外部评估：远程高等教育质量保障的必然路径，本文主要内容关键词为：路径论文,教育质量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、高等教育质量保障的国际视域
远程教育的运行受到许多因素的制约，其发展程度也是不易衡量的。众所周知，经济的飞速发展离不开高水平人才的培养，英美等经济发达国家的教育体系较为完备，他们有关教育质量保障的措施和体制对于我们这样的发展中国家应该具有充分的借鉴意义，本文试以美国和英国为例来透视分析发达国家的高等教育质量保障体系。
（一）美国高等教育的外部质量保障体系
据美国教育统计中心估计，在2000－2001学年有3,077,000人就读于二年制和四年制的学院和大学所开设的远程教育课程，其中约占94％的学生接受高等教育层次的远程教育课程[1]。美国主要采取以下两种举措来实现教育机构（包括远程教育机构）的外部质量保障——认证制度和媒体的评价监督。
1.认证制度。所谓认证（Accreditation），是指从质量保障和质量改善的目的出发，对学院或大学等高等教育机构进行的外部质量检查和评价。美国高校认证制度不是一种考核奖惩制度，而是一种院校自愿的，以获得业内同行和社会信任与认同的方法。认证与评估的结论仅限于院校资格认定或同类大学层次排名。
认证机构是认证的主要实施主体。一所认证机构只有得到美国教育部和高等教育认证委员会一方或双方认可才具备对高等院校进行认证的资格。美国宪法规定：联邦政府对教育的管理权分归各州所有。所以，认证不是由政府机关，而是由民间机构组织实施。各认证机构工作人员主要为来自高等院校且具有良好专业声誉的志愿人员，认证工作人员不能在最近一段时间内与被认证学校有任何雇佣关系，不能在本州院校从事认证工作。认证机构主要分三类：地区性认证机构——负责对学院或大学等高等教育机构的全面评估，其目的在于评估全校总体教育质量，以及帮助评估院校提高教育质量计划；全国性认证机构——主要对具有单一目的性（single- purpose）的高等教育机构进行认证，包括专门进行远程教育的学院等；专业性认证机构——负责对专门学院和专门的教育计划进行认证。
截至2005年4月，得到美国教育部或者高等教育认证委员会一方或双方认可的专业性认证机构共有66所[2]。美国教育部和高等教育认证委员会分别对各认证机构进行定期检查，以保证在认证过程中的标准执行的质量。当然，美国高等教育中形成的认证制度有其特有的社会环境方面的原因。传统的自治制度是美国大学参与认证与评估的基础，资源的市场竞争模式又是各类型各层次大学参与外部认可的竞争动力。一所大学积极参与认证，往往出于以下目的：第一是证明实力，获取良好的声誉，进而争得联邦政府资助、学生贷款或者联邦政府（有时是州政府）的其他资助、校友捐赠等和其他联邦的法定资格；第二是争取吸引学生，提高学生入学注册人数，以赢得更多的政府财政拨款；第三是为本校学生争取参加州政府组织的某些专业领域的证书考试的资格。
2.媒体评价监督机制。媒体评价监督机制的主要作用是从各个角度定期推出各种大学排名。大学排名会从以下几方面产生影响：招生；政府拨款；科研项目设置；捐赠等。在诸多媒体评价机构中，持续时间长而且在全国范围内具有重要影响力的是《美国新闻与世界报道》。该刊从1983年开始推出两年一次大学排名，1987年起改为每年一次大学和研究生院评价排名。随着主办排名阅历的增长，其排名标准也日趋科学。目前主要以卡内基高校分类系统为依据，在排名前主要按照大学使命与任务进行大学分类。
3.美国高等教育外部质量保障机制的特征。美国高等教育外部质量保障机制具有如下三个特征：第一，外部监督主体的独立性：认证机构均是民间非赢利组织，不受政府的经济及政治制约，在评价标准、评价制度的制定及日常运行上具有相当的独立性。第二，被监督客体具有参与认证与评估的竞争动力：美国高等教育系统的显著特点是其竞争性，这种竞争源自美国每一层次的高等教育机构数目远远多于社会需要，是同一层次高校间的有序竞争。所以，参与外部机构的评估便成为高等院校的自愿行为。第三，外部监督结果形成利益关系：美国公立大学的绝大部分办学经费是由州政府承担的，私立大学的经费则大部分来自于学生高额的学费和校友的捐赠。对公立高校来说，学生为学校带来一定比例的学费收入外，学生数又成为州政府对公立高等教育预算的基础。通过地区认证或在《美国新闻与世界报道》大学排名中靠前的院校意味着将招收到更多更好的生源，公立大学将得到更多的政府财政资助[3]。图一所示为美国远程教育外部质量保障体系的模型图。
图1 美国远程教育外部质量保障体系模型
总之，正是由于美国高等教育质量监督的外部机制，才使美国的高等教育呈现出多样化的外显特征和统一性的内在规范特征，才使美国各层次高等教育机构能够追求独特的使命[4]，保证了美国高等教育系统的协调健康发展。
（二）英国高等教育的外部质量保证体系
英国的高等教育外部保障体系由两部分组成——与政府相关的非官方组织和民间的监督与评估系统[5]。
1.与政府相关的非官方组织。该组织成员按照国家有关法律和政府的政策对高等学校的质量进行审计、认证，其成员主要有高等教育质量保证署、大学基金委员会、国家学位委员会等机构。大学基金委员会和国家学位委员会代表政府对高等教育实施水平认证、基金分配，高等教育外部质量保证则主要由高等教育质量保证署（QAA）承担。QAA是一个与政府相关的非官方性独立组织，它的成员多来自高等教育机构内部，经费主要来自各个高校的捐献。在评估各个院校的过程中，其评估人员主要来自几个方面：QAA的成员、教师和管理者、评估专家、其他的工商界人士。QAA承担着使英国与其他各国实践保持一致的重任，主要工作有：参与高等教育质量保证的国际事务；为高校课程提供认证服务；制定学术质量标准等。其建立减少了其它组织在质量保证方面的参与，使质量保证的目的、标准、过程更统一、更明确。
2.媒体评价监督机制。同美国的外部监督机制相同，在对高等教育进行质量保证过程中，英国民间的监督与评价系统也发挥着越来越重要的作用与影响。《泰晤士报》自1992年后每年一度公布英国大学排行榜。它从民间的立场出发，组织有关专家对高等学校进行评估。由于指标设计合理、数据来源可靠，具有较高科学性和社会信度，成为英国政府和大众以及国际社会评判英国高等学校质量与水平的重要依据之一，同时对各大学不断提高教育质量发挥很大的促进作用[6]。
3.英国高等教育外部质量保障机制的特征。英国高等教育外部质量保障机制具有以下特点：第一，集权制运作方式显著，少数几个组织处于领导地位，担任制定评估标准的角色；第二，重视专家的作用，媒体与认证机构的监督都有专家参与；第三，重视各界人士的监督作用，评估过程形成专家与教师、学生代表及社会各界人士的多方组合。
英国的高等教育质量保证与评价体系与美国有很大不同。这种不同不仅体现在评估机构的数量上，还体现在政府与评估机构的关系、评估机构的人员构成及运作方式上。而这与美英两国的地理状况之不同有关，美国地处北美，幅员辽阔，周边国家较少，因而外部因素的影响相对较少而内部因素较多，把权力下放至各州因地制宜更有利于教育体系的健康发展。英国属于岛国，面积较小，周边国家较多，因此外部因素相对较多，集权制体系的建立适应了英国国情。
二、外部评估的选择及操作模型分析
远程高等教育是一个国家高等教育体系中的必然组成，从实践来看，远程高等教育的机构很多就是传统高等教育体系的自然延伸。因此上述对英、美两国高等教育质量保障体系的分析之中自然也含有他们各自对远程高等教育所采取的措施和体制。按照基更、鲁姆勃尔等人的远程教育形态分类学[7]，英国和美国基本都是两类远程教育模式并存。一类是独立的自治的远程教育院校，一类是混合式院校，即在传统院校内开展远程高等教育。同样，中国的远程高等教育的发展也是从两个方面展开：一个方面是传统的广播电大体系，这其实也起源于对英国开放大学的学习和模仿。在这个体系中，中央电大统领地方电大，实施的是一种行政垂直式的教育体系，这种远程教育模式更多体现的是国家机构的角色。在这种体系中，由于资金、技术上的依赖性，各执行机构不可能有太大自主权。另一个方面是各类传统高校在正规的传统高等教育体系之中延伸出了诸如网络教育学院、远程学院、网络大学等类型的远程高等教育机构。但不同于中国的是，美英等国的市场机制在远程教育部门的运行已经趋于完善。中央机构把监督、评价权下放，各监督团体互相独立、各司其职，高校自出经费，主动请评，动力机制已得到很好的解决[8]。这种体制中，政府机构及评价机构相互独立、运转良好，可谓优质、高效。
在总结及分析英美两国相对成熟体系的构成及运作之后可以看出，对远程教育质量保障可以进行两个维度的划分：（1）内部评估和外部评估；（2）集权评估和分权评估[9]。一个完整的质量保障体系应该具备内部和外部两方面保证，该体系若要高效运行，则还应体现集权与分权相结合的评估理念。一个相对完善、高效的外部质量保障与评价机制应该具有如下特点：国家立法保障；具有一定的校际竞争环境；具备多类第三方评价机制；在教育质量管理方面努力实现“宏观调控”；评价主体进行评价具有主动性。中国现在虽然拥有执行教育评价与监督功能的机构，但该类机构主要为教育行政部门，评估的进行多由上级教育行政部门组织实施。从90年代至今，该类机构的功能逐步完善，也发挥了应有的作用。可以说，此种状态下，中国的教育质量保障与评价体系属于一种集权制作用下的系统内部监督体系，这种体系有三个特点：被检查主体缺乏动力；检查标准执行情况差；检查过后缺乏长效监督机制。但人们逐渐意识到行政部门的监督、检查已经不能满足现实需要，远程教育领域中完善的内外兼顾的综合评价成为时代所需。因此，外部评估成为远程高等教育质量保障体系的必然组成。而外部质量要素主体主要有政府、第三方评价机构、高校、媒体，这些要素在未来几年将会逐步改善、建立、完善。这个推进的过程将分为两个阶段：半市场化阶段和完全市场化阶段。
（一）半市场化阶段外部质量保障特点及模型
这一时期，中国的外部质量保障体系初步建立，其特点为：教育部对高校及评价机构进行宏观调控，将监督管理权部分下放给第三方评价机构；第三方监督评价机构作为政府机构初步建立，具有自主权；高校不具有接受评价的主动性；政府授权一家或多家媒体组织、发布权威大学排行，对媒体监督机制进行初步培养。这个时期外部质量保障模型如下所示：
图2 半市场化阶段外部质量保障体系模型
该模型中，认证机构得到初步建立，处于整个教育系统及监管系统核心地位的仍然是教育部及少数国家机关（部门）。国家机关的权力部分下放，对于集权制监管体系进行初步改造。需要说明的是，认证机构将根据侧重点的不同而进行不同的内部分工。其中A类为国家教育主管部门，B类、C类为社会第三方认证机构。A、B、C三类之划分是参照美国高等教育认证机构的类型划分而定。
（二）完全市场化阶段外部质量保障特点及模型
待中国市场化环境相对成熟之后，美国模式将会是一个很好的参照。其特点为：教育进入产业化运行机制，学校运转资金主要来源有：政府拨款、学费、捐赠三方面；国家教育部等若干机构对第三方评价机构资格进行审核；政府根据评价报告决定拨款数目、学生培养费、考试资格认定等具体事宜；高校开始具备请求评价的主动性；媒体监督体系已经运行相对完善，其大学排名成为大众选择学校的主要依据。完全市场化阶段外部质量保障模型如下：
图3 完全市场化阶段外部质量保障体系模型
较之上一模型，外部质量保障与评价体系和高等教育系统相互依赖的关系已经形成，教育部独立于两系统之外实行宏观调控。教育系统主动寻求质量认证，而认证机构受教育不等国家机构的授权、制约。其中A类为国家教育主管部门，B类、C类为社会第三方认证机构，但随着市场化之进程，教育机构的资金来源日趋多样化，A、B、C类机构都可能会提供办学资金。可以说，这个模型已经较为成熟，对于监管效率及效果的提高都有很好的作用。不过，那时的教育部也许会面临其他一些难题，比如认证机构的监管问题等。
三、结语
本文所讨论的外部质量保障体系模型只涉及外部质量保证，而完善的质量保障体系应该是内部保障和外部保障的有效结合，并且本模型仅为理论模型。从目前来看，其具体建立面临着诸多具体问题。教育体系分类问题：认证机构的作用对象建立在教育体系分类的基础上，分类清晰，认证机构目标群体才能明确。认证机构的层次问题：像其他国家一样，在中国即将建立的认证机构是分等级、分类型的。如何进行级别设置需要进行辩证而周全的考虑。认证机构的构成问题：外国的认证机构往往从各大学抽取专家组成，而且，这些专家必须满足一定的条件。认证机构的监督问题：在体系建立之初，只有比较好的解决此问题，整个外部质量保障体系才能有比较扎实的基础和快速的发展。媒体信息的来源问题：媒体监督与评价是整个体系中不可或缺的一部分，若要其发挥作用，来源必须可靠。另外，外部体系的正常运作需要严谨的内部质量标准作支撑。因此，内部质量标准的制定完善也同样非常重要。