顾福本
摘要：近年来，我国多个城市遭遇内涝灾害，损失惨重。城市内涝是指由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象。本文介绍了城市内涝致灾的原因，分析城市防洪应急管理存在的问题及措施。
关键词：城市内涝；原因；措施
我国的城市绝大多数坐落在江河湖海之滨，不同程度遭受着江河洪水和内涝积水的威胁。城市人口和资产密集，一旦发生洪涝灾害，不仅会造成巨大的经济损失，而且可能对地区、省乃至整个国家经济社会发展造成严重影响。1949年以来，特别是自20世纪80年代起，我国全面开展城市防洪规划，加大了城市防洪建设，城市防洪除涝抗灾能力得到加强，特别是城市防外洪能力显著提高，但是城市暴雨内涝问题一直没有得到较好的解决。近年来，随着城市化进程的加快和极端天气频发多发，城市暴雨内涝灾害日益凸显，甚至造成重大人员伤亡，城市防洪减灾任务愈发艰巨、繁重。如何加强城市防洪应急管理，减轻城市内涝损失，成为当前城市防洪工作的焦点和难点。
1．城市内涝致灾原因
近年来，城市内涝频频出现，大到北上广，小到县城、集镇，有常态化的趋势。气候变化和城市化是使得人类更容易遭受灾害影响的两大因素。因此，当前城市内涝致灾原因不仅有气象等客观因素，也有人类不合理活动影响等主观因素。
1.1 大气候环境
根据气象学家的研究，随着全球气候变暖，水循环发生变化，大气环流出现异常，大陆地区，尤其是中高纬度地区降水增加，强降水等灾害性天气的频次、强度有增多、增强的趋势。从近年的雨情监测数据来看，罕见暴雨多次出现，如北京 “2012.7.21” 暴雨，2013年上海、浙江杭州和余姚等城市暴雨，或是60年一遇，或是有气象记录以来所罕见。
1.2 城市热岛效应
城市化给社会、经济带来效益的同时，也造成自身气象灾害 “放大”。研究显示，当城市发展到一定规模之后，由于人类活动密集，城市下垫面和地貌的改变，会使城市局地气候特点和生态环境发生变化，特别是在城市高层建筑集中区，热岛环流有利于城市上空的热对流发展，容易引发暴雨。此外，城市上空排放的大量污染物，利于凝结核的形成，致使城区降水量比郊区、农村更大一些，高强度、短历时的强降雨已成为城市暴雨的主要特征之一。
1.3 城市建设对防洪排涝考虑不足
城市建设中的空间无序扩张、硬覆盖增加、人类行为干扰排水设施功能的发挥等现象突出，说明城市建设对防洪排涝考虑严重不足。一是国内城市都在进行大范围的基础设施建设，施工挖掘的基坑、竖井日益增多，这些破土建设容易破坏原有的排水系统，形成新的积水点，给汛期防洪安全带来较大隐患；同时，为了突出城市景观，几乎所有的绿地都高出地面，严重影响城市蓄水；另外，城市河道和低洼地被侵占和填埋，城市水塘、河湖、绿地不断减少，自然生态对洪水的调蓄能力不断下降。二是大部分城市超80%的路面被混凝土、沥青等不透水材料覆盖，城区雨水汇集速度加快，地面下渗能力大幅减弱，河道缩窄，行洪断面减小，进排速度不成比例即会形成大面积滞涝。三是人类活动产生的包装废纸、烟头杂物等堵塞排水口，排疏功能难以发挥。
1.4 城市排水建设滞后
近年来城市内涝呈现发生范围广、积水深度大、滞水时间长等特点，反映出城市排水管网覆盖率、设施排涝能力偏低等问题。21世纪以来城市跨越式大发展，大批近郊区变主城区，市区面积扩大，但地下管网等基础设施建设却没有跟上，排涝标准仍沿用原来的农排标准，排水能力大打折扣；城市道路面积增加使得地表汇流量增加，但是城市排水能力并没有相应提高，一旦遭遇暴雨必然成灾。
2．城市防洪应急管理存在的问题
（1）城市防洪应急管理重视程度低。大部分城市只注重眼前的经济利益和城市道路等面上建设，对深埋地下的排水系统建设和城市防洪排涝应急管理工作没有给予足够的重视，没有充分意识到其重要性和紧迫性，财力和物力投入少，致使应急管理体制不完善，应急管理水平和能力低，一旦遇到城市暴雨内涝，往往仓促应战，力不从心。
（2）预测预报能力低。城市内涝的直接外因是强降雨。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆受科技水平限制，不论是气象预报还是水文预报，预见期和精度都不是很理想。从气象来看，暴雨预报仍是世界难题，无法定时定点定量，而随着城市化发展所产生的 “热岛效应” 规律尚未明晰，更加大了城市暴雨预报的难度。从水文上看，城市化增加了暴雨洪水的径流量，同时地表汇流呈现坡面和管道相结合的汇流特点，致使汇流速度加快，传统的水文模型无法准确进行模拟演算。
（3）预警信息不畅。灾害预警信息发布是防灾避灾的前提和基础，但在实际操作中，往往会碰到预警信息审批时间长、发送不畅、发送速度慢等问题。从已发生内涝的城市来看，不少市民仍然没有及时、甚至是没有接收到政府部门的预警信息，其中一个重要的原因是手机短信未建立有效的发布平台或受到发布速率问题的制约，很难在短时间内向全体市民发出预警信息。另外，灾害发生后，在恶劣天气影响下，网络、广播、电视、手机等信息中断，市民不能及时得到相关信息，无法及时开展自救。
（4）应急保障能力不足。当灾害发生时，能否最大限度降低灾害损失要看城市防洪应急保障工作是否快速、有效。目前大多数城市还没有建立专业化的城市防洪应急救援队伍，现有应急救援队伍专业素质和技术低；大部分城市在应急物资的紧急生产、采购、征收、征用、调拨和配送等方面还不够完善，部分城市虽然建立了应急物资储备库，但由于受经费、储存场地等因素的制约，储备数量不足、布局不尽合理。
（5）群众风险意识淡薄。从以往城市内涝突发事件来看，不仅是易旱地区的北方市民长期缺乏风险意识，就是一些常常受灾的南方城市，仍有不少居民防灾警惕性不高，应对突发性洪涝灾害的意识淡薄，缺乏相应的防灾、避险、自救、互救知识与能力，不少市民因缺乏风险意识和安全逃生知识甚至失去了生命。
3．对策与建议
城市防洪排涝减灾的基础是做好自身防洪排涝工程设施建设，在极端天气频发的今天，暴雨内涝等突发事件无法避免。因此，必须常存忧患意识，建立健全城市防洪应急管理体系以有效应对突发事件，达到最大限度降低灾害损失的目的。
3.1 坚持依法防控，建立健全城市防洪应急管理体系
城市防洪应急管理需依法防控，要积极吸取已有的经验教训，完善城市防洪排涝法规体系，建立健全政府防汛指挥部统一指挥调度、分级分部门负责的城市防洪排涝应急管理机制，形成完善的防汛组织体系，充分发挥各应急指挥机构在相关领域应对突发事件的作用，明确职责，加强部门联动，推进资源整合和信息共享，建立统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效、部门联动、综合协调的应急机制，把城市防洪排涝工作全面纳入法制轨道。
3.2 加强基础研究，提高预测预报能力
早做准备、提前预防，预测预报是否及时准确，是减少灾害损失的关键。要高度重视城市防洪排涝基础研究，开展城市暴雨专项课题研究，分析城区洪涝灾害的致灾因素以及城市发展对降雨、产汇流等带来的影响，逐步把握城市内涝形成机理，提高预测预报科学水平。同时，需进一步加强城市水文、气象站网建设，配备先进仪器设备，改善监测手段，加大监测密度，大力提高城市暴雨预测精度，努力提高城市暴雨预报准确率，延长暴雨预见期。
3.3 完善会商预警制度，确保预警信息准确通畅
紧扣预报、会商、审批、发布、反馈等各个环节流程，完善会商预警制度，规范多部门信息共享和技术会商，确保灾害预警信息准确发布。可借鉴日本地震警报信息平台和发布方式，完善预警平台建设和接收系统，研究恶劣气候条件下的预警手段和措施，以保证市民能在第一时间接收到预警信息。要根据新时期通信特点，通过微信、微博等，进一步拓宽预警信息发布渠道，确保预警信息全覆盖。
3.4 强化应急队伍物资建设，提升应急处置能力
要加强城市应急抢险救援能力建设和物资储备，实现实体化运作和常态化管理。尤其要注重机动应急排涝队伍建设，确保出现情况时能在第一时间迅速投入防洪排涝抢险工作。切实抓好防洪排涝应急演练，组织开展多部门、多单位参与的综合性应急抢险演练，提高应急处置能力和部门协作能力。要有针对性地搞好应急抢险物料储备，足额配备专业机动抽排水设备，大力提高抽排能力。
3.5 加强宣传培训，提高全民应急能力
通过广播、电视、报刊、网络等各种方式加强对社会公众防灾、避险、自救、互救等城市防洪防灾救灾知识的普及教育和演练，提高公众洪涝灾害意识、自救互助能力和防灾避险主动性，使广大市民熟悉逃生避险的线路、掌握防灾基本常识，并开展必要的演练演习，做到发生突发事件时人人都明白“事由谁来做、人往哪里走”，把灾害损失降到最低。当前，要抓紧编制城市洪水风险图，研究风险等级区划，适时发布，在易涝地段设立警示标牌，提高市民的防灾避险意识和能力。
论文作者:顾福本
论文发表刊物:《基层建设》2015年23期供稿
论文发表时间:2016/3/29
标签：城市论文; 城市防洪论文; 内涝论文; 暴雨论文; 能力论文; 灾害论文; 信息论文; 《基层建设》2015年23期供稿论文;