自由的报业许可证制度也最终寿终正寝。
但革命胜利后的资产阶级政府也面临着同样的国家利益与公民自由权利的关系这一宪法性问题，为了维护资产阶级国家的利益，限制人民的自由权利，1712年英国政府制定和实施了下列控制新闻出版的新制度：一是征收知识税。1712年5月16日，针对大众传媒的报刊，英国议会通过了《印花税法案》。依据该法案，对报刊按照版面的大小征收印花税，同时征收广告税和纸张税。在历史上，印花税、广告税和纸张税被统称为“知识税”。此后的150多年，《印花税法案》成为束缚英国大众传播媒体的健康发展、限制公民的自由权利的最大障碍之一，许多报刊因此而倒闭。二是津贴税。所谓津贴税就是由政府或政党出资，补贴某些报刊或报人，由此，这些报刊或报人必须撰写与发表支持政府观点的文章。由此，破坏了新闻事业的客观性，妨碍了社会公正的原则，危害了公共利益。三是制定了煽动诽谤法等法律法规，凡是指责、攻击政府、国王、内阁大臣的人都犯有煽动诽谤罪。由此可见，即使资产阶级政府，也是涉及到宪法调整中的国家（社会）利益与公民利益的关系问题，力图以维护社会利益之名，扩大政府的专制权利而限制人民的自由权利。
尽管以知识税为核心的对传媒进行控制的资产阶级政府的新管制体系，较之封建宫廷以“报业许可证”和”星法院“为核心的管制体系，减少了政府的控制权力，而扩大了人民自由权利，但依然对人民的自由权利构成了限制，违背了当时如火如荼的世界政治民主化的潮流，因此，理所当然地受到了新兴资产阶级力量的反抗。到英国的乔治三世统治时期，逐渐放松了对国会的新闻报道，1792年，国会通过了“福克斯诽谤法案”，从而废黜了禁锢新闻传媒自由表达的诽谤法案，从1853年开始了废黜知识税的改革，到1861年，桎梏英国的新闻传媒自由发展的知识税法案，最终被终止。于是，限制政府的权力，保障公民的自由表达、保证客观、公正、自由运行的现代意义上的独立传媒，逐渐建立起来。
英国的詹姆斯·卡伦曾对英国传媒的独立历史给予这样的简要总括：“英国报业在经过反抗政府管制的英勇斗争之后获得了部分的独立。一般认为，第一次重大突破出现在1649－1660年间新旧王位的交替期，‘星室法院’遭到废黜。紧随其后的是1695年废除了报业许可证制度，以及1712年引入的一套重要的以报业税为基础的、具有较低压制性的新的管制体系。进一步的放松管制则出现在乔治三世统治时期，特别是18世纪70年代放松了有关国会报道的限制，以及1792年颁布了‘福克斯诽谤法案’，规定只有陪审团才有权裁决煽动性诽谤罪的指控。按照现在被普遍接受的观点，进步力量只有在维多利亚时代才最终取得了胜利，即1843年进行了关于诽谤法案的改革，以及1853－1861年间废除了‘知识税’。尽管受到了政府的努力控制，但还是出现了一个独立于法律和财政控制之外的报业。”(13) 由此可见，英国的新闻传媒的发展进程，实际上和宪法所规定的国家权利与公民权利之间关系紧密相连，也是英国的国家权力不断缩小与公民的自由表达权利逐渐扩大、不断博弈的过程。
从发达国家传媒法和宪法的相关内容来看，传媒法也同样规定着宪法所涉及的国家利益与公民利益、国家权力与公民权利之间的关系问题。1776年瑞典的《新闻出版自由法》，1789年的《法国人权宣言》，1791年美国《宪法第一修正案》，1881年法国的《新闻出版自由法》，到现代有关国际人权公约、各国的新闻自由立法、信息自由和信息公开立法，以及相应的司法实践，都是大众传播催生的表达自由的宪法理念并使之法律化的具体表现。实际上，从新闻传媒产生的那天起，就存在着国家政权对传媒的控制以及传媒追求自由表达权利的张力。也就是说，在这一领域始终存在着国家利益与公民利益、国家权力与公民权利之争。而各国有关传媒的专门法律规定，都是划定政府于公民的权利界限。虽然在这种权益博弈过程中，有时国家权力的行使，从现代人权保障的理念上来讲，是不合目的性、缺乏均衡性的，但是这同样也是国家权力与公民权利之间的关系状态的体现。另外，从传媒法的相关内容来看，已经形成为较为完备的发达国家的传媒法，除了专门保护新闻自由、禁止事先审查的法律外，其宪法中关于保护表达自由、新闻自由的条款，都是传媒法律规范最为核心和最为基础的部分。即使在关于电子传媒领域，需要对电子传媒进行必须管制的时候，这种管制仍然必须是在不违反宪法中关于表达自由、新闻自由的前提下进行(14)。
就传媒法规范宪法属性的现实分析，中国更具有重要的个案意义。与西方发达国家相比，我国学界对传媒法、传媒法宪法属性的认识，尚未形成共识。有种观点认为，传媒法是一个“领域法”，作为一个法律规范集合的传媒法，它也不过是传统法律部门调整社会关系时——凡是被调整的社会关系的主体，是传媒组织和媒体从业人员，或是导致一种关系发生的事实会牵涉媒体或媒体从业人员，那么调整这些社会关系的法律规范的一个组合，就是传媒法。于是，传媒法了成了整个法律体系的具体而微之。若果真如此，传媒法实属没有单独存在的必要，也没有单独研究的价值。但是，如果我们审视一下新闻传播、大众传媒及其相关法规发展的历史，审视发达国家近代以来的民主政治、人权保障、经济发展的历史，我们就会发现，大众传媒及其相关传媒法规在推进政治民主、社会发展中的巨大作用。从宪政角度看，从法律意义上保障大众传媒的独立性、保障人们通过大众传媒获得透明、多样的信息并进行意见表达是多么重要。因此，传媒法不是淹没在浩瀚法律体系中的一些规范的简单整理，不是把这种整理用传媒法命名的学术活动的结果。传媒法有其特殊的价值所在，就是对于传媒组织作为现代社会信息交流的专司机构，在为公民和社会组织提供意见表达、享有知情权方面所发挥的无法替代的作用。而社会成员意见的充分表达、知情权的充分享有，则是现代宪法、现代人权保障的最高目标之一，是对于国家权力进行有效监督和控制的基本方法，是人民参与国家政治生活，更好地享有民主权利的必备条件，也是一个国家提升人民心智和素质，增强国家硬实力和软实力的重要途径。进而言之，在传媒产业成为我国经济新的增长点的当代，如何在追求效率的时候，不妨害传媒在权利保障、权力控制、促进民主方面的综合作用的发挥，是一个亟待解决的时代性问题。如果忽视了传媒法在保障和实现公民的知情和表达权益的宪法性的认识，则有可能对我国传媒业的健康发展、公民权利的保障、政治民主化建设造成消极影响。
从限制权力、保障权利的宪法意义来看，我国尚无现代意义上的传媒法。因此，强化对传媒法宪法属性的认识，在传媒法立法和执法领域，遵守宪法原则，已成为我国进行现代民主法治建设要解决的关键问题。我们认为，传媒法作为一个复合型的法律集合，其规范虽然涉及传统公法部门、私法部门的多个领域，但是，传媒法最核心的部分，是其宪法性规范。理解了传媒法的宪法性质，便可以更加清晰的界定传媒法的核心内容和价值取向，也可以对于一些在我国颇有争议的涉及宪法意义的问题，廓清认识的迷雾，促进传媒法的立法进程。在我国，关于“舆论监督”普遍认为，特别是新闻传媒界的人士认为，是宪法41条规定的公民权利的体现，是新闻媒体的权利。但是，宪法并没有针对一种具体的组织赋予它专属于自身的基本权利。舆论监督实际是一种公众通过大众传媒的传播之后形成的一种影响，或用传播学的术语来说，是一种传播的效果，它本身也不是法律化的概念。根据中国共产党的相关文件，舆论监督既不是媒体的道义权利，更不是一项法律权利。《中国共产党党内监督条例》第33条规定：“在党的领导下，新闻媒体要按照有关规定和程序，通过内部反映或公开报道，发挥舆论监督的作用”。可见要进行舆论监督是受党的领导的新闻媒体的一项纪律义务，是党领导下的新闻媒体，按照党的要求，进行的公开报道。显然舆论监督既不是宪法意义的权力和权利，也不是表达国家权力和公民权利关系的范畴。实际上，离开宪政的制度框架，舆论监督难以真正发挥其在进行民主制度建设、公民权利保障方面的作用。再有，在现实社会生活中，一有记者被打事件，于是就有人呼吁要制定新闻法，一有记者出现违纪违法行为，于是也有人呼吁要制定新闻法。但实际上这些问题，更应该是通过新闻职业道德的自律、新闻从业水平和技巧的提高去避免，通过民事和刑事法律来解决。这不是制定传媒法要解决的问题。否则，将传媒法理解为对新闻从业人员的人身特权法、行为惩戒法，则是忽略了传媒法的真正价值所在。把握传媒法的宪法性质，对于是否要制定新闻法的不同意见，我们也能够得出一定的判断，如果我们不从宪法层面来认识新闻法或传媒法，那么，新闻法实属没有专门制定的必要。否则，这样的法律规范出台，只可能使还没有成长为自由而独立的我国新闻媒体，更加失去健康成长的环境。而新闻媒体所应该具有的那些功能和作用也不可能真正发挥，并且，还可能会因为其独立性的缺乏，对于我国政府相关部门公权力的随意和过度行使起到推波助澜的消极作用。传媒法从本质上来说，它是以控制国家权力、保障公民权利的宪法性法律规范在传媒领域的具体表现。虽然传媒法调整的社会关系也会涉及平等主体之间的关系，但是，这往往不是单纯的司法领域的关系，而是宪法层面上的不同利益主体、不同权力主体之间的博弈，是权力与权力之间的关系，中央与地方的关系，国家权力与公民权利之间的关系等。因此，对于宪法中关于表达自由、言论自由、新闻自由和出版自由，这些有着内在逻辑关系，又与媒体与传媒法有着紧密联系的基本人权，正是传媒法的基本内容。就我国现实社会而言，传媒法要解决的不是平等主体间的相互利益冲突，而是非法治化行使的公权力及具有权威性的社会组织对于媒体的控制和操纵。如果这种控制和操纵，是不合宪法的、或不合目的性原则的，不符合平衡原则，不符合比例原则的，那么，国际人权公约所倡导的表达自由、新闻自由就不可能实现。因此，我们不仅需要认真对待我国现行宪法第35条，同时，还要根据宪法保障人权、控制权力的本质特性，对于所有涉及媒体信息传播的法律规范进行谨慎地审视。
如果我们充分认识到传媒法的上述宪法属性，那么，我们就会对作为“活的宪法”、“行动中的宪法”的行政法中的管理传媒的行政法规的功能和作用作进一步的审视。传媒法应该是通过规范秩序，以更恰当地为政府控制传媒划好界限，为那些处于弱势的群体提供“扬声器”，为人们更好地实现信息自由提供条件，保证传媒的传递信息的多样性，为民主社会的健康发展提供社会基础，同时对于公权力的行使客观上起到制约作用。事实上，我国宪法尽管已经规定了与传媒有关的公民基本权利，但是由于我们缺乏自由主义的传统，没有宪政文化的基础，根深蒂固的是威权强政府的观念，因此，宪法文本上关于公民的言论、出版自由的权利，在各个具体的行政法规的执行中，往往难以得到有效的保障。也就是说，行政法中的管理传媒的某些规范的效能，往往高于宪法。20世纪90年代以来，有关传媒的行政法规大规模的制定和变动，曾经由于上位法的颁布和实行发生过两次：第一次是1996年《行政处罚法》的颁布，传媒主管部门为了保持其拥有行政处罚权力的合法性，制定了相关行政法规。第二次是2003年《行政许可法》的颁布，按《行政许可法》规定，以国务院决定设定的行政许可事项，应当及时制定法律或行政法规。于是，关于传媒的行政法规又增添了新的内容。从法理的角度来看，宪法是一切法律的根基，远高于行政法。但现实中的情形却是，行政法规的效力在某种意义上，高于宪法。因此，如何有效地保证宪法中所规定的公民的言论、表达和出版自由等基本权利，当是我国司法领域和传媒法法规应包含的重要内容。
在传媒管理的实践领域，行政机关在行使职权的过程中，政策替代法律、纪律高于法律的情形并不鲜见。主要表现为针对传媒组织或传媒人的行政行为的非程序性、不合目的性、违反均衡性。由此带来对公民、组织的宪法权利的限制和剥夺的社会现象也时有发生。主管传媒的政府部门可以因为一个节目有问题，而禁止所有相关节目。比如广电部门新近出台的举措“禁止策划、制作、播出涉及性生活、性经验、性体会、性器官和性药功能等内容的节目栏目”，以及在电视台黄金时段一律禁止播放涉案剧，尽管事实上黄金时段涉案剧的播放也并没有被禁绝，这些行政行为都存在着违宪的嫌疑。缺乏制约和控制的公权力的任意而为，使传媒的信息传播失去了其应有的价值。甚至走向方面，一个本来发挥社会减压阀功能的社会公器，成为积聚破坏能量的危险领域。
虽然我国宪法规定了公民的言论出版自由等基本权利，但是，由于对于传媒法的认识并未真正上升到宪法层面认识，因此，在涉及公民言论出版自由权利实现的重要领域，关于传媒的具体立法和行政管制以及其他对传媒的控制，都不是从宪法层面上考虑如何保障这种权利更好地实现，这样，在实践领域，违反宪法、扩大或滥用政府权力、侵害公民权利等社会现象的出现也就不可避免了。
三、结论
通过上面的论述，我们可以得出如下结论：
第一，作为调整传媒组织与国家的关系、传媒组织与一般社会成员的关系的传媒法，其核心内容是界定和限制传媒领域中的政府权力，在保障传媒的独立性的前提下，充分保障公民的自由权利。因此，传媒法法规具有明显的宪法属性。
人们对于传媒法的宪法属性和存在的必要性的认识，实际上取决于这样的一种政治哲学，也即国家和政府对待社会成员的态度：对公民的能力的信任与否。如果国家和政府信任公民的能力，将公民作为一个有尊严的存在，作为政府权力的来源所在，那么公民就有获得充分的信息、享有自由表达的权利，以便公民对于公共事务做出更好、更合理地判断和选择，这也是宪法所规定的国家和公民关系的最基本的内容。从这个意义上看，传媒法正是传媒领域国家和公民关系的法律化写照，因此，其宪法性质和存在的价值不言自明。如果将传媒法仅仅视作一种行政法领域的设定公民义务的法律，那么，我们将难以保障传媒改革的顺利进行，我们在宪政国家和民主法治建设之路上，将愈加艰难。
第二，认识到传媒法的宪法性质，就需要我们在传媒领域对政府权力和公民的权利给予恰当配置，限制政府公权力的范围，培养公民的能力，保障公民的权利。
无论是西方国家还是发展中国家，在宪政之路上，都会遇到传媒领域中的政府权力和公民的权利的张力与冲突问题。就我国目前传媒法规而言，一方面需要对政府的公权力给予合宪法性的限制，防止公权力的扩大和滥用对公民自由权利的侵蚀，另一方面，发展公民的自由与鉴别能力。正如张千帆教授所说，如果公民可以被信任有鉴别“香花”、“毒草”的能力，那么政府对言论的控制就没有太大的余地；但如果对“消费者”的鉴别能力有疑问，并且错误的鉴定被认为将产生严重的社会后果，那么就和“市场失灵”的情形一样，政府就有理由为了公共利益进行控制或干预。公民是否被信任——这当然和公民的素质有关，但答案也取决于政府的观念和态度；公民的能力未必如想象的那么低，对鉴别能力的要求和控制的必要性也未必如想象得那么高。更何况鉴别能力是培养出来的——如果公民一直没有鉴别的机会，那么他们就不能发展鉴别能力；政府因公民能力不够而控制言论，但它忽视了正是这种控制削弱了公民的能力(15)。总之，“仅仅一般地在法律文件上承认公民和法人有权利是远远不够的，因为所有这些被承认的权利在某种程度上或某些时刻可能发生冲突。对法律活动来说，也许重要的不是承认权利，而是在于如何恰当地配置权利。”(16) 只有在传媒领域，合宪地配置政府控制传媒的权力与公民的自由权利，并保持其平衡，才能使我国的传媒业和传媒法制化走上健康的发展轨道，才能有效推进我国宪政国家和民主化建设的现代化进程。
注释：
① 在美国、英国，以“communication”命名的法律文件，是包括了所有以电子信号为传播介质的传播的。当“communication”仅指“大众传播”时，属于“电信”部分的则不再其中。
② 见《一个自由而负责的新闻界》“序”：“在第一次会议上，新闻自由委员会就已经决定把广播、报纸、电影、杂志和图书这些主要的大众传播机构都纳入其范围。无论‘新闻界（press）’一词在新闻自由委员会出版物的何处出现，它均为这些媒介（media）的总称。”——［美］新闻自由委员会：《一个自由而负责的新闻界》，展江等译，中国人民大学出版社2004年版，序。见《传媒的四种理论》“引言”：“本书所用‘传媒’（press）一词，意指所有大众传播媒介。”——［美］弗雷德里克·S.希伯特等：《传媒的四种理论》，戴鑫译，中国人民大学出版社2008年版，引言。
③ 据《兰登书屋韦氏英汉大词典》，press一词已有800多年的历史。作为名词，其语义的历史演变为：压机——印刷机——印刷品（出版物）——报刊——新闻界。见［美］弗雷德里克·S.希伯特等《传媒的四种理论》，戴鑫译，中国人民大学出版社2008年版，译者序言。
④ “media是medium的复数形式。……mass media（大众传播媒介）一词出现得更晚，出现与1920－1925年之间，是20世纪20年代广播电台出现后才诞生的新名词”。“大众传播（mass communication）第一次出现在由洛克菲勒基金会主办的‘1939－1940传播研讨班’上。”马歇尔在1939年8月的致数十名学者的邀请信上写到，“在过去的几年内，日渐明显的是，我的大部分工作都集中在一个领域，这个领域缺乏一个比较好的名称，因此，我把它称为大众传播”。——见［美］弗雷德里克·S.希伯特等《传媒的四种理论》，戴鑫译，中国人民大学出版社2008年版，译者序言。
⑤ 雷润琴：《传播法——解决信息不对称及相关问题的法律》，北京大学出版社2005年版，第3页。
⑥⑦ 梁宁、范春燕：《媒介法教学参考资料》，清华大学出版社2004年版，第11页。
⑧ 魏永征：《新闻传播法教程》，中国人民大学出版社2010年版，第1页。
⑨ 吴飞：《大众传播法论》，浙江大学出版社2004年版，前言；林锦峰：《传播法制的必要性与传播法的思考》，载《中山大学学报》（社会科学版）1998年第1期。
⑩ 陈建云：《中国当代新闻传播法制史论》，山东人民出版社2005年版，第1页。
(11) 魏永征、张鸿霞：《大众传播法学》，法律出版社2007年版，第1页。
(12) 张千帆：《宪法学导论——原理与应用》，法律出版社2004年版，第75页。
(13) ［英］詹姆斯·卡伦：《媒体与权力》，史安斌、董关鹏译，清华大学出版社2006年版，第102页。
(14) 如美国宪法第一修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利。”《1934年通信法》规定：不得进行内容审查。《德国基本法》：“（1）人人有权通过语言、文字和图像的方式自由表达和传播自己的意见，并通过公开的来源不受阻碍地获得信息。保障出版自由，以及通过广播电视和电影进行采访自由。不能进行新闻审查。”《日本宪法规定》：“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表达的自由，不得实行新闻检查”。
(15) 张千帆：《宪法学导论——原理与应用》，法律出版社2004年版，第499—500页。
(16) 朱苏力：《〈秋菊打官司〉的官司、邱氏鼠药案和言论自由》，载《法学研究》1996年第3期。
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