提高新社会组织党建工作的科学化水平：以领导体制为视角，本文主要内容关键词为：视角论文,党建工作论文,体制论文,水平论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26
［文件标识码］A
［文章编号］1006－7426［2010］04－0057－04
2009年党的十七届四中全会提出“提高党的建设科学化水平”这一重大命题，科学化的一个基本含义是，坚持从实际出发，实事求是，尊重客观规律，这就要求对不同领域的党建工作采取不同的领导体制，不能搞“一刀切”。与传统领域党建工作不同，新社会组织党建工作在领导体制上独具特色。新社会组织的多样化和隶属关系不同，使领导体制变得比较复杂，情况各异。十余年来，党对新社会组织党建工作领导体制进行探索，并取得重要成果，但也存在一些不科学之处，因此探讨如何建立科学的新社会组织党建领导体制是必要的。
一、科学的领导体制对新社会组织党建工作的重要性
科学的领导体制对新社会组织党建工作的重要性是由其特殊性决定的，这种特殊性主要表现在三个方面：一是新社会组织党建工作领导体制与其他基层党建领导体制不同。中国共产党的基层党建主要包括国有企业、农村、机关事业单位三大传统领域和社区、新经济组织、新社会组织三大新兴领域。对三大传统领域的基层党建工作来说，领导体制已经不是什么问题，这是因为上级组织领导它们的基层党建可以通过行政隶属来实现。以事业单位中的高校来说，根据学校隶属教育行政部门的不同，上级组织也不同，部属高校的党建工作由教育部党组领导，省（市、自治区）属高校的党建工作由该省（市、自治区）教育行政部门党组织领导。与公办高校相对应的是民办高校，由于与各级教育行政部门不存在隶属关系，因此由谁领导以及应该如何领导它们的党建工作成为一个难题。在三大新兴领域的基层党建中，社区党建工作的领导体制与农村类似，农村基层党建工作由所在乡镇党委领导，社区党建工作由所在街道党（工）委领导。只有新经济组织与新社会组织的领导体制类似，也存在由谁领导和如何领导的问题。二是新社会组织的多样性决定了党建工作领导体制的多样化。新经济组织只涉及经济领域，是同类型组织，只有存在上规模上大小从业人数多少之别，而新社会组织涉及社会领域，社会领域范围比经济领域要广泛地多，因此新社会组织不仅有规模大小之分，而且也有种类之别。不仅如此，就连同一类的新社会组织差别也很大。如同为民办非企业单位，根据1999年民政部颁布的《民办非企业单位暂行登记办法》，民办非企业单位要属行（业）申请登记，可分十个行业，分别是：教育、文化、卫生、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务业、法律服务业和其他。这就意味着民办非企业单位有十种，各自上级党组织也各不相同。其实即便是同一种民办非企业单位，如民办学校党建工作的领导体制也不相同，同一地区的民办学校，有的党建工作是由街道党委领导，有的党建工作是区（县）教育行政部门党组领导，有的是由市教育行政部门党组领导。三是与传统社会组织党建领导体制也不同。中国共产党在传统社会组织（如工人组织、妇女组织、农民组织）开展党建工作可以追溯到党的创建时期，但是在这些传统社会组织中开展党建工作与当前在新社会组织开展党建工作的时代背景和目的是不同的。中国共产党在传统社会组织中开展党建工作在革命与战争的条件下，作为一个尚未执政的政党，其目的是团结一切可以团结的力量为推翻反动政权而斗争，主题是围绕“革命”，而在新社会组织中开展党建工作是在和平环境下，作为一个执政60年的政党，目的是领导全国各阶层建设中国特色社会主义，其主题是围绕“建设”，因此二者的领导体制也是有别的。
二、当前新社会组织党建工作领导体制的不科学之处
当前新社会组织党建领导体制主要有以下三种：一是业务主管单位党组织领导新社会组织党建工作，二是属地党组织领导新社会组织党建工作，三是业务主管部门党组织领导新社会组织党建工作。从新社会组织党建工作十余年来取得的成就来看，上述三种领导体制还是发挥了重要作用，不过在实践中，也存在一些不科学之处。
第一，业务主管单位党组织领导新社会组织党建工作的软弱无力
依托管理单位开展党建工作是党的基层党建工作的一个传统，在新社会组织党建工作领导体制中，党采取业务主管单位党组织领导新社会组织党建工作的方式是借鉴传统单位制条件党建工作方式。在单位制条件下，上级单位党组织通过资源和人事关系控制下级单位党组织，这样下级单位对上级单位就有一定的依赖。显然，业务主管单位和新社会组织的关系与传统的单位不同，一般来说业务主管部门对新社会组织没有绝对的支配权，不控制新社会组织的人、财、物，它们的关系不是以利益为纽带，而是以法律为基础的。什么领域社会团体的业务主管单位也是该领域的行政部门或事业单位，如体育类社团的业务主管单位是体育行政部门，文化艺术类社团的业务主管单位是文化行政部门。但是并不是每个社团都能找到对口的业务主管单位，比如有的地方文化局主管体育类社团，而另一个地方体育局主管艺术社团，这主要是因为业务主管单位是社团成立的必要条件，一个社团如果没有业务主管单位就无法在当地民政部门登记成为合法社团，但是由于种种原因一些对口的单位不愿意成为相应社团的业务主管单位，这些找不到对口业务主管单位的社团为了能顺利成立只能寻找其他单位作为自己的业务主管单位。虽然有关法规赋予业务主管单位非常重要的职责，但是在实践中，有的业务主管单位仅仅把自己与社团看成“收取和缴纳管理费的关系”，因而对社团事务和党建工作根本置之不理，有的业务主管单位是因为自己单位的内部事务较多，根本无暇兼顾社团的内部事务和党建工作，有的业务主管单位因为与社团关系比较疏松，想管但是又不方便管社团事务和党建工作，以防这种管理干涉社团内部民主和独立性，还有的业务主管单位也愿意管，但是由于与社团不是同一领域，对社团内部事务和党建工作也不熟悉，因而也无力管理。因此虽然有关党内法规赋予业务主管单位对领导和监督社团党建工作的重要责任，但是在实践中的效果不甚理想，软弱无力。
第二，属地党组织领导新社会组织党建工作不顺
由于一些业务主管单位党组织不愿意领导新社会组织党建工作，因此这些新社会组织党组织就转到所在地，形成党建工作的属地领导体制。同时，党的文件也规定了这种属地领导体制，一方面从新社会组织来规定这种领导体制，在2000年颁布的《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》中指出，“举办单位确有困难或由公民个人及其他形式举办的学校，可由学校所在地的教育、劳动等有关行政主管部门或乡镇、街道等基层党组织负责学校党组织的建立，并领导其工作。”另一方面也从新社会组织所在地来规定，2004年颁布的《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》指出：“街道党（工）委的主要职责是”“领导或指导在社区、驻区非公有制经济组织、社会团体和社会中介组织中开展党的工作。”“街道、社区党组织要指导、协调和支持驻区新经济组织、新社会组织建立党组织。对暂不具备单独建立党组织条件的，可采取‘支部建在楼上’等方式联合建立党组织，通过采取设立党员联络服务站、选派党建工作指导员，以及帮助建立工会和共青团组织等办法，把党的工作开展起来。街道党（工）委要与非公有制经济组织、社会团体和社会中介组织的登记管理机关、业务主管单位建立双向联系制度，适时向他们通报这些组织党建工作等有关情况。登记管理机关、业务主管单位应将这些组织的注册登记和年度检查情况及时通报其所在街道党（工）委。”由上面的文件可以看出，这种属地的党建工作领导体制是属于当地的街道或乡镇。从实践来看，这种属地的党建工作领导体制有一定的合理性，便于党组织开展活动，但是这种属地的党建工作领导体制也存在弊端，主要是党建活动与业务活动分离，出现“两张皮”现象。领导新社会组织党建工作只是街道党委众多职责中的一个，街道党委也不可能对新社会组织的业务工作非常熟悉，在开展新社会组织党建工作中，街道党委缺乏针对性，使新社会组织党建工作的实效性大打折扣，正如有的学者了解的情况那样，属地管理单位开发区党组织每会必讲的是招商引资、投资环境，令民办医院、学校的党组织负责人莫名其妙；如果属地管理单位是街道党组织，开会常讲的又是军民共建、社区服务，令民办单位党的负责人感到是局外人在“陪会”。民办单位党组织负责人反映，属地党委开展活动形式单一，基本上是开开会、发发表格、搞搞“双评”等，“属地党委对我们‘理解’但不‘了解’……”①。
第三，业务主管部门党组织领导新社会组织党建工作错位
业务主管部门直接领导新社会组织党建工作主要出现在律师事务所、注册会计师事务所等社会中介组织。改革开放以来业务主管部门与社会中介组织（文件有时称为经济鉴证类社会中介机构，有的学者也成为营利性中介组织或市场类中介组织）的关系出现一次重要转变。在2000年之前，业务主管部门与社会中介组织是行政隶属关系，社会中介组织是业务主管部门的下属单位，在国务院发文要求社会中介组织与政府部门脱钩之后，大力发展行业组织，相继成立一些行业协会，这些行业协会是自律性组织，具体负责社会中介组织事务，这就表示对社会中介组织的管理从行政管理转向行业管理，政府部门逐渐退出社会中介组织管理领域，行业协会替代政府部门在社会中介组织管理中的作用越来越大。由于社会中介组织管理体制的变化，那么其党建工作领导体制是否也发生转变？在改革之前，社会中介组织隶属业务主管部门，因此其党建工作也由业务主管部门来领导，改革之后由行业协会具体负责社会中介组织管理工作，那么行业协会是否仍然社会中介组织的党建工作呢？理论上的确如此，但是现实中行业协会也属于新社会组织，其自身建设和内部治理仍在完善中，即便全国性行业协会建立了，组织机构比较完善，在行业管理中起到重要作用，但是有些地方行业协会也不一定建立，或建立了组织机构但不完善，在行业管理的作用不明显。再或者一些地方行业协会建立了，组织建构也比较完善，在行业管理中也发挥一定作用，但是其党组织并没有随着建立，或者党组织建立了，但是自身没有建设好。在这种情况下，行业协会党组织如何领导社会中介组织党建工作？随着建立党组织的社会中介组织越来越多，总必须有上级组织来领导其党建工作，在行业协会党组织无力领导的情况下，只能由业务主管部门来领导。不过这种由业务主管单位来领导却出现错位问题。由于业务主管单位一般是行政机关，如律师事务所的业务主管部门是司法行政部门，这样在领导社会中级组织党建工作时，容易照搬照抄机关党建工作做法和经验，而不从社会中介组织的实际出发，影响社会中介组织党建工作的效果。在这种情况下，有的业务主管单位借助行政力量来加强社会中介组织党建工作，这种做法可能表面上并在短期内会取得一定成效，但是这种做法会挫伤社会中介组织自身开展党建工作的积极性，也会影响社会中介组织的独立性和自治性。
三、建立科学的新社会组织党建工作领导体制的途径
根据目前新社会组织党建工作领导体制不科学之处，笔者认为应该从以下几个方面建立科学的新社会组织党建工作领导体制。
首先，完善党委统一领导，多方共同参与的领导体制
由于新社会组织不同于传统单位，与业务主管单位或挂靠单位没有直接的行政隶属关系，单靠某一单位或组织来领导新社会组织党建工作是不现实的，因此，必须要建立一种能有效领导新社会组织党建工作。笔者认为这种领导体制必须是由各级党委和部门党委（党组）统一领导，然后把领导新社会组织党建工作分配各个部门，形成对新社会组织党建工作的合力。实际上这也是当前一些新社会组织党建工作领导体制。如2000年7月中共中央组织部颁发的《关于加强社会团体党的建设意见》对各级党委、党委组织部门、民政部门党组织和业务主管单位的党组织领导社会团体党建工作作了详细规定。但是在实际党建工作，这种领导体制的效果并不好，问题不是出在领导体制本身上，而是在于目前缺乏对这种领导体制的配套规定，使这种领导体制缺乏操作性，因此必须对这种领导体制进行完善，制定相关配套规定和制度：一方面，建立领导干部联系新社会组织党建工作的联系点制度。党委、组织部、部门党组或基层党组织的主要领导干部负责联系新社会组织党建工作，负责某些新社会组织党建工作的领导干部定期了解新社会组织党建工作情况，并帮助解决其中困难，新社会组织党组织负责人也可以不定期向负责联系的领导干部汇报新社会组织党建工作的基本情况。另一方面，建立新社会组织党建工作联席会议制度等。由于新社会组织党建工作涉及工作部门较多，为了防止部门间互相推诿，不愿意领导新社会组织党建工作，建立一个新社会组织党建工作联席会议制度是必要的。“两新”组织党建工作领导体制有一定相同之处，新社会组织党建工作联席会议制度的建立可以借鉴新经济组织党建工作联席会议，具体地说，省、市、县三级地方党委对新社会组织党建工作实施统一领导的组织机构是新社会组织党建工作联席会议或新社会组织党建工作协调指导小组。地方党委本着协调、精干、高效的原则，建立健全新社会组织党建工作的联席会议制度或指导小组制度，赋予其协调和指导的职能，同时明确各方面责任。联系会议或指导小组会议由党委分管党群工作的副书记或组织部长召集，具体负责本地区新社会组织党建工作的筹划、组织、协调、督查和考评工作，实行定期开会、定期研究、定期通报、定期会办、定期督查，把各方面的思想统一起来，把各方面力量组织起来，形成工作合力。
其次，建立健全新社会组织党建工作责任制
目前新社会组织党建工作领导体制存在的主要问题除了上级党组织无力领导新社会组织之外，还有就是上级党组织无心领导新社会组织党建工作。一个地方基层党建较差，上级党组织不重视是重要原因，上级党组织之所以不重视是因为在目前领导干部考核的评价体系中，一个地方的经济社会发展是衡量领导干部政绩的主要依据，党建工作所占考核比例较小。虽然早在2006年党就强调要建立基层党建工作责任制，但是在实践中没有落实党建工作的责任制，因此解决新社会组织党建工作领导体制中无心领导的现状的最好途径就是落实党建工作的责任制，必须要把新社会组织党建工作作为考核地方党组织和领导干部的重要标准，把新社会组织党建工作状况与地方党组织领导的切身利益紧密结合。一是明确责任主体。由于新社会组织党建工作是一个系统工程，因此责任主体众多。地方党组织和部门（党组）党委书记是第一责任人，正如胡锦涛在2009年9月党的十七届四中全会上指出：“各级党组织书记要切实履行抓党建的第一责任人职责。”不过由于党组织书记负责事情较多，单靠他来抓是不现实的，因此还要明确其他责任主体，这个责任主体是分管领导党群工作副书记或组织部领导干部，同样，基层党建事务众多，要明确负责具体领导新社会组织党建工作的责任人，如负责民办学校党建工作的责任人是教育行政部门党组书记。二是明确责任主体的领导职责。地方党委书记的责任是贯彻中央和上级党组织关于新社会组织党建工作的决议、决定和指示，研究本地区本部门新社会组织党建工作规划、计划、制度和措施。各级组织部门负责人的责任是负责新社会组织中党组织的建立和管理，监督和检查新社会组织的党建工作。新社会组织的业务指导单位党委（党组）书记的责任结合新社会组织的实际是贯彻地方党委对新社会组织党建工作的决议、决定和指示，研究负责领导的新社会组织党建工作规划、计划、制度和措施。这就形成“党委统一领导、部门齐抓共管、一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局。”三是加强新社会组织党建工作责任制的考核。为了强化责任主体能够切实履行职责，要加强新社会组织党建工作责任制的考核。把新社会组织党建工作情况纳入领导班子和领导干部考核内容，与经济社会发展、业务工作和其他基层党建工作一并进行，也可以单独考核，同时要把考核结果作为领导班子及其成员实绩评定的重要内容，作为领导干部选拔任用、培养教育和奖惩的重要依据。对领导新社会组织党建工作成绩突出的责任主体要给予表彰，对思想不重视、工作不得力的，上级党组织要提出批评，并要求限期整改。如果因为没有认真履行新社会组织党建工作职责，造成严重不良影响和严重后果的，要追究相关责任主体的责任。
最后，建立新社会组织业务工作与党建工作一体化领导体制
完善新社会组织党建工作领导体制的目的是改变上级党组织对新社会组织党建工作的低效或者无效领导，实现有效领导，这种有效的实现除了要建立党建工作责任制外，还要对目前一些党建领导体制进行改革，改变业务工作和党建工作分离的状况，实现二者的有机结合，因为上级党组织要想对新社会组织党建工作实现有效领导必须要熟悉新社会组织业务工作，否则领导变得软弱无力。因此，笔者认为应该由组织部门指定一个熟悉新社会组织业务工作的单位来领导新社会组织党建工作，把党建工作与业务工作结合起来，这样新社会组织党建工作才能取得实效。同时，建立由业务管理单位负责新社会组织党建的领导体制，如教育系统的新社会组织党建工作应该由当地教育行政部门来负责指导，而不是由该新社会组织所在街道来指导。如果这种属地领导体制暂时无法改变的话，那么街道或社区党组织应该由熟悉新社会组织业务的党务工作者来具体负责新社会组织的党建工作。
对于目前社会中介组织存在行业协会指导社会中介组织业务工作，业务主管部门负责社会中介组织“两张皮”的现象，笔者认为也要改变这种“两张皮”现象，实现业务工作和党建工作的结合，要么由业务主管部门来管理社会中介组织的业务工作，要么由行业协会来负责社会中介组织的党建工作，很显然第一种方案违背了政府职能转变的做法，只能选择第二种方案，但是由于有些地区一些行业协会并没有成立党组织，因此完善社会中介组织领导体制的首要任务是建立行业协会的党组织，加强行业协会党组织建设，发挥行业协会对社会中介组织的指导作用。如北京市会计师行业党建工作。在注册会计师协会没有成立之前，注册会计师行业党组织的管理比较混乱，有的党员把党组织关系转到街道，有的把党组织关系放在各级人才服务中心。在2001年北京市注册会计师协会成立协会党委之后，协会党委负责领导北京市注册会计师行业的基层党建，使北京市注册会计师行业党建工作进入规范和快速发展阶段。② 也实现党建工作与业务工作的有机结合。
注释：
① 安蓉泉．民办非企业单位党建工作研究[J].中共中央党校学报，2003(2)
② 北京市党的建设研究会．首都党建研究的探索与创新——2006年度党建研究课题成果选编（内部交流）[C].240
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