立法官僚化：理解中国立法过程的新视角，本文主要内容关键词为：官僚论文,中国论文,过程论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在长期以来的政法理论中，中国立法过程被界定为“执政党通过法定程序参与立法和从事立法工作，力争将本党的主张和决定被代表人民意志的国家机关所接受和通过，以至上升为法律”①，因而成文法律集中体现了“人民的愿望、党的主张、国家的意志”②在事实与规范上的统一。这种关于中国立法的描述性概念，并非仅是政治正确的话语，还在很大程度上真实描摹了中国立法的权力配置情况与正当性来源。如果进一步追问，则必然涉及以下关键问题：人民愿望如何反映到国家机关的立法过程中，党的主张怎样引导法律的形成，以及国家机关体系内部如何达成立法的共识。基于上述问题意识，分别形成了目前关于中国立法过程的三种传统理论：议行合一理论、党国立法理论和部门立法理论。议行合一理论重点阐释国家立法机关如何忠实地代表与执行人民的意志，党国立法理论解决执政党领导立法工作的方式与正当性问题，而部门立法理论则关注国家机关不同部门之间在立法过程中的利益博弈。 值得注意的是，在2015年《立法法》修订中，增加规定“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草”——之所以增设该条规定，意在“发挥人大在立法工作中的主导作用”③。这项制度调整承继了新世纪以来立法主导权向权力机关回归的趋势，反映了权力机关与行政机关在立法权上的制度竞争，也势必强化人大法制工作机构所主导的“立法官僚化”的权力格局。本文所指称的“立法官僚化”是在立法机关中专职从事法律制定、由非民选专业立法人员组成的法制工作部门，在国家立法规划、法案起草、法律解释的过程中，以立法/法律专业知识为基础，从而一定程度上支配和主导了法律制定，成为游离于传统理论中民意代表、执政党决策者与行政机关之外的“隐形立法者”。本文旨在揭示中国立法过程的官僚化面向，以“立法官僚化”为视角审视中国的立法过程，阐释立法官僚化的基本理论与域外经验，分析其在中国发展的历史与制度成因，并总结如何在民主政治下规范与矫正立法的官僚化趋势。 需要特别说明的是，本文所采用的“官僚”与“官僚化”概念，并非习惯用法中作为贬义和批评使用的“官僚主义”或“官僚作风”的含义，而是特指马克斯·韦伯(Max Weber)语境中以理性化、专业性、科层制与规则约束为特征的官僚制。当然，这一官僚制概念本身就充满了歧义，学者指出即使是在韦伯的官僚制(bureaucratization)概念中，也包含了两个面向：一方面是指社会生活愈来愈受到大型的、科层化的与非血缘关系的组织管治，留给个人自治的空间越来越少；另一方面是指建立在法律理性权威的基础上、强调按照正式的规则与书面文件来运行的组织形式，政府人员也应达到相应的能力标准、全职工作、领受薪酬，并具有相应的权力和责任——前者是结构和形式上的官僚制，而后者是内容和功能上的官僚制。④本文是在后者意义上使用该概念，用于描述中国立法机关中专门从事立法工作的人员及其所依托的工作机构，所体现出来的专业分工和理性作业的特征。作为一种支配地位的组织形式，官僚制的弊端也愈发明显，包括组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变化，理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化，知识和专业技术的精英统治在民主政治中的危机，以及目的和手段的倒置使形式合理性步入误区。⑤因而，在日常语言中使用的“官僚主义”或“官僚作风”所描述的政府机关工作人员人浮于事、脱离群众、被动消极的工作状态，虽然可以视作是官僚制所产生的弊端，但是与本文意义上的官僚概念大相径庭——王亚南先生也据此区分过两种意义上的官僚概念：一种是指在政府部门中的“技术性的官僚作风”；另一种则是作为社会体制的官僚政治。⑥ 在结构上，文章第一部分对传统立法过程理论进行简要介绍，指出传统理论为官僚立法的存在与发展预留了制度空间；文章第二部分提出“立法官僚化”的分析框架，从比较研究的角度观察官僚立法的一般发展趋势；在此基础上，文章第三部分围绕改革开放以来的“运动式立法”与法学发展，从立法实践与法学理论角度阐述立法官僚化的历史契机与理论基础；第四部分从制度形成的视角，分析立法权是如何通过“权力沉淀”从人大代表和权力机关逐步转向立法官僚，以及权力机关日趋封闭的认识格局对于立法官僚形成的影响；在最后的结论部分，本文总结立法官僚化与代议制民主的关系，分析应怎样将官僚立法归入民主政治框架之中，从而消解其带来的正当性疑虑。 一、中国立法过程的传统理论 传统的立法过程理论关注立法权的归属问题：议行合一理论旨在通过整合立法与行政的关系，保证立法过程真实反映作为主权者的人民意志；党国立法理论将社会主义国家的执政政党视为真实的立法者，展现执政党如何作为中枢纽带将民意转化为党意、按照一定程序使之成为国家法律；部门立法理论则将视野投向立法过程中政府不同分支之间的利益博弈，呈现立法过程中的多元主体间的竞争格局。这些理论分别展示了中国立法过程的不同发展阶段与不同政治面向，也为“立法官僚化”的存在与发展留下了制度空间。 (一)议行合一理论 议行合一在原初意义上指“立法权与行政权”的合二为一，是社会主义国家代议制的基础理论。议行合一理论起源于巴黎公社时期的“公社委员会”的实践：“公社委员既在公社委员会上参加决策，决定大政方针，又在各自参加的委员会和各区的工作中直接执行各项法令并监督执行情况”⑦。因而，在议行合一之下的代议机关是真正意义上的“权力机关”，或者称之为“全权性机构”，否定行政官僚存在的必要性，并通过人民对于民意代表的选举、监督与罢免实现了人民主权的常态化运行。议行合一理论具有天然的“反官僚制”倾向，其政治理想并非局限在普遍选举或是立法参与，“而是一切公职人员都由公民直接选举产生，就是说要彻底铲除委任制”⑧。 议行合一的组织形式在政权创设初期或是紧急状态下具有明显的制度优势，权力机关可以迅速作出政治决断并付诸实施，立法过程也直接体现并反映民意需求。比如学者指出俄国苏维埃体制即起源于1905年的罢工委员会，其更加准确的翻译是“全权代表大会”或“工农兵全权代表大会”⑨；在中国最早将“议行合一”理论付诸实践是1925年在省港大罢工期间成立的“罢工工人代表大会”，以及作为其执行机关的“省港罢工委员会”⑩。这些制度雏形都严格遵循了议行合一的要求，权力机关兼具决策权与执行权，并接受工人的直接监督，以防止自身蜕变成特权阶层与官僚机器。但是随着政权由临时体制过渡到稳定状态之后，行政事务本身愈发专业化与复杂化，权力分工成为不可避免的发展趋势。“由于立法、行政事务异常繁重，机构和人员的统一既削弱了苏维埃的立法职能，又不利于行政效率的提高，因此在苏联1936年宪法中立法与行政职能开始分离”(11)，这表明政治实践已经背离了最初的制度设计。而在中国也有大致类似的制度探索过程，除了在中央苏区短暂施行的“工农兵代表会议制度”可以归为议行合一体制外，其他时期很难找到典型的议行合一制度。(12) 目前，中国的人民代表大会制度也一般被认定属于分权制度，而非议行合一制度，“法治原则不仅要求国家机构内部的分工都采用分权的形式，而且要求法律将有关的权力划分得更明确、更具体，这是人民代表大会制度建设不容置疑的趋势”(13)。为了解释理论与实践的背离，学者对议行合一提出更加灵活的阐释，从机构和人员的合一，转向在承认权力分工基础上的权力机关作为国家权力的最终来源，“基本含义在于强调代议机关和行政机关权力关系的同一与权力作用的单向性及代议机关地位的最高性”(14)。这种对于议行合一的解释方式，事实上消解了“合一”所附随的分权限制，仅是明确了“议行”在权力来源与宪法位阶上的区别，与传统意义上的“议会至上”理论己无实质差别。 更为关键的是，这种分权基础上的议行合一也处于异化与扭曲的状态。一方面，在权力机关设立的常设机构，导致其本身的权力受到侵蚀和削夺。“在议会中设立常设机构的功能无非是以官僚性质的机构来控制笨重的民意机构，使民意机构仅仅成为橡皮图章式的表决机器，议会一旦被它的常设机构控制，国家政治生活的民主的一面就完全被官僚的一面压倒了”(15)，这意味着在权力机关内部出现了“权力下沉”现象，并且也难以逃脱官僚化的逻辑。另一方面，在权力机关与行政机关的关系上，往往会出现倒置的局面，权力机关的决策权与监督权处于虚置状态，行政机关主导了权力机关的人员构成和信息来源。“执行机构直接掌握着各种资源，熟悉政府运作过程，而且在人大代表中占据很大份额，因此相对于议事机关处于强势，人大反而成了支持执行机关决定合法化的辅助机关。”(16)在此语境下，无论是原教旨的议行合一理论及其新阐释，都难以适应立法细密化、行政专业化的现实要求，反而可能异化为由行政主导的政治体制。不过，对于立法过程的研究而言，议行合一理论的“剩余价值”在于强调人民主权的至上性，以及基于人民主权与直接民主的可欲性(desirability)，因此立法过程需要以制度化的方式吸纳民意，从而使法律获得正当的民意基础。 (二)党国立法理论 与议行合一着重于“人民/民意—权力机关—行政机关”关系不同的是，党国立法理论的视角在于“执政党—权力机关”的关系，即社会主义国家的执政党对于立法过程的引领与指导。在西方国家的政党政治语境中，政党经由选举实现对于议会的控制，并通过“党团”(caucus)来整合党内意见，“为使国会议事井然有序，均定有政党协商体制，用以统理立法行为，透过各党派均奉行之政党协商体制，使国会中的政党互动关系趋于稳定，而有一定程度的可预测性、规范性及和谐性，藉以提升议事效率与立法品质”(17)。与西方竞争性的政党体制存在差异，中国共产党作为宪法确认的执政党，承担着更为复杂与多元的职能。学者指出中国共产党除了承担诸如选举、组织政府、利益表达等典型政党职能外，还有弥合政府职能空白、扶持社会弱势群体、缓解社会压力等“非典型性政党职能”。(18)在立法过程中，“党深深地影响了立法决策，甚至掌握着立法决策”(19)。 具体而言，中国共产党对立法过程的领导可以归纳为四个面向。一是党对权力机关与立法过程的深度涉入：通过在人大及其常委会内设置党组、领导委员长会议与主任会议，以及在选举中提名候选人等方式实现党对人大的领导(20)；进而在批准或者审批立法规划、提出立法建议和法律议案、领导法案的审议与通过等环节，完成党对立法过程的领导(21)。执政党经由人大组织和立法程序的控制，使党的意志可以透过权力机关与立法过程转化为法律规范。二是党在立法过程中通过群众路线的方式，尽量吸纳社会多元诉求，使党的意志更具民意基础，也避免由行政与立法官僚控制立法过程。当然由于群众内涵的变化，使得以群众路线为主要方式的政治动员出现困难，“今天的群众概念不同于革命战争年代和建国初期的群众，社会阶层分化、人群频繁流动、就业形式多样、组织结构变化、思想观念多元、单位人变成了社会人”(22)。这致使执政党在开展群众路线、吸纳民意的过程中，往往无法实现社会意见的重新整合。三是党对立法过程中出现重大意识形态分歧作出政治决断，以此矫正立法的政治方向。典型事例如在《物权法》制定过程中关于“公私财产平等保护”的争论(23)，以及在《劳动合同法》立法过程中出现“重点保护劳动者还是平等保护劳动合同双方当事人”的争论(24)。对于这些立法原则与宗旨的争论，事实上很难由权力机关通过票决的方式来选择，“更为重要的是执政党要确立新的、能够引导和推动改革和发展的意识形态”(25)。四是重大的法律在经过常委会讨论前，需先报请中共中央的批准。1991年制定的《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》进一步确认了该项程序，使得执政党对于立法从“原则性领导”发展为“实质性介入”(26)。 然而，党国立法也面临着制度上的悖论，导致在“民意—党意—法律”的多重转换中出现延滞。一方面，党国立法需要党的强大组织能力，才能使以群众路线为主要方式的政治动员达到预设效果，确保党的决策契合人民意愿。然而民意的组织动员过程又需要依赖官僚化的方式实现——这种现象被学者称为“政党代表性断裂”，即伴随着执政党嵌入国家机构中导致的“政党国家化”出现，“不但其职能而且其组织形态，逐渐地与国家机器同构，从而丧失了政党作为政治组织和政治运动的特征”(27)。在此趋势下，政党与基层民众的疏离导致其更加倾向运用既有的官僚系统来采集与吸纳民意，从而强化了官僚在立法中的地位。事实上，这种“政党代表性断裂”不仅出现于在社会主义国家的执政党，在西方竞争性的政党体制下，同样也出现了政党政治弱化的趋势。“随着竞选经费的日益高涨，候选人越来越仰赖外界捐款，使得政党所能提供的财政支持反而显得微不足道，使得政党政治日渐衰微，在国会中个人主义与个人表现，也就成为相当自然的发展；为了配合国会议员的个人表现，相关的幕僚支持制度，也随之蓬勃发展。”(28) 另一方面，在由“党意—法律”的转换过程中，也面临着代表性与职业化的两难困境。学者指出中国人大代表事实上是“多重代理的角色集”，包括了执政党、政府机构、法定权力机关以及选民的政治委托。(29)这意味着人大代表在立法过程中至少要满足两个要求：一是“代表资格”，具有承担上述政治委托的适当身份；二是具有“代表能力”，即达到从事立法工作的基本职业水准。理想中的“比例代表制”要求民意代表的构成忠实反映社会阶层结构，并且最好由该阶层人员直接产生其代表。然而现实情况是，随着代表的精英化趋势，人大代表已经越来越不能反映全体人口的职业和阶层构成。(30)即便如此，人大代表职业化并未成为决策者的制度选择，2010年的《代表法》修改叫停了地方人大进行的专职代表的尝试，重新明确“代表不脱离各自生产和工作岗位”的原则。(31)显然，兼职的人大代表难以应对复杂法律议案的起草与审议，迄今为止只有极少数的代表议案可以成为法律草案，几乎全部的立法均由人大或政府的法制工作部门起草完成。(32)因此在“党意—法律”的链条中，由于代表能力的弱化，使得党意/民意需要经由官僚机构的协助才能转化为法律。因而在党国立法理论中，基于“民意—党意—法律”的逻辑结构，两次转换的过程均为“立法官僚化”的存在与发展留下了很大的制度空间。 (三)部门立法理论 党国立法理论隐含着一个预设的前提，即执政党领导下的国家机关在利益与动机上的高度统一，并进而在立法过程中可以协作一致。然而在国家机关体系内部，权力呈现出高度区隔的状态。学者形象地把行政系统的纵向结构比喻为“金字塔式”结构，横向上则是缺乏有机联系的“鸽笼式”结构(33)。由此折射到立法过程中，便成为颇具解释力的“部门立法理论”，其强调各类国家机关(不限于行政机关各部门，也包括了立法与司法机关在内)在立法过程中的部门利益本位，以致将立法作为实现与固化部门利益的途径。因此学者提出，对于中国立法过程更加具象的描述是“多层级、多场域”(multi-stage，multi-arena)的系统，每部法律都经历了五个步骤：议程设定、内部机构审查、最高决策层批准、全国人大的讨论与批准以及法律解释；在法律制定过程中，经过了三个主要法律制定机关的场域：国务院、中共中央、全国人大及其常委会。(34)当然，党国立法理论在“高阶政治议题”上仍然具有主导性(35)，此时面临政治调适或经济发展的关键环节，执政党与国家机关的决策层会通过政治压力协调各个分支，从而促使在该项立法上形成共识。比如在五届全国人大常委会审议制定的《海洋环境保护法》，由于其中首次规定了行政诉讼制度，遭到主管行政部门的强烈反对，为此时任全国人大常委会委员长彭真亲自与主管部门开会协调，并拿出行政诉讼的宪法依据，才使得该制度得以通过。(36) 产生“部门立法”现象的重要原因在于，民意机关在面对专业性立法任务时，往往缺乏足够的立法技术与实践经验，因此不得不依赖直接主管的行政机关提出立法草案，进而主导立法过程。现有研究也表明，“许多规范、管制之事务，通常涉及专业知识、专业训练，国会议员一则缺乏专业训练或知识，二则没有例行性接触这些规范、管制事项之机会，致无法从事专业的决策”(37)。以2013年10月通过的《十二届全国人大常委会立法规划》为例，其中涉及的68件法律草案中，由国务院提请审议或牵头起草的有41件，占全部草案数量的60％。当然从制度设计的理念上，民意机关可以在“末端环节”对行政机关起草的法律草案进行详尽的审议，避免立法过程成为部门营私的机会。对此，学者提出了两种权力关系的类型：一种是传统的立法决策模式(statutory policy-making)，立法机关拥有最终决策权，行政机关只是为立法机关的决策提供参考意见；而另一种是行政决策模式(agency policy-making)，行政机关可以单方面作出决策，同时受制于立法机关的矫正与司法审查。(38) 当然从公允的角度而言，“部门立法”并非全无是处，而是利弊兼存：行政部门拥有更强烈的立法动力与更娴熟的立法技巧，在由中央行政机关主导的立法中，也存在国务院法制办和各部委的法规司(局)分工合作的“亚体系”，兼由法学专家进行立法辅助，这些能够保证部门立法在形式和实质上的正当性。而且，在国务院法制办和各部委的关系以及部委内部的法规司(局)与其他部门的关系上，也呈现出了本文所说的“官僚化”特征，因而在学者所界定的“广义的立法工作者”下，也将政府中的立法工作者乃至司法机关中的立法工作者纳入其中。(39)不过本文还是在狭义上使用“立法工作者”的概念，以强调立法机关与行政机关在“立法”过程中的不同宪制角色。 中国立法过程的复杂之处在于，部门立法不仅意味着民意机关与行政机关之间的立法职权配置，更是集中表现为行政机关体系内部“部门竞争模式”，即法案所涉及的各个行政部门围绕执法权的分配进行的权力博弈。比如《反垄断法》的起草工作耗时近20年之久，重要的原因之一就在于国家发展和改革委员会、商务部以及国家工商总局在反垄断执法权竞争中相持不下。(40)在《刑事诉讼法》的修订中，也出现了最高人民检察院与公安部在技术侦查措施批准权上的争议，以至于学者直白地指出“刑诉法修正，也是一次实务部门权力与权力之间的博弈”(41)。不仅在执法权方面，重要公共资源支配权也是部门立法竞争的重要领地，比如《公共图书馆法》虽然由文化部牵头起草，但是由于同时涉及教育部、科技部、原国家新闻出版总署和广电总局等诸多部门的权力，所以在互相争执中也迟迟未能通过。相关评论对此指出，“一个部门牵头搞立法草案，就很难避免立法的部门化，行业利益、部门利益如果在草案里体现得太多，到下面征求意见时就会引起强烈反弹，争议多了，立法工作就要停下来，把问题搞清楚，达成一致意见后再说”(42)。 权力机关对于部门立法的危害并非缺乏认识，自20世纪90年代以来权力机关开始逐步收回法律起草权，将更多的立法任务交由其法制工作委员会或专门委员会承担，“也有的委托大专院校、科研单位和社会团体以及有关专家、学者起草，拓宽了法案的起草渠道，这对加快立法步伐，防止和克服立法中的部门利益倾向起到了积极作用”(43)。统计数据亦可表明全国人大已经逐步开始收回法案起草权，以缓和部门立法的弊端，“一些重要的、综合性的、涉及不同部门的法律由(全国人大)有关专门委员会和法制工作委员会起草，根据立法规划所作的统计，全国人大常委会工作机构和专门委员会起草的法律由七届人大时的25％，提高到八届人大时的33％，九届人大时达到42％”(44)。而有地方人大在遏制部门立法的过程中，采取了更为激进的“隔离措施”——成都市人大在立法过程中就明确要求，凡需要进行立法调研的，由人大独立组织，禁止人大专门委员会人员参加行政机关组织的立法调研活动，以减少部门利益对立法的干扰。(45) 然而，在立法过程中完全消除部门利益却是不现实的——毕竟，立法中的权力配置意味着部门利益的再分配，同时行政部门的专业知识与经验也是立法中不可或缺的信息来源。因此，合理的立法过程应当保证职权配置中的“权责一致”，防止部门立法陷入“扩权卸责”的困境，为部门利益的合理博弈提供公开的制度平台，并运用公共舆论对立法过程进行监督。比如在2006年由国务院法制办牵头、国家邮政总局负责起草《邮政法》的过程中，由于草案规定了强化邮政企业行政垄断的条款，引发社会公众的强烈质疑与利益集团的持续反对，最终该条款被立法机关删除。(46)相对于具有超脱性的权力机关的“闭门立法”而言，不同行政部门、利益集团在立法过程中的公开竞争博弈，将有利于提高立法的质量和透明度。在全国人大收紧法案起草权、限制委托立法的同时，其也在拓宽立法参与范围和深度，并提前介入部门立法的起草过程中。2003年全国人大常委会就提出，“要加强法律草案起草过程中的联系与沟通，人大有关专门委员会、工作委员会与国务院等有关部门要相互参与调查研究和讨论，并互派人员介入起草工作，相互参与的人员名单，要列入起草工作计划”(47)。更为重要的是，立法主导权向民意机关的回归与转移，并不能简单等同于“庶民的胜利”——在缺乏充分民主条件下的民意机关的自我强化，仅是意味着立法权由行政官僚转移至“立法官僚”手中。中国“去部门利益”的立法模式转型，并不直接导向民主立法的兴起，反而为“立法官僚化”的发展提供了契机。 二、立法官僚化：一个新的解释框架 相对于传统的立法过程理论，本文提出关于立法过程的新分析框架，从立法官僚化的角度去理解改革开放以来中国立法的发展。事实上，在法学界之前关于立法过程的研究中，学者就已经在使用“官僚立法”的概念，但是与本文所使用的“立法官僚”“立法官僚化”“立法官僚机构”却有着完全不同的内涵。比如宋华琳教授在2000年的一篇随笔中提出了“官僚法”“专家立法”和“走群众路线”三种立法模式(48)；江国华教授在关于立法模式的分类中也提出了“官僚型立法模式”和“民主型立法模式”的区分(49)——但是两位学者所指称的官僚立法基本上是指行政机关所主导的立法过程，与上文所论及的“部门立法”或“行政主导立法”的涵义大致相同。另外，现有研究还经常将人大代表中行政官员比例增多现象概称为“人大的官僚化”(50)，并提出了以减少行政官员兼任人大代表的“人大代表去官化”的主张。(51)需要说明的是，本文所提出的“立法官僚化”的概念分析框架，不同于上述两种意义上的“官僚立法(机关)”的概念。本文在两种语境中使用“立法官僚化”：一方面是指在立法过程中，立法权由权力机关(名义上的立法者)向其常设机构、专门委员会、工作机构(实质立法者)的转移；另一方面是指实质立法者的行为逻辑遵循了“官僚理论”的基本原则，包括了专业性、科层化、封闭性等特点。因而，“官僚立法理论”与上文所论及的三种立法过程传统理论也具有互补关系：“议行合一理论”伴随着分权体制的确立已然被虚置，“党国立法理论”在低阶议题上失去了解释力，而部门立法理论由于权力机关的警惕与抵制己然出现了重大调整，此时“立法官僚化理论”可以作为上述理论的补充，提供在民意机关、执政党、行政部门之外的立法过程的“第四维度”，展示立法机关内部权力结构变化对于立法过程的影响。 目前中国法学界对于“立法官僚化”的研究，有两篇颇为重要的文献——事实上，这两篇文献也是本文最初的思考起点。白龙博士与周林刚博士在2011年首次提出“立法官僚”的分析视角，并据此就全国人大自1979年以后的立法进行评述，指出“作为中国特色官僚体系中的一环，立法官僚群体开始作为文官系统的一部分兴起；立法机构和立法过程也受到了官僚化进程的影响，产生了技术化立法的时代特征”(52)。虽然该文仅是运用韦伯的官僚制理论，对中国改革开放后的法制现代化进程作了粗线条的梳理，但是由于其极佳的研究视角与学术敏感性，使该文对于加深中国立法过程的研究具有特殊贡献。而卢群星博士在2013年发表的长文，则从“立法工作者”的角度，阐释其如何凭借专业技能，借助法制工作委员会的机构平台，在立法规划、法案起草、协助立法审议和立法适用解释方面发挥“隐性立法者”的作用，以及其面临的正当性难题。(53)本文主要基于上述两篇文章的研究成果，结合立法过程的理论模型，以立法官僚化为切入点，对改革开放以来立法官僚化的历史契机、理论支撑、制度平台、人事变迁等进行更为深入的探讨，为中国立法过程研究提供新视角。 (一)官僚体制理论及其改造 韦伯语境中的官僚体制具有以下特点：存在固定的权限原则；有严格的职务等级；建立于常设官员和文书班子之上；作为一项专门化的职务工作，一般以专业培训为前提；并且已经成为一种专门职业；官员职务的执行有赖于专门的知识，包括法学、行政管理理论等。(54)概括而言，官僚体制具有制度化、专业性、职业性、科层制的特点：制度化强调官僚体制在权限与运作上均有章可循，以使其区别于封建制度下的食客或臣仆(他们的行政任务往往是临时委派的)；专业性意味着官僚体制是一门专业化的知识，需要经过专门的训练才能胜任；职业性意在说明行政官僚将其视为一种特殊的职业，以至于官僚体制逐渐发展为永业制(career service)；科层制(hierarchy)体现了官僚体制内部严格的层级制度和支配关系。现有研究指出就制度渊源而言，官僚体制与军事参谋制度具有紧密关系，二者分享了科层化的组织型态、参谋幕僚的编制、后勤支持机制等特征。(55)由于官僚体制往往与“官僚主义”(bureaucratism)联系在一起，因而得到了正、反两方面的评价：支持者认为官僚体制代表了高效专业的管理方式，而反对者视其为封闭、僵化，甚至是自利的特权阶层。无论如何，官僚制作为一种必须正视的现实存在，已经成为现代政治的必备要素。“现代组织趋向规模庞大及内部高度异质性，由于组织追求扩张与发展的天性，增加内部冲突，有赖专业的官僚制度来协调与处理，否则无法维持其政权。”(56) 官僚体制与民主政治的关系，是关于官僚体制研究的永恒话题。由于官僚制具有的专业性和封闭性，隐含着排斥政治监督的天然趋势，因而往往会蜕变为自利性的官僚集团。由此，充分的民主化，以及消除民意机关与官僚体制之间在信息和知识上的不对称，是加强对于官僚监督的重要途径。诚如学者所论及的：“民主与官僚制乃是互相对峙的力量，想要他们彼此互惠，首要的条件还是让它们先互相对立地组织起来；行政幕僚藉由分工和运用技术上的专门知识来提高工作效率，但是效率的提高也意味着知识的独占化和身份的特权化；政治民主寻求透过尽可能开放通往支配地位的门户以及透过公共舆论影响范围之扩大，来达到权利平等的境界”(57)。除了通过民主化方式控制官僚体系外，对于官僚人员组成结构的优化，也成为另外一条可选途径——“代表性官僚制”理论即提出，在公职人员招募过程中应尽可能从社会中不同阶层和地域中招募，消除对代表性不足群体的歧视，提高利益集团与公共群体对行政决策的参与度，从而“减少现代行政国家与代议政府之间的紧张”(58)。 自20世纪70年代以来西方国家兴起了对于官僚制改造的“新公共管理运动”(the new public management)或者直接称之为“政府再造”，试图改造传统在“政治—行政”两分法下官僚制度的封闭性与等级制。学者指出新公共管理在三个方面区别于传统行政管理：一是在问责制方面(accountability)，传统行政管理重在等级控制，新公共管理有更大的灵活性和自由裁量权；二是在人事制度方面(personnel)，传统行政管理以功绩制和行政中立为原则，新公共管理提倡将部分事务交由市场，关注行政的效率和成本；三是在结果评价方面，新公共管理更加重视政策产出和绩效。(59)由此可见，新公共管理运动的目的并非取消官僚体制，而是将市场原则引入官僚体制运作之中，行政官僚被赋予更多的公共责任，“它是一场按照官僚制的科学化、技术化的思路对官僚制进行修补和校正的工作，是在一些枝节问题上对官僚制的调整”(60)。因而，现代政治过程的重点还将继续关注如何对官僚体制进行有效的监督控制，在发挥官僚体制优势的同时，避免其异化为封闭自利的特权集团。新公共管理中的举措可以加强对于官僚体制的评价监测，将企业精神注入行政管理之中，扩张市场机制的适用范围；但是毫无疑问的是“结构上的主要问题始终存在”，官僚自主化的趋势是难以根除的，“无论是世袭卡里斯玛式的封建支配、自由式的市民支配或是立基于公众集会上的支配形式，掌握着实务管理方法的行政幕僚总是还有机会套用支配权力而遂行己政。”(61) (二)立法官僚概念的提出 在上述关于官僚体制的理论中，学者往往将官僚体制与行政管理视为一体，即将官僚体制的概念限制于政府的行政分支中，并强调民意机关与民选官员通过各种方式监督行政官僚，并以市场化的理念改造官僚体制的运作模式。但是，在“二战”之后伴随着立法机关规模的扩张——立法需求加大、助理人数激增、专业化增强、幕僚机构设立等趋势——学者开始将官僚体制的概念和分析范式移用到对于立法权力与立法过程的分析之中。简而言之，由于“二战”后政府管治事务的范围扩张，亟须通过立法方式完成授权与规制，同时需要议会对政府进行相应的监督，因而需要招募和吸纳专业人才担任议员助理或是议会幕僚——而这些议会工作人员(congressional staff)具有与行政官僚相同的选任方式、相似的权力构造和一致的行动逻辑，甚至由于其供职于传统意义上的民意机关之中，反而逃避了对于官僚的一般性监督。 但毫无疑问的是，将官僚体制的概念引入对立法机关的分析，以官僚立法的视角重新审视立法过程，这是官僚理论的“惊险一跃”。当1953年麦克斯·坎佩尔曼(Max Kampelman)提出“立法官僚”这一概念用来指代立法机关的专业工作人员时，这个概念并未被其他社会学与政治学学者所接受，因为在韦伯、弗里德里希(Carl J.Friedrich)、迪莫克(Marshall E.Dimock)、塞尔兹尼克(Philip Selznick)以及拉斯基(Harold J.Laski)等著作中从未使用“官僚”这一概念去涵盖近年在国会中兴起的专业工作人员。(62)但是随着立法机关的持续膨胀，以及非民选议员类的立法工作人员数量与独立性逐渐增强，“立法官僚”成为被学者乃至立法机关自身所重视的概念。在1979年美国出版的《国会季刊周报》(Congressional Quarterly Weekly Report)专刊讨论了“国会官僚化”(congressional bureaucracy)问题，指出自20世纪60年代后出现了国会参众两院的预算经费激增，工作人员数量和专业化程度提高，国会内部委员会职能逐步强化，以及国会相对于行政分支的独立性逐步增强等现象——这些都意味着美国国会“新官僚”的形成(new bureaucracy)。(63)但是这种关于“立法官僚”的概念争议一直持续存在，20世纪80年代一篇关于美国国会立法工作人员(legislative staffs)研究综述也指出，“当研究人员在使用诸如专业化、专家信息、官僚化时，应该对其概念进行精确定义，尽管可能在官僚化的特性方面能够达成一致认识，但是研究者可能在美国国会是否存在立法官僚(staff bureaucracies)问题上难以形成统一认识——比如，将大规模、分工以及专业化作为标准的话，那么答案无疑是肯定的，但如果将科层制与政治授权等标准也纳入衡量，很多学者又会认为立法工作人员其实不存在官僚化”(64)。 诚然，官僚理论并不能全部适用于立法机关内部组织和成员的分析，但是“立法官僚”或“立法官僚化”的概念与分析框架，可以在以下层面上使用：(1)作为描述性研究(descriptive research)，立法官僚可以用来概括立法机关之中数量庞大的立法工作人员，以及其所依赖的制度载体(幕僚机构或委员会制度)，此时官僚理论关于行政官僚的组织结构、行为模式的研究成果可以移用于对于立法官僚的研究；(2)作为规范性研究(normative research)，立法官僚必然涉及其价值评价问题，包括立法官僚化对于立法权的“篡夺”是否具有正当性，民主政治如何消解官僚立法所带来的弊端，官僚立法与部门立法(授权立法)的取舍问题，以及民选议员应该如何控制立法官僚和立法幕僚机构；(3)作为应用型研究(practical research)，立法官僚理论对于人民代表大会制度理论与实践的完善也具有特殊价值，特别是对于人民代表大会机关内部的权责配置和组织体系的改进，以期重塑人大代表与人大工作机构之间的宪制关系。 以官僚立法为视角去分析中国的立法权力与立法过程，至少存在以下三个角度：(1)人事视角：表现为“立法官僚”在中国权力体系中的地位提升，伴随着人大逐步减少授权立法，人大机构中专门从事立法的工作人员(主要是法制工作委员会与专门委员会的成员)逐步获得在立法过程中的设定议程、起草法案、统一审议、解释法律等关键性权力，并且立法工作人员有机会晋升为人大领导层或转任高级行政官员，从而使得立法官僚在一定程度上左右甚至支配了立法进程；(2)机构视角：表现为立法官僚机构在人大立法过程中的权力扩张现象，由于人民代表大会的制度设计，导致出现了显著的“权力下沉”现象，即立法权由人大沉淀至其常委会，并进一步由常委会下沉至委员长会议(主任会议)以及其工作机构之中，由此出现了由“院会中心主义”到“委员会中心主义”的机构权力变迁(65)；(3)过程视角：表现为伴随着改革开放后大规模的立法运动，使得立法官僚凭借其法工委的制度平台，以及法律体系复杂化、精细化带来的技术立法倾向，借助法学发展带来的知识动力，迅速成为支配与替代人大代表的“实质立法者”。 (三)立法官僚化的美国叙事 立法官僚化在美国也呈现出明显的制度变迁轨迹——对于这段历史的考察，可以加深我们对于“立法官僚化”的认识，并可以提供比较研究的视角。概而言之，美国国会的官僚化主要表现为立法工作人员(legislative staff)和幕僚支持机构的设立与膨胀，从而使其部分支配了国会立法过程。这些立法工作人员是基于雇佣关系而服务于国会机构、议员个人的国会工作人员或者立法辅助人员，但是由于具有专业性立法知识，而在立法过程中发挥了至关重要作用，本文将其概称为“立法官僚”或“立法幕僚”。值得注意的是，在国会建立的最初阶段，立法工作人员并非国会的组成部分；但是随着国会立法与监督事务的复杂化，大量法律人士(lawyers)被吸收进入国会，并逐步在立法中以专业知识获得“支配性权力”——这事实上也在证成福柯(Michel Foucault)所申明的“知识—权力”关系，“不相应地建构一种知识领域就不可能有权力关系，不同时预设和建构权力关系就不会有任何知识”。(66) 美国国会经过20世纪40年代与70年代的两次大规模重组，逐步强化了国会委员会(committee)与小组委员会(subcommittee)的权力，赋予立法工作人员以合法身份，使得立法官僚化成为不可逆转的趋势。1946年“国会重组法案”(Legislative Reorganization Act of 1946)作为美国国会提高自身效率和权力的重要标志，其重要目标之一，就是提高国会工作人员的地位。具体措施包括：(1)除了已有的立法助理之外，每名参议员可以由国会出资为其聘请行政助理；(2)增加立法顾问办公室工作人员的数量，这些工作人员均是永业制的(permanent career staff)，且独立于政治运作之外；(3)国会图书馆作为研究与咨询机构，其力量得到加强，并且国会图书馆的工作人员的任命是不涉及政治背景的；(4)国会中每个常设委员会均有权任命四名以内的工作人员，这些工作人员同样是永业制且不得涉及政治背景。(67)由此可见，1946年国会改革致力于建立超脱党派背景、具有高水准专业知识的立法官僚与立法幕僚机构，但是此时立法工作人员并未获得真正意义上的“职业认同”，而是依附于议员个人与国会机构，缺乏足够的政治独立性。 真正意义上的“国会官僚化”始于20世纪60年代，国会立法工作人员开始认识到自身职业特殊性，“工作人员开始以立法机构为荣耀，他们不再是律师或者政治学者，而是将其作为一种不同的职业，此外立法工作人员的人事制度也建立起来，包括职位表述、人事复核与指挥体系——这实质上意味着立法官僚化的开端”(68)。在20世纪70年代美国国会的改革中，进一步将国会立法权由委员会主席向小组委员会(subcommittee)转移，这加快了立法官僚化的进程。1973年众议院实施小组委员会“权力法案”，允许小组委员会雇用工作人员，这一关于职员的新规定增强了小组委员会的工作能力；进而在1975年的参议院改革也允许资历较浅的国会议员至多可以雇用3个职员来协助他们处理立法的事务，打破了过去委员会职员都被资深议员所控制的局面。(69)因而，国会立法权的下移趋势，提高了立法工作人员在立法过程中的重要程度，也成为促成国会官僚化的重要制度安排。 立法工作人员之所以可以深度影响立法过程，原因在于国会立法的专业性——而这又与政府事务逐步技术化与精细化有关。“国会需要技术性工作人员(technical staff)，专家技术人员可以随时向国会通报情况，使其可以跟得上行政机关的发展步伐——这使得近年来，专家技术人员几乎垄断了这些专业知识。”(70)而立法专业知识也使得立法工作人员能够逐步超脱于政治派别，形成了基于知识与理念而形成的“立法官僚职业共同体”。“国会改组法”(Legislative Reorganization Act of 1970)、“众议院委员会改革修正法案”(House Committee Amendments of 1974)与参议院类似法案等这几项法律及修正案，降低了国会常设委员会幕僚人员的党派色彩，幕僚人员数量也随之膨胀。(71)现有研究也指出，国会工作人员数量激增的原因可以归纳为：国会立法工作量的急剧增加需要增加人手；行政与立法机关之间的“竞争铁律”(iron law of emulation)，意味着国会需要强化自身力量监督政府；立法内容日益多样、专业化需要借助年轻的、受过较好专业训练的助理完成立法；议员自身需要专业助理协助立法，以谋求获得连任。(72)根据布鲁金斯学会(Brookings Institution)公布的数据，在2009年美国参众两院中工作人员(congressional staff)的数量为21362人，而在1987年间工作人员数量曾最高达到28031人。(73) 在数量增加的同时，美国国会立法工作人员也逐步形成了“永业制”的职业保障。虽然从理论上，立法工作人员可以区分为两类：一类是受雇于国会的内设机构；另一类是受雇于议员个人(其薪酬仍由国会支付)，二者一般统称为国会助理。前者是典型的“永业制”，并不因国会换届或党派更替而遭到辞退；但后者往往与议员本人具有人身依附的关系。即便如此，受雇于议员的国会助理的独立性也在不断增强，其原因主要有两点：第一，议员较长的任期，使得他们所聘用的助理的服务期间也相对较长；第二，即使国会助理的原属议员不再连任，但由于客观的工作经验，他们常能被其他议员所聘用。(74) 伴随着立法官僚在规模和独立性方面的发展，国会中的官僚机构也被建立起来。(75)1970年“国会改组法”将“立法咨询处”的名称更改为“国会研究服务处”(Congressional Research Service)，赋予它更大的行政和财政独立权，使其直接向国会负责，成为真正独立的部门。其设置之目的，旨在有一个专门为国会参众两院各委员会、国会议员，以及国会全体职员提供服务的专业部门，就各种立法问题与相关法案进行分析、研究及评估，并提出具时效的、客观的、机密的，而且超党派的分析研究及信息服务。(76)除了国会研究处之外，还有国会预算办公室(Congressional Budget Office)、政府责任署(Government Accountability Office)、国会图书馆(Library of Congress)等幕僚与辅助机构，提供立法、审计、研究、安保等方面的服务——这些庞大的幕僚支援系统也占用了大量的公用预算，在2011-2012财政年度即获得了33亿美元的财政拨款。(77) 在州议会层面，立法官僚化也经历了大致相似的发展历程。学者将美国州议会中的立法工作人员(legislative staff)的发展过程划分为五个阶段：第一个阶段始于1930年代中期弗吉尼亚议会开始雇佣第一个工作人员，从而发展出了首个集中性、无党派(nonpartisan)与多功能的议会服务中心；第二个阶段是1934-1964年间的“行政主导时代”，州议会的委员会与工作人员均处于弱势地位，多数职员与秘书实际上需要在立法与起草过程中得到行政机关的支持；第三个阶段是1964-1974年间的“机构主导时代”，伴随着在1962年Baker vs.Carr案确立的“一人一票”制度，州议员的地位和独立性得到提升，并开始大量雇佣不具有党派背景的工作人员；第四个阶段是1974-1984年的“超级立法机关时代”，由于经济形势与“水门事件”，立法机关的地位得到了空前巩固，需要专业化人员(professional staff)评估公共政策的执行；第五个阶段是1980-1990年的“立法机关的制度化时代”，在该时期立法与行政关系获得了平衡，立法工作人员通过多元化的技术手段为立法提供协助。(78) 然而，美国国会立法官僚的兴起，也引发了对于非民选、永业制的立法官僚把持立法的忧虑，认为其凭借立法知识“篡夺”了议员(代表人民所拥有)的立法权。诚如学者所指出的，“急速扩张的国会助理及幕僚已经形成一个非民选的议会，凭借他们的研究分析以及其他白利性的官僚行为，在国会中已然形成一股无法抗拒的势力”(79)。这些立法工作人员甚至被称为“新权力的精英”“国会大厦的统治者”“隐形政府”“影子立法人”，角色互换的结果是议员反而成了“助理的创造品”。(80)虽然这些评论与定位形象地说明了立法官僚在美国国会中的重要地位，但是由于存在议员选举与法案表决的程序，以及国会对于内部人员和机构的政治控制，因而立法官僚的作用范围存在制度边界，并未构成对于代议制民主的根本挑战与消解。 三、中国立法官僚化的发展背景 对改革开放后人民代表大会的制度发展与政治上升，目前有两种主流解释方式：一种观点认为权力机关与人大代表积极参与公共政策的形成，从而提高了自身在政治过程中的权重，“人大代表越来越依赖自身能力参与到立法工作之中，并且希望能将人大转化为高效的官僚化角色(effective bureaucratic actors)，从组织建设(organization-building)的角度，人大承载与其他政府建构在管辖范围上展开竞争——其致力于寻求在政策制定领域的地位，从而使自身嵌入(embedded)到政治体制之中”(81)；另一种观点认为人大系统政治地位的上升，是借助于公民社会的政治参与，即社会力量以人大为途径展开对于政府部门的政治问责，而人大也在此过程中逐步获得其应有的宪制地位，二者构成一种共生关系(82)。 事实上除了上述政治嵌入(强调人大获得执政党的支持)与社会嵌入(强调人大获得公民社会的支持)之外，人大通过积极主导立法，并经由立法实现对社会资源和行政权力的分配和控制，也是实现人大扩权的不可忽视的途径——在这个过程中，人大中的立法工作人员(立法官僚)凭借法制工作委员会的制度平台(立法官僚机构)，在人大制度发展中发挥了重要作用。自1979年至2010年间大规模的“立法运动”，将“有法可依”作为具体的法律创制目标，以及藉由市场经济发展带来的“规则饥渴”，促使人大处于高速的立法状态，从而为立法官僚化创造了历史契机。在另外一个层面上，法学研究与教育的普及与发展，形成了以国家法、行政法、民商法、刑法、诉讼法为等主轴的法律学科体系，使得立法与法律解释成为专门的“法制作业”(legal affairs)，排除了业余政治官僚参与立法的技术可能性。概言之，立法运动与法学发展成为中国立法官僚化的历史契机与理论动力。 (一)运动式立法中的立法官僚化 1979年被视为中国立法官僚化的关键时间节点，该年不仅成立了中国立法官僚机构的雏形——全国人大常委会法制委员会，而且以“运动式立法”(立法跃进)的方式完成了七部法律的制定与通过。在“文革”结束的历史背景下，法制重建被赋予了重要政治意义，意在通过“组织法”恢复国家机构的正常运转，运用现代刑事法律替代“文革”时期的“公安六条”的粗糙刑制，以及经由中外合资经营法律开启国家的对外开放。因而，这七部法律显然是经过精心选定的，也是当时政治上“拨乱反正”的急务。“选举法和地方组织法确立了我国国家政权基础，刑法和刑事诉讼法确立了我国的刑事制度，人民法院组织法和人民检察院组织法重建了我国的司法体制，中外合资经营企业法则打开了我国对外开放的法律之门。”(83)事实上，在最初的法制重建规划中，政治决策者设定了更加庞杂多元的立法目标，邓小平在1978年提出“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等”(84)。 虽然在通过的七部法律中，只有《中外合资经营企业法》是全新起草的法律，其他六部法律均有前期的草案文本。比如，“刑法草稿，早在1957年就出了22稿，到1963年己修改到第33稿；刑事诉讼法草稿，到1963年4月也写出了初稿”(85)。但是在短时间内完成草案的修改与定稿工作，使其与“文革”后的政治需求相契合，也是非常繁重与艰难的立法任务。因而，这种“运动式的立法”必须既有强力的政治支持与授权，也需有专门的“立法官僚”的专业知识与技术辅助。在政治支持方面，中央决策层给予新设立的法制委员会以极为宽泛与灵活的立法裁量范围。根据王汉斌的回忆，在准备成立全国人大常委会法制委员会时，彭真请示邓小平和华国锋。“他们两位都讲了，将来立法工作就交给你了，由你做主，你要找谁就找谁，你要找哪个部门协助工作就找哪个部门协助。叶帅也对彭真同志说，立法工作就由你做主，不需要请示。”(86)在法制委员会的人员构成方面，由彭真担任主任，胡乔木、谭政、王首道、史良、安子文、杨秀峰、高克林、武新宇、陶希晋、沙千里为副主任，雷洁琼等69人为委员。“这个委员会群英荟萃、聚集了中国最有名望的一批法制建设领导人、法学家、政治家和理论家。”(87)值得注意的是，与1983年后的“法制工作委员会”具有显著区别，法制委员会的两届主任均由重要的政治领导人担任，显示其特殊的政治功能与地位——彭真和习仲勋分别在1979-1981年、1981-1983年担任法制委员会主任。(88)因而，此时的法制委员会的政治功能与立法功能并重，换言之，法制委员会通过立法彰显了其政治功能。 在另外一个层面上，作为立法与政治任务并重的法制委员会，也通过内部机构与人员的完善与扩张，实现了“官僚立法”趋势的隐然成长。由于彼时法制委员会委员众多以及其强烈的政治色彩，因而难以直接完成专业性、技术化的法案起草工作。“彭真认为，只有一个法制委是不行的，还要建立一个为之提供服务、做参谋助手的工作班子，并称之为苦力班子。”(89)因此，法制委员会在成立之初即设立了法律室、政策研究室和办公室等内设机构，分别由武新宇、刘复之、王汉斌担任主任；其专门从事立法工作的专业人员人数也不断增加，从1979年的54人到1983年时的121人。(90)在不足一届任期之内，法制委员会的工作人员数量增加了一倍有余，这也成为立法官僚化的制度序曲。事实上，法制委员会也作为培养职业立法官僚的“制度母机”——对其后立法进程产生重要影响的项淳一、王汉斌、顾昂然、高锴、杨景宇、张春生、郭道晖、宋大涵等人均是早期的法制委员会工作人员。值得注意的是，几乎在法制委员会建立的同时，1980年中共中央恢复成立了“中央政法委员会”，“领导新时期繁重的立法工作”成为中央政法委的主要政治任务之一。(91)从“党国立法理论”的角度分析，政法委的重设也意味着，执政党试图通过“党国立法”的方式来监督与缓和立法官僚机构对于法律文本的塑造。 在1983年的六届人大二次会议上，法制委员会被改制为“法制工作委员会”(以下简称法工委)，作为常委会的工作机构，同时也是新设立专门委员会的“法律委员会”的办事机构。法工委在其内设机构方面，由原来的法律室、政策研究室和办公室发展为刑法室、民法国家法室、经济法室、研究室、办公室(1987年又将民法国家法室分拆成民法室和国家法行政法室)，办公厅机构也得到健全。(92)这说明了在面临专业立法任务时，法工委通过建立内部法律部门分工，旨在培养高度职业化的立法官僚——事实上，在法工委的工作职能中，也将“进行与人大工作有关的法学理论、法制史和比较法学的研究”作为重要的部门任务。(93)在立法工作方面，法工委在成立之后全面启动了国家法、行政法、民商法等法律部门的起草工作，直接推动了持续近30年的运动式立法。(94)尤为典型的是陶希晋先生提出“新六法体系”的主张，为法制建设提供了具体的发展目标，并直接促成了“民法起草小组”和“行政立法研究组”的成立，其制度建构的余波至今尚未平息。(95) 在这一时期，法工委在进行创制新法的同时，也对建国后至改革开放前的立法进行了全面清理，(96)事实上是重新明确了改革开放的法制基础。当然，从程序法治的角度来理解，此次经由法工委呈送报告，由常委会废除了包括中国人民政治协商会议第一次会议、中央人民政府委员会、全国人民代表大会及其常务委员会制定或者批准111件法律的行为，在程序、权限甚或合宪性上均存在质疑。(97)法工委对此也有清晰认识，在2009年进行的第二次大规模法律清理过程中，法工委明确此次清理在程序上较之于1987年的法律清理更加审慎，“先由委员长会议向常委会提出两个法律案，经过人大常委会会议审议后，再决定是否通过，这完全是按照立法程序来走的，是一个完完全全的立法行为”(98)。 进入20世纪90年代以后，法工委的人员与机构得到了很大发展：1990年法工委工作人员数量为173人，不仅超过了其他所有专门委员会办事机构人员的总和(136人)，而且占据了常委会机关全部工作人员数量(不含大会堂管理局)的1/5。(99)在机构独立性方面，由于办公厅与法工委是平行的部级单位，“在财务、人事和后勤服务方面，都完全独立，各成系统，工作也是分别对委员长会议和秘书长负责”(100)。虽然在七届人大之后加强了人大机关内部的统一管理，行政事务由办公厅负责，但是毫无疑问的是，由于法工委的高位行政级别使其获得了更为优越的政治地位与资源支配权力。以预算审查权作为参照，虽然其在理论上与立法具有同等重要性，但是在组织机构建设方面却远远落后于立法官僚机构：负责预算审查的全国人大财政经济委员会只有30多个编制，人大常委会预算工作委员会只有20个左右编制(101)，以至于学者不断呼吁扩充预算审查人员的规模，以应对繁重的预算审查任务(102)——此例可从侧面佐证法工委在人大常委会内部的特殊地位。 在起草法律草案与进行法律清理之外，法工委还掌握了颇为关键的法律规划制定权，以及通过“答复”的形式来行使“准法律解释权”，从而扭转了权力机关在立法中的被动格局。学者指出，人大立法理念由“经验立法”转变为“超前立法”，是其重获立法主导权的观念基础——长期以来的“经验立法”导致人大立法权旁落，使国务院与各部委实际上主导立法。(103)然而在“超前立法”的语境下，以法学/法律知识呈现的比较法研究以及国际经验借鉴，成为立法过程中不可或缺的知识来源，从而使得立法官僚的专业技术得到充分展现。而法律规划正是基于立法官僚的专业判断，从而为立法活动设定了“基本议程”(agenda setting)。“议程设置是指对各种议题依重要性进行排序”(104)，因而能否进入议程是进入立法过程的前置程序，而这个前置程序基本上是由法工委独立操作的。 对于法律实施过程中出现的各类问题或疑问，法工委也扮演了事实上的解释者角色。1985年常委会的工作报告即专门提出：“对各地提出的法律适用、法律程序和其他有关法律问题，常委会法制工作委员会都尽量作了答复，对保证各地依法办事起了重要作用”(105)。自1988年4月全国人大常委会法工委发布《关于如何理解和执行法律若干问题的解答》，至2007年5月发布《关于如何适用固体废物跨省转移行政许可办理时限的答复》的十年间，法工委以答复、答复意见、批复意见、研究意见、解答等为名发布了至少40余个工作文件，事实上起到了“准立法解释”的作用——当然，有学者指出法工委进行的答复实际上是“有份无名”，即有立法解释的实际功能而无其名分(法律地位)(106)。 综合以上对在“运动式立法”背景与契机下法工委(立法官僚机构)及其工作人员(立法官僚)所发挥作用的简单梳理，可以初步观察到随着机构与人员的发展，法工委在法律制定、法律清理、立法规划、法律解释等领域发挥了至关重要的作用。这使得全国人大出现了与西方国家议会相似的“立法官僚化趋势”，“不论自结构或是功能的角度观察，全国人大的工作机构，都已展现前所未有的地位，此亦显示全国人大内部组织日益复杂，与西方制度化的国会发展，有其类似之处”(107)。因而，法工委作为立法官僚化的制度平台，使得一批具有专业知识的非民选“立法工作人员”，在从“前法律制定阶段”到法律适用的整个过程中形成了支配性地位。诚如学者对此所作的精辟概括，“作为个体的立法工作者凭借专业和技术在立法领域纵横驰骋，但假设没有法制工作委员会这个专业化的组织，他所能发挥的作用就会黯然失色，换言之，组织化有利于立法工作者扩张其权力”(108)。 (二)法学发展中的立法官僚化 在立法官僚化过程中，建立专门机构、聚集专业人员、扩张立法权力等均建立在“支配性知识”的基础之上。“权力与知识之间不仅不是格格不入的，恰恰相反，现代权力对主体的控制是通过与知识的联手完成其扩张的”(109)。然而立法官僚与支配性知识的建立，是基于一个默示的前提——即法律的制定、适用与解释成为一门专门的学科、具有较高的准入门槛，非经专业训练无法参与其中。而法学在中国的发展，为立法官僚化提供了知识动力。随着立法的专业化和技术化程度加深，立法官僚与法学界之间的互动也愈发紧密，二者构成在方法、知识与技术层面的“职业共同体”。 值得注意的是，在20世纪70年代末期立法官僚化的初始阶段，法工委的工作人员大多并没有良好的法学专业教育背景，更多的是凭借政治经验与秘书工作经历进行法案起草工作。但是由于下述原因，该阶段的立法并未有明显瑕疵，反而具有较高的立法水准：(1)对于“文革”的反思，使得立法领导与工作人员的观念均有很大进步。彭真与习仲勋曾反思“文革”发生的原因在于国家缺少法制，“要有一个制度，有一种力量能抵制得住像‘文革’这样的压力就好”，“建立法制，就能抵制住各种违法的压力”(110)；郭道晖在1979年调任全国人大常委会法制委员会时也“对中国缺民主、无法治有切身的感受”(111)。由此该阶段立法体现了强烈的“人本理念”，如在《刑事诉讼法》制定中，彭真力主将“保障无罪的人不受追究、严禁刑讯逼供、保护被告人诉讼权利、不容许长时间羁押”等原则写入法律之中。(112)(2)立法工作得到了实务部门和法学专家的协助，从而使得法律发展契合了改革开放的时代需求。比如1979年《检察院组织法》的修订准备工作是由最高人民检察院具体负责的，法制委员会就检察机关的性质界定、领导体制、职权范围等问题与最高人民检察院进行了反复磋商讨论(113)；而《中外合资经营企业法》则是由国家计划委员会起草，法制委员会也为此成立了专门起草小组、聘请海内外专家参与起草咨询工作，最终确定了中外合资经营企业年限、股份比例等关键问题(114)。(3)该时期制定的多属于国家法、刑事法和诉讼法的范畴，这些法律在改革开放之前就已经有良好的知识与经验的积累，唯一作为新法出现的《中外合资经营企业法》也仅是原则性规定(该法仅有15条内容)。 随着改革开放后的立法需求激增，民事与经济立法的比重也随之增加。在1980年全国人大常委会的报告中专门提出“随着四个现代化建设事业的发展，经济立法工作已越来越迫切需要”，并指出“我们对经济立法还缺乏经验，因此，经济法规的制定，还需要一个过程，只能在总结经验的基础上逐步制定，成熟一个，制定一个”(115)。诚如上文所述，“经验主义立法模式”事实上也为“部门立法”埋下了制度伏笔，使得立法机关过度依赖行政机关的行政经验与实践积累。因此在20世纪90年代当权力机关决定逐步收回立法主动权时，其必然与法学界加强沟通——这与学者所判断的“法学理论研究开始对法制建设产生直接而重大的影响”时间节点是吻合的。(116)比如在1992年确立建立社会主义市场的制度目标后，法学专家对市场经济与法治经济的关系以及合同法、物权法等问题的讨论，均对人大法工委的民事立法工作产生了直接推动，“法工委的这两部草案都是参考两部学者的建议草案来完成的”(117)。 立法过程中的重大理念争论与技术分歧，也往往能够迅速反馈到法学研究之中，形成激烈的法学讨论争鸣；甚或需要在法学界就相关问题形成共识之后，才得以形成推动立法进程的学术合力。在学者所总结的改革开放后“法学发展重大理论和实践问题讨论争鸣”之中，很多学术讨论对立法产生了直接与深远影响，包括了物权法违宪讨论(2005-2007年)、行政主体的理论(1988年后)、劳动教养之存废(1990年后)、行政诉讼的受案范围(1989年后)、制定民法典(80年代至今)、离婚法定标准(90年代后)、一人公司之存废(2000年后)、经济法的独立性(80-90年代)、罪刑法定(80年代后)、社会危害性理论(80年代与90年代末)、刑罚之目的(80年代后)、法人犯罪(90年代后)、死刑存废(80年代后)、免予起诉之争(80年代末以后)、民事裁判既判力(90年代后)、证明标准(90年代末以后)。(118)这些讨论对于立法进程的进展、立法原则的确定，以及具体法律规范与制度的设计都产生了直接的影响。 除了借助学界推进立法之外，法工委自身也已经成长为规模庞大的“职业立法家集团”。在将近200名的法工委工作人员中，有专门从事各个部门法研究和创制的法律专家。事实上，随着法学研究的发展以及法律教育的普及，法工委工作人员的专业背景得到实质提高，从而促使从“政治经验立法”到法律专业立法的提升。虽然无法统计全国人大常委会法工委工作人员的学历构成，但是对于地方人大立法工作者的研究亦可得到部分反映。截至2008年年底，浙江省人大常委会法制工作委员会共18名立法工作者，其中12人为硕士以上学历，占66.7％，他们受过良好的法律训练，在长期的立法工作中互相探讨，形成立法上的职业共同体，对立法发挥着深度影响。(119) 此外，为了避免在立法过程中的“信息不对称现象”，扭转法工委的立法工作人员缺乏必要的执法与行政经验，致使其不得不依靠行政机关协助的现象，全国人大通过“干部交流”的方式为立法工人员参与和观察法律实践提供机会。在2005年全国人大常委会党组提出“要进一步充实全国人大机关的专业人员，扩大全国人大机关与党委、政府、司法机关之间的干部交流；对全国人大机关有培养前途的年轻干部和近年从学校毕业后直接到机关工作的干部，要有计划、分期、分批地组织他们到基层挂职锻炼，使他们了解国情，接触群众，增长才干”(120)。这可以视为全国人大在通过改善立法人才培养模式，逐步改变对于“部门立法”的依赖性，在“知识/经验—权力”的逻辑中确立自身的立法主导权。 通过以上梳理和论证，可以初步总结立法官僚(机构)与法学发展之间的互动关系：因应立法专业化的需求，法工委需要学界提供必要的学术支持，而学界重要的理论发展也直接影响了立法进程。全国人大通过立法人才的吸纳和培养，实现了由政治经验到专业立法的发展——这是立法官僚化的必要前提条件。但是，长时期以来的“法律职业共同体”却主要是以“法学家—司法者—律师”为中心而建构的，特别是以“统一司法考试”为主轴将上述群体凝聚成“知识—职业”的共同体，但是这个共同体缺失了“立法工作者”这一重要环节。因此，近年来学者呼吁应将立法工作者纳入其中：“我们除了法官、检察官，除了法学教授，除了律师，除了这四支队伍之外我们还有一个职业的立法者队伍；在全国人大有法工委，在国务院有国务院法制办，他们是职业的立法家，所以这支队伍也应该进入到中国的法律职业共同体当中来”(121)。这种吁求无疑是对法律职业共同体的充实与补充，也可以促成立法工作者完成“自我身份识别”，为更为专业化、细密化的法律官僚化提供理念基础。 四、中国立法官僚化的制度成因 在论述中国官僚立法化的历史契机与理论动力之后，还需要对其制度成因进行分析，即讨论作为权力机关的全国人大是如何逐步进入“立法官僚化”的逻辑之中的。这部分主要针对制度成因中的两个方面进行讨论：其一，立法权如何从全国人大逐步转移到立法官僚机构；其二，立法官僚在权力机关内部的职业上升途径。事实上，法律委员会对于法律草案的“统一审议制度”对于立法官僚化也有非常重要的影响，但是由于之前的文献已经对“统一审议制度”进行了颇为翔实的研究，本文不再予以赘述。同时需要说明的是，本文所称的“立法官僚机构”并未将法律委员会纳入其中，这是因为其成员均是由人大代表担任，与法工委的人员构成不同，“法律委这一似乎有意区别于法工委这个官僚机构的部门，实际上正是为了将其他官僚机构纳入立法过程之中；至于审议这项功能，也必须放在法律委作为一个专门机构的角色上来理解”(122)。因而，本文在立法官僚化的制度成因上，仅是从机制与人事两个角度去解释立法官僚的生成原因，并结合上文已经论及的立法运动(历史契机)与法学发展(理论动力)，初步勾勒中国立法官僚的制度图景。 (一)机制：立法权力的逐级沉淀 立法官僚化是伴随着全国人大在中国政治序列中的地位上升而出现的——换言之，如果国家权力结构与法制观念一直停留在“文革”状态，也断然不会出现立法官僚化的趋势。然而，“文革”结束至今的全国人大政治定位并非恒定不变的，而是出现了数次重大调整。在第五届至第七届全国人大期间(1978-1993年)，由叶剑英、彭真、万里担任委员长，三人在执政党内部均有很高的政治地位，并且基于对于“文革”期间“无法无天状态”的亲身经历与痛切反思，因此这阶段的人大工作具有高度自主性。(123)1993年乔石担任委员长之后，继续加强全国人大的立法权和监督权，提出在任期内“大体形成社会主义市场经济法律体系框架”的立法目标，提高了常委会在立法工作中的计划性和主动性，加强了对法律起草工作的指导和协调，并着意强调与提升人大作为权力机关的监督权。(124)在第九届全国人大期间(1998-2003年)，由于全国人大常委多数由前国务院各部委的部长、主任所接任，因而学者提出这一阶段的“国务院与全国人大巧妙安排成‘新、旧国务院’并轨协同的姿态，从而使全国人大走向政府化与幕僚化，此固然有助于强化中央政府权威的一致性，但也意味着全国人大的监督功能明显下降”(125)。在第十届与第十一届全国人大(2003-2013年)期间，“改变了人大作为党政军官员退休前‘二线’的地位，逐步形成双向流动制度，把其他部委得力干部派往人大工作，积累政治经验，然后再转岗到党政军等其他重要岗位上去”(126)。在该阶段全国人大最终完成了社会主义法律体系的建构，通过了专门的《监督法》，并开始探索经由预算审查、专题质询等方式强化人大的监督权。(127) 在上述制度变迁的背景之下，全国人大的宪制地位逐步得以落实，并且也逐步确立了立法的主导权与主动权。然而就全国人大而言，限于其宪制地位与制度形式，很难承接实体化的立法权：全国人大代表多数是兼职代表，缺乏专业性的立法训练；全国人大代表人数众多，难以形成有效的立法讨论；全国人大会期太短，无法对法案进行实质性的审议。(128)对于这些原因，学者们已经进行了深入研究，并提出了多样化的解决方案——但是往往被忽略的事实是，与人大功能虚化相伴生的是“常委会权力的强化”。“从实际的立法功能看，全国人大常委会则是中国承担日常立法功能的最重要的机关，根据现实实际运作而不是制度文本，全国人大常委会组成人员，是更为典型的中国立法者或者议员，是中国立法机关的精英分子”(129)。 事实上常委会职权的强化，与八二宪法关于全国人大的制度设计有直接关系。此前的五四宪法、七五宪法、七八宪法均未赋予全国人大常委会制定法律的权力，其仅是可以“解释法律与制定法令”。而八二宪法首次规定全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，但并未对“基本法律”的具体范围以及全国人大与常委会在立法权上的界限进行明确区分，因而给予常委会极其宽泛的立法裁量空间。(130)乔石委员长曾对常委会扩权的原因进行了详细解释，认为“全国人大代表的人数不宜太少，但人数多了又不便于进行经常性工作”，而常委会少数较少，便于进行繁重的立法及其他工作，由此“适当扩大全国人大常委会的职权，是加强人民代表大会制度建设的有效措施”(131)。事实上在八二宪法制定过程中，“有人担心扩大全国人大常委会职权会削弱全国人大作为最高国家权力机关的地位和作用，甚至担心全国人大常委会会凌驾于全国人大之上”，但是由于全国人大对常委会有选举、罢免、立法监督等权力，因而当时的主流观点认为“扩大全国人大常委会的职权，只能加强而决不会削弱全国人大作为最高国家权力机关的地位和作用”(132)。不过在八二宪法制定至今30余年的人民代表大会制度实践中，常委会的扩权已然构成了对人民代表大会权力的侵蚀。以立法权为例，在1982年至2013年间，“全国人大立法数量尚不足全国人大常委会立法数量的1/15，如此就很难说整个社会还是由全国人大所制定的法律在规范着”(133)——本文不打算就其弊端与正当性问题展开讨论，仅是意在说明常委会事实上成为立法的主导者，此可以视为人民代表大会制度下的立法官僚化与“立法权沉淀”的第一步。 权力转移的第二步则是委员长会议的权力得到了强化，成为人大内部进行官僚化控制的组织，从而使得委员长会议在一定程度上领导了常委会。具体而言，委员长会议在提案权、协调权、立法规划权以及工作机构的支配权等方面，使其具有了实体性权力，并出现了官僚化倾向。2000年《立法法》规定了委员长会议有权向常委会提出法律案，并有权决定国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、全国人大各专门委员会，常委会组成人员十人以上联名提出的法律案是否列入常委会审议议程。因而在前述常委会主导立法的格局下，经由委员长会议对于议案实质审查的程序，事实上也就掌握了常委会的立法议程。特别是在常委会对法案存在不同意见时，“委员长会议组织有关部门进行协调”(134)——这种协调权对于法案能否最终通过具有关键性作用。与此同时，委员长会议对于立法规划也具有决定性作用——立法计划一般由法工委编制，然后交由委员长会议进行审议并决定是否同意这一立法规划，最后由常委会讨论认可。作为中间程序的“委员长会议审议”是最为实质性的审查步骤，而在常委会环节并不进行表决、仅是进行“讨论认可”——学者指出这种立法规划的制定和通过程序，实际上是“忽视和挤占了权力机关组成人员的提案权”(135)。 值得一提的是，全国人大机关的日常运作中也出现了严重的行政化倾向，这与其自身的权力构造有直接关系。“整个常委会的工作机构在为秘书长和常委会主要领导少数人服务，从而使常委会工作机构成为一个高度集权的行政化机构，它提供的服务作为一种资源集中在少数人手里”。(136)出现以上种种“权力异化”现象，很重要的原因在于《立法法》所赋予委员长会议的职权，事实上己经超出了《全国人大组织法》规定的委员长会议的职权范围，与宪法对委员长会议处理常务委员会“重要日常工作”的定性有明显的矛盾。(137)对于立法官僚化的过程而言，立法权进一步由常委会向委员长会议“沉淀”是官僚化机制的第二环节。 立法权力“制度沉淀”的第三步骤是委员长会议进一步依赖法工委、专门委员会进行决策，从而使得法工委和专门委员会在立法过程中获得(与其宪制地位和法律授权并不相称的)重要立法职能。学者对此指出，“在立法规划(计划)、法案起草、法案审议和立法适用解释四大场域”，法工委工作人员充当了“隐形立法者”的角色，发挥着“小常委会”和“事实上立法引擎”的功能。(138)对于法工委在上述场域中发挥的具体功能，本文不再予以复述，仅是总结上述功能的发挥，得益于法工委在运作方式上的实体化与外部化。实体化是指法工委从立法辅助机构逐步成长为“隐形立法者”，特别是在前立法阶段(立法规划与法案起草)决定某项法案能否进入议程，以及具体立法草案中的权力/权利配置。外部化是指法工委从对内的工作机构成为具有外部影响力的机构，尤其是以答复等名义进行“准法律解释”活动，对于司法机关和行政机关适用法律产生直接影响。事实上，早在八二宪法制定过程中对于“专门委员会”的讨论中，就已然涉及对于“辅助机构”权力异化问题的担忧，由此宪法制定者形成对于立法辅助机构的两点共识：一是专门委员会不能成为一级部门，其不能搁置(否决)议案，只能提出建议；二是专门委员会必须在职权范围内活动。(139)此两项限制对于法工委也适用——法工委的性质和职权决定了其不能“实体化”为一级部门，也不能超越其职权范围构成对于外部主体产生直接影响(外部化)，只能经由常委会或专门委员会的法定程序、通过法律或立法解释的方式对外部主体产生法律效果。 因此，从权力运行的角度而言，全国人大的立法权已经出现了明显的“沉淀”的趋势。立法权经由“全国人大→常委会→委员长会议→法工委”的转移路径，最终致使立法过程依赖于法工委的辅助。这既是上文所论及“运动式立法”与法学发展所带来的制度变迁的后果，更是由人民代表大会制度所体现的“政治代表”功能所决定的——兼职的政治性人大代表与从行政机关转任而来的常委会委员，必然会“不假思索”地采取行政化的方式进行立法任务的“承包”与分配。因此实现立法权归位的根本方法，在于增强权力机关的“立法能力”，“进行代表制改革有两条思路：一是把人大建成真正的权力机构；二是代表大会保持广泛的代表性，仍只是象征性权力机构，将人代大常委会充实、扩大、加强”(140)。目前官方改革思路显然倾向于后者，即通过强化常委会委员的专业性来提高其立法能力。典型的例证是2003年十届人大常委会增选了19名专职委员，“这些专职委员或是来自中央国家机关的司局级干部，或是来自学界的知名学者，有着良好的专业知识和职业训练，给全国人大机关注入了新的活力，在一定程度上有利于常委会组成人员整体素质和议政能力的提高，有利于立法质量和监督品质的提高”(141)。从2004年起一些地方人大也开始设置专职委员，比如《中共四川省委关于进一步加强和改进人大工作的意见》明确规定，四川省各级人大常委会组成人员中的专职人员比例，将逐步达到2/3左右。(142)这些可以看作是对于目前立法权异化现象的矫正，但是其能否对抗立法官僚化趋势，仍是制度发展的未知之数。 (二)人事：立法官僚的职业通道 立法官僚化的另一侧面是“职业立法官僚”的兴起，即立法官僚在人大立法过程中扮演着重要的角色，在职业晋升与发展中也易于晋升为人大领导层，或者转任成为行政系统的高级政务官员。学者将官僚组织的人事制度区分为“封闭型”与“开放型”两种基本类型：封闭的人事体系(closed personnel system)指组织仅从底层吸收新进人员，高层的成员皆由组织内部擢升；开放的人事体系(open personnel system)中，组织不但从底层吸收新进人员，即使较高层的职位亦多由外部招募而来(即横向录用lateral entry)。(143)按照此标准，全国人大常委会法工委应属于“半封闭性人事体系”。从1983年法工委成立至今的历任主任中，王汉斌、顾昂然、胡康生均是在法工委长期任职的立法人员；李适时虽然在全国人大任职时间较短，但是由于其长期在国务院法制办(法制局)任职，亦属于“广义的立法工作者”(144)的范畴。因而，就法工委主任的选任途径而言，倾向于从其内部选任、并且侧重以立法专业经历作为重要的选任条件。 在外部职业上升途径的建构中，法工委也成为全国人大领导层的培养平台以及高级政务官员的转任通道。在1983年前的“法制委员会”中有14位成员先后担任了全国人大常委会的副委员长、全国政协副主席、中央政治局委员、最高人民法院院长等要职。(145)在1983年后的法工委人员中，也有王汉斌(后任全国人大常委会副委员长)、杨景宇(后任国务院法制办主任)、乔晓阳(后任全国人大常委会副秘书长)、陈斯喜(后任澳门中联办副主任)等人成为全国人大领导层或者国务院行政系统高级官员。此外，法工委主任重要的职业通道是出任法律委员会主任委员一职，“除第八、九届全国人大法工委主任顾昂然因年龄原因退休外，从第十届全国人大开始，法工委系统出身的官员开始登上法律委主任委员的职位，这一迹象可以看作是职业立法官员兴起的标志”(146)。 作为更宽泛意义上的立法官僚化。在全国人大常委会中，由人大系统内部擢升的常委比例也在不断上升。长期以来，人大常委会委员被认为是高级官员退休前的过渡性安排(transition)，作为荣誉性的、并无实权的职位(honorary yet virtually powerless position)。(147)但是在改革开放后，伴随着人大政治地位的上升，全国人大常委会委员的重要性亦随时提升。在重要的立法中，人大常委会亦展示了多元的立法取向，比如2011年“车船税法”在人大常委会审议表决时，“委员们提出了一些意见，有的认为税负高了，有的认为低了”，最终的投票结果显示106票赞成、15票反对、36票弃权，这意味着将近有1/3委员未支持该法案。(148)这也可以反映常委会在参与政策形成中的作用和功能不断提升，因此对于常委会人员来源构成的分析，也可以反映常委会人事结构与权力关系的变化。现有统计与研究指出，在十届人大常委会之前，全国人大常委会的组成人员主要来自行政系统，仅有王宋大、乔晓阳、胡康生三人是“在立法机关中建立起自己事业的人”——其余虽有地方人大的主任或副主任来担任全国人大常委会委员，但是他们之前均是地方党政领导，并非在立法机关建立的事业(149)。但是发展到十二届人大时，前全国人大常委会和地方省级人大是十二届全国人大常委会组成人员最主要的甄补路径，共计有57人，占全部常委人数的32.6％；其中来自全国人大系统的多达40人，主要是各专委会的主任、副主任委员和人大工作机构的成员。(150)这可以证明，全国人大常委会在常委选拔上愈发注重从人大系统特别是全国人大机构内部遴选委员。这种相对封闭性特征也直接保障了立法官僚的职业通道，使得立法官僚具有更为广阔的晋升空间。 综合以上关于立法官僚人事制度的分析，可以初步观察到其职业发展的趋势——虽然这种趋势刚刚显露，并未成为主流，但足以为立法官僚化的发展提供一个注脚。在全国人大常委会的整体人事格局中，其封闭性愈发加强：委员的来源集中于从人大系统内部特别是全国人大机构内部进行遴选，而法工委与法律委员会的立法官僚则成为其重要人事来源；就法工委内部而言，其主任往往来自内部资深立法官僚，并多数进一步成长为全国人大的领导层或者转任行政系统的高级政务官员。当然，这些趋势与理想状态下的“法律人治国”(151)在旨趣与方向上仍相去甚远，但是却可以强化立法官僚的职业地位，使得立法官僚在人大系统以及国家决策中获得更多的话语权甚或支配权。特别是当下在执政党强调“依法治国”的政治语境下，立法官僚将获得更多的职业晋升机会，凭借自身立法专业知识，以法工委为制度平台，承接常委会加强立法主导权的趋势，在法制建设的多个场域内发挥更为关键的作用。 立法官僚化所面临的根本诘难在于其政治正当性——非民选的立法人员支配立法过程究竟是否具有正当性，或者这是代议制下的立法发展的必然趋势?弗雷德里克·莫雪(Frederick Mosher)曾指出，官僚制度距离直接民主有三步之遥：人民通过代议制将权力交由民意代表是第一步，民意代表再将权力交由政务官员已是第二步，政务官员将权力交由官僚是第三步。(152)因此，立法官僚的兴起也从反面表征着直接民主和代议制民主在技术化治理时代的颓势，学者所指出的我国“立法的提案权实际上完全被有关国家机关及其内设机构包揽垄断”(153)，也是立法官僚化与部门化的制度病症。但是，我们在对立法官僚进行反思的同时，却可以看到两种相反的并行趋势：一是当下立法民主化与参与性的吁求，比以往任何时候更加高涨；二是当下立法官僚机构(幕僚机构)的规模及其参与立法的范围和程度，也比以往任何时候更加深入。怎么理解这种矛盾的现象，如何调和民主政治和官僚治理的关系呢? 随着中国法律体系的初步建成，大规模的立法运动已经结束，法制发展由侧重建构法律体系整体框架，转变为对于具体法律部门的精细作业。这要求更为专业的立法与解释技艺——目前全国人大的政治象征性以及常委会的合议体制，显然并不能契合与满足此种要求，而已经成长并逐步强大的立法官僚和立法官僚机构则能承接立法专业化的要求。但是立法官僚化除了面临民主正当性疑问外，还存在以下问题：(1)官僚立法的立场问题，即立法官僚若缺乏民主监督，则势必导致立法成为“立法官僚自身利益”的实现与固化过程。“在研拟法规草案时，法制作业之技术官僚会先利用法律专业知识来欺瞒机关首长，达到自身方便作业”(154)，此种立法腐败的迹象已经初步显现(155)。因此，如何防止官僚立法的异化，使立法官僚严格遵循民意代表确定的立法原则，并将立法裁量范围严格局限于技术作业的范畴之内，是立法官僚研究中的重点问题。(2)官僚立法对于民众需求的回应能力，即立法官僚在法案起草、立法规划、法律清理、法律解释等过程中，能否以及如何体现民众对于立法的诉求和意愿。学者现有研究指出政治民主化、组织能力与官僚机构本身所具有的“制度性工具”均是影响官僚回应能力的因素，尤其是政治民主化是基础性要求(156)。换言之，无论是防止立法官僚的异化，或是提高立法官僚的民意回应能力，建立更为高效、直接的民主政治都是基础性的要求。 在我国人民代表大会制度下，人民代表大会更加侧重于“政治代表性”，强调人大代表“需要具有政治家的视野和政治技艺(157)，同时又要求人大代表有足够的能力参与立法过程。因而，理想中的人大代表应该兼具政治代表性与立法专业技术——政治代表性要求代表具有多元的身份、职业与政治立场，而立法专业技术则强调其统一的法律知识背景，两项要求之间存在难以调和的矛盾。这也从侧面体现了代议制民主中“精英主义模式与多元主义模式的分野”。(158)因而，承认并鼓励人大代表雇佣或招募“立法助理”，已经成为制度发展的现实要求。目前实践中发生的人大代表“有奖征集民间提案”或者请法学专家为其代笔起草议案，都说明了人大代表缺乏必要的立法能力与技术辅助。以我国台湾地区的经验为例，其民意机关的“公费助理制度”也是从最初的私人秘书或助理演变而来的，后来统一设置为固定员额与公费聘任制度。(159)这说明立法助理对于提高民意代表的立法能力尤为关键，其可以消弭民意代表与立法官僚机构之间在法律知识、立法技术、立法资讯方面的不对称性，从而为民意代表监督和控制立法官僚机构提供了制度基础。就长远发展而言，民意代表的个人立法助理可以吸纳为立法官僚的组成部分，从而将立法官僚机构转型为“民意代表的服务机构”，而非仅是为议会领导层服务的办事机构。就我国人民代表大会制度的改革，应在保证人民代表的政治性与广泛代表性的前提下(160)，通过立法助理制度提高代表参与立法的能力，矫正目前已经失衡的立法权力格局。(161)与之类似，还有目前已经施行的“立法指引制度”，即要求法案起草机关需要向人大代表和常委会委员就法规草案条文内容的立法依据、事实、理由等进行详细诠释并提供相关资料，这被视为培养与增强人大代表立法能力的创新举措。(162)无论是立法助理，或是立法指引，其核心目的都在于建立“立法之友”(amicus curiae in legislation)，形成立法者与立法工作者之间的信息均衡，从而促成勤奋而有判断力的立法者与专业而有责任感的立法工作者“对立的契合”(163)。 对于全国人大常委会而言，由于其聚集了全国人大中的代表精英，并拥有指挥立法官僚机构的权力，在事实上也制定了绝大部分的法律，因而已经成为中国最主要的立法机关。“现在提交代表大会审议的法律也是先经过常委会审议，代表大会审议法律很大程度上只是个形式，所以应该让全国人大常委会成为一个名副其实的完全的立法机关”(165)。在立法机关与行政机关就立法主导权展开的制度竞争中，常委会在强化立法机关的主导权、平衡各方利益之中发挥了关键作用——实体化的常委会与形式化的全国人大，共同构成了中国权力机关与立法过程的制度图景。改革开放后的立法历程也表明，常委会的政治地位上升与立法官僚机构的积极作为，是推动法制转型的重要动力。因而，维持相对强势的常委会对于推动代议制民主制度的发展是有益的，特别是可以保证人大在与其他部门的“制度竞争”中处于优势地位。从民主政治的角度来说，应当适当调适常委会与专门委员会、工作机构的关系，使后者成为真正的“立法幕僚机构”，而不是形成对于常委会的反向控制。诚如对于行政官僚的权力范围的限制，应该在保留其继续存在的同时，“发挥它们在管理方面的技术优势，同时把管理限制到技术性的、服务性的层面，去除其政治的、压迫性的弊病”(165)。与此同理，也应当在“立法政治”与“立法技术”之间进行适度区分，涉及立法原则、利益分配、权力平衡等立法过程中的政治性事项应由权力机关进行决策，立法官僚机构仅能提供必要的技术辅助和资讯支持。同时，常委会在立法过程中，应当尽量吸收社会力量参与立法，通过立法调研、征求意见、座谈会、论证会、听证会、立法项目征集、委托起草法案、立法顾问等形式动员社会力量参与法案的形成，避免对于立法官僚的单一依赖，使得社会公众与法学专家可以直接参与并影响立法进程。(166) 在以上基础上，立法官僚机构亦应主动顺应民主政治的要求，增加其工作流程的透明度，并从为人大领导层服务转变为向代表提供立法服务，摒除立法中的部门利益、提高民意响应能力。在立法官僚的选任途径上，应当建立“立法人员—法学家—律师—司法者”之间的“旋转门”，促使立法工作者(立法官僚)成为法律职业共同体的组成部分，并适时推动立法人员通过“法律职业资格考试”的资格准入(167)。同时，应为立法官僚的职业晋升设置更为多元的途径，建立立法官僚担任人大领导层、转任行政官员、法官、检察官等职业的多元通道，使立法官僚成为“兼容并蓄、收放自如”的开放人事体系。此外，立法官僚机构应当成为沟通行政机关与民意机构之间的纽带，缓和在“部门立法”与“人大主导立法”之间的制度张力，使得在去除立法部门利益的同时，保证法律具有实践性品格、能被行政部门所运用和执行。“民意机关行政幕僚人员必要时应适度担任双方润滑协调角色，扮演双方的沟通桥梁，与行政机关业务联系应弥补沟通空洞的部分”(168)。 综上所述，立法官僚化作为理解中国立法过程的新视角，是在传统的议行合一理论之外，对执政党(党国立法)、行政部门(部门立法)在立法过程角色的重新定义，将官僚视角引入立法过程的研究之中。官僚立法理论之所以侧重改革开放后中国立法官僚化的历程、动力与制度，目的是将立法官僚置于民主政治控制之下，平衡立法过程中的政治与技术因素，完善在全国人大、常委会及其工作机构之间的立法职能配置。以此理解《立法法》修订中确立的人大主导立法格局，以及十八届四中全会决定中关于“增加有法治实践经验的专职常委比例，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”的规定，就可以发现这些立法修改与政治导向，目的在于完善人民代表大会制度，平衡立法中的民主化与官僚化因素，促使“民意—党意—法律”在转换中的顺畅统一。由此可以推及更为广义上的“国家政制”，即强调民众、议会、政党、官僚之间的宪政平衡；诚如学者所指出的理想的政体应该是“积极运作的议会制衡着国家官僚，国家官僚制衡着政治领袖，人民直接选举的政治领袖制衡着政党官僚，政党官僚制衡着情绪化的民众”(169)——这也是现代民主政治的辩证法。 *本文曾获2015年蔡定剑宪法学优秀论文一等奖，并作为会议论文在“第五届新法学·青年论坛”上宣读。感谢白龙博士、余盛峰博士、邵六益博士、田林博士对本文修改完善提出的宝贵建议。感谢《中国法律评论》匿名评审人提出的修改意见。文中错漏由笔者负责。 注释： ①唐鸣、俞良早：《共产党执政与社会主义建设》，人民出版社2008年版，第723页。 ②王家福、李步云等：《论依法治国》，载《法学研究》1996年第2期。 ③李建国：《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》，2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上。 ④Martin King Whyte,"Who Hates Bureaucracy? 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(79)David C.Kozak & John D.Mccartney：《权力游戏规则——国会与公共政策》，詹中原等编译，五南图书出版公司1994年版，第98页。 (80)孙哲、信强：《国会山庄里的“隐形政府”：美国国会助理制度评估》，载《美国研究》2001年第4期。 (81)O'Brien,K.J.,& Luehrmann,L.M.(1998),Institutionalizing Chinese Legislatures:Trade-offs between Autonomy and Capacity,Legislative Studies Quarterly,pp.91-108. (82)庄文嘉、岳经纶：《政治嵌入，还是嵌入社会——2006-2009年地方人大经费支出的影响因素分析》，载《学术研究》2014年第1期。 (83)王萍：《转折时期的立法传奇》，载《中国人大》2014年第17期。 (84)《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社2010年版，第146-147页。 (85)刘政、程湘清：《民主的实践——全国人民代表大会及其常委会的组织和运作》，人民出版社1999年版，第320-321页。 (86)夏莉娜：《王汉斌回忆法制委员会与法工委建立的前后》，载《中国人大》2009年第3期。 (87)蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第131页。 (88)郑林华：《法案委员会不是法制委员会》，载《北京日报》2014年1月27日，第19版。 (89)谭翊飞、龚惠兰子：《“苦力班子”中的老右派》，载《财经》2013年第2期。 (90)尹世洪、朱开杨《人民代表大会制度发展史》，江西人民出版社2002年版，第260-261页。 (91)周永坤：《政法委的历史与演变》，载《炎黄春秋》2012年第9期。 (92)蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第492-493页。 (93)刘政、程湘清：《民主的实践——全国人民代表大会及其常委会的组织和运作》，人民出版社1999年版，第311-312页。 (94)有学者统计分析指出，从法律创制的角度来看，1978-2014年间的法律创制数轨迹呈现为一个倒“U”型曲线：1978-1988年为创法成长期(1978-1983年创法22件，1983-1988年创法29件)，1988-1998年为创法高峰期(1988-1993年创法40件，1993-1998年创法63件)，1998-2008年为创法稳定期(1998-2003年创法35件，2003-2008年创法30件)，2008-2014年为创法消落期(合计21件)。具体参见付子堂、胡夏枫：《立法与改革：以法律修改为重心的考察》，载《法学研究》2014年第6期。 (95)张维炜：《陶希晋：新中国法制建设的时代先锋》，载《中国人大》2012年第1期。 (96)《全国人民代表大会常务委员会关于批准法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告的决定》，1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过。 (97)王竹：《我国到底有多少部现行有效法律?——兼论“准法律决定”的合宪性完善》，载《社会科学》2011年第10期。 (98)郑淑娜、袁祥、王逸吟：《包裹立法：解决中国法律体系中的“硬伤”》，载《光明日报》2009年7月16日，第009版。 (99)尹世洪、朱开杨：《人民代表大会制度发展史》，江西人民出版社2002年版，第257页。 (100)蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第449-450页。 (101)傅蔚冈：《审议预算还有改进空间》，载《华夏时报》2014年3月13日，第17版。 (102)王殿学：《全国人大预算工委应增加几百人编制》，载《南方都市报》2012年8月5日，第A11版。 (103)蔡定剑：《20年人大立法的发展及历史性转变》，载《国家行政学院学报》2000年第5期。 (104)王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，载《中国社会科学》2006年第5期。 (105)陈丕显：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会工作报告》，1985年4月3日在第六届全国人民代表大会第三次会议上。 (106)褚宸舸：《论答复法律询问的效力——兼论全国人大常委会法工委的机构属性》，载《政治与法律》2014年第4期。 (107)赵建民：《中共党国体制下立法机关的制度化》，载《中国大陆研究》第45卷第5期，2002年9-10月。 (108)卢群星：《隐性立法者中国立法工作者的作用及其正当性难题》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期。 (109)周慧：《福柯三角：知识—主体—权力》，载《现代哲学》2013年第5期。 (110)邢小群、丁东：《高锴：我在全国人大的见闻与杂感》，载《炎黄春秋》2013年第11期。 (111)张亮、蒋安杰：《郭道晖：只留清气满乾坤》，载《法制日报》2007年4月22日，第13版。 (112)王丽丽：《彭真给中央打报告：不能容许长时间羁押》，载《检察日报》2012年8月20日，第05版。 (113)刘松山：《彭真与1979年人民检察院组织法的制定》，载《甘肃政法学院学报》2015年第1期。 (114)李岚清：《“合资经营”是我国对外开放的重大战略举措——纪念邓小平同志诞辰100周年》，载《求是》2004年第16期。 (115)彭真：《全国人民代表大会常务委员会工作报告(1980年)》，1980年8月26日第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过。 (116)Su Chen(2009),Establishment and Development of the Chinese Economic Legal System in the Past Sixty Years,Columbia Journal of Asian Law,Vol.23,No.1,pp.112-122. (117)梁慧星：《物权法草案的几个问题》，载《清华法学》(第六辑)，清华大学出版社2004年版，第240-241页。 (118)何勤华：《新中国法学发展规律考》，载《中国法学》2013年第3期。 (119)卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期。 (120)《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，载《十六大以来重要文献选编》(中)，人民出版社2006年版，第897页。 (121)徐显明：《关于法律职业共同体的构建问题》，载《法制资讯》2014年10-11月刊，总第78期。 (122)白龙、周林刚：《立法官僚的兴起与封闭——以1979年～2010年全国人大立法为中心的考察》，载《文化纵横》2011年第3期。 (123)赵建民：《中国民主之未来——八十年代以来中国全国人大的发展经验》，载徐湘林主编：《民主、政治秩序与社会变革》，中信出版社1991年版，第155页。 (124)具体参见刘政：《乔石同志在第八届全国人大常委会委员长任上》，载《法制日报》2012年6月26日，第03版。 (125)宋国诚：《评中共的机构改革与人事布局》，载《中国大陆研究》第41卷第3期，1998年3月。 (126)许煜：《吴邦国掌舵 人大印更“钢”监督法令最高权力机构名实相符》，载《文汇报》2006年12月2日，第A15版。 (127)新华社：《这十年，“尊重和保障人权”写入宪法》，载《潇湘晨报》2013年3与5日，第A03版。 (128)邹平学：《人民代表大会的规模困境与代表性的逻辑悖论》，载《人大研究》2009年第4期。 (129)张涛：《第十届全国人大常委会组成人员结构分析：主要特点与发展面向》，载《当代中国政治研究报告》(第7辑)，中国社科文献出版社2008年版，第78-93页。 (130)有学者指出，在对应当由全国人大制定的“基本法律”在范围界定上存在模糊于混乱，像涉及公民基本权利和自由的“劳动法”“集会游行示威法”等一类法律，本属于国家的基本法律，应由全国人民代表大会来制定，但事实上却由全国人大常委会制定了；相反，像一类纯属于经济关系的技术性法律“经济合同法”却由全国人民代表大会来制定。具体参见李步云、汪永清：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1998年版，第142页。 (131)乔石：《在首都各界纪念人民代表大会成立四十周年大会上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》(上)，人民出版社1996年版，第939页。 (132)高寒：《中国的社会主义改革》，黑龙江人民出版社1986年版，第226-227页。 (133)韩大元：《全国人民代表大会宪法地位研究》，载《法学评论》2013年第6期。 (134)蔡定剑：《20年人大立法的发展及历史性转变》，载《国家行政学院学报》2000年第5期。 (135)刘松山：《立法规划之淡化与反思》，载《政治与法律》2014年第12期。 (136)蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，载《政法论坛》2004年第6期。 (137)马岭：《我国〈立法法〉对委员长会议职权的规定》，载《学习与探索》2013年第8期。 (138)卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期。 (139)顾昂然：《制定“治国安制的总章程”》，载于光远、杜润生等：《改革忆事》，人民出版社2009年版，第129-130页。 (140)蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，载《政法论坛》2004年第6期。 (141)吴高盛、裘敬梅：《2003年人大法制工作》，载夏勇主编：《中国法治发展报告No.2(2004)》，社会科学文献出版社2004年版，第35页。 (142)李霞：《2004年人民代表大会制度发展状况》，载李林主编：《中国法治发展报告No.3(2005)》，社会科学文献出版社2005年版，第29-30页。 (143)王辉煌：《官僚制度与民主政治：以美日台的结构性比较分析为例》，载《人文及社会科学集刊》第12卷第2期，2000年6月。 (144)学者提出广义的立法工作者既包括人大的工作人员，也包括享有立法权的行政机关的立法工作人员(如政府法制局、部委法制局、从事立法工作的人员)，还包括最高人民法院和最高人民检察院中起草司法解释的工作人员。具体请参见卢群星：《隐性立法者中国立法工作者的作用及其正当性难题》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期。 (145)夏莉娜：《王汉斌回忆法制委员会与法工委建立的前后》，载《中国人大》2009年第3期。 (146)白龙、周林刚：《立法官僚的兴起与封闭——以1979年～2010年全国人大立法为中心的考察》，载《文化纵横》2011年第3期。 (147)Li,H.,& Zhou L.A.(2005),Political Turnover and Economic Performance:the Incentive Role of Personnel Control in China,Journal of Public Economics,89(9),pp.1743-1762. (148)《“车船税法”表决弃权及反对票约占1/3》，载《羊城晚报》2011年2月26目，第A03版。 (149)张涛：《第十届全国人大常委会组成人员结构分析：主要特点与发展面向》，载《当代中国政治研究报告》(第7辑)，中国社科文献出版社2008年版，第85-86页。 (150)朱海英：《全国人大常委会组成人员结构分析：比较的观点》，载《人大研究》2014年第8期。 (151)张杰：《告别“工程师治国”》，载《财经文摘》2012年第6期。 (152)Frederick C.Mosher,Democracy and the Public Service,2[nd] Edition,Oxford University Press,1982,p.5. (153)刘松山：《立法规划之淡化与反思》，载《政治与法律》2014年第12期。 (154)陈铭祥：《法政策学》，元照出版有限公司2011年版，第111页。 (155)彭俊良：《反腐别忽视“立法腐败”》，载《环球时报》2013年7月15日，第14版。 (156)蔡允栋：《官僚组织响应力之研究个案实证分析》，载《政治科学论丛》第15期，2001年12月。 (157)秋风：《人大五十周年：制度创新的新起点》，载李林主编：《中国法治发展报告No.3(2005)》，社会科学文献出版社2005年版，310页。 (158)孙莹：《论我国人大代表结构比例的调整优化——以精英主义和多元主义代表模式为分析框架》，载《中山大学学报》2013年第4期。 (159)张世荧、许陈伟：《我国立法委员公费助理制度之沿革与发展》，2009年台湾政治学会年会暨学术研讨会——“动荡年代中的政治学理论与实践”，2009年11月。 (160)有学者指出，现在全国人大代表结构的深层问题并不在于代表的广泛性不足，而是代表的直接性不够。具体请参见赵晓力《论全国人大代表的构成》，载《中外法学》2012年第5期。 (161)毕可志：《论建立地方立法的立法助理制度》，载《吉林大学社会科学学报》2005年第5期。 (162)《广东省法规草案指引若干规定(试行)》，经省人大常委会主任会议和省政府领导同意，以粤常办[2005]38号文下发执行。 (163)卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期。 (164)蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，载《政法论坛》2004年第6期。 (165)项佐涛：《马克思对官僚政治的批判研究》，载《科学社会主义》2012年第3期。 (166)王亚平、郑军辉：《中国人大立法中的公众参与》，载刘茂林主编：《公法评论》(第7卷)，北京大学出版社2011年版，第139-158页。 (167)徐显明：《对构建具有中国特色的法律职业共同体的思考》，载《中国法律评论》2014年第3期。 (168)徐隆盛：《浅谈民意机关行政幕僚执行力与议事效能》，载《T&D飞讯》第21期，2004年5月10日。 (169)[德]施路赫特：《超释韦伯百年智慧：理性化、官僚化与责任伦理》，顾忠华、钱永祥译，开学文化2013年版，第126页。标签：法律论文; 立法原则论文; 行政立法论文; 制度理论论文; 国家部门论文; 中国学者论文; 利益关系论文; 时政论文; 行政部论文;