《紧急状态法》立法研究，本文主要内容关键词为：紧急状态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]DF01 [文献标识码]A [文章编号]1000-5420(2003)05-0107-08
“非典”引发了国人对政府危机管理和紧急状态立法的深刻反思。温家宝总理在国务 院办公会议上强调要建立国家安全体系。历经1998年全国洪涝之灾和2003年“非典”之 难，国人重新审视我国危机管理中存在的问题，以及这些弊端所带来的重大损失。全社 会终于形成共识：危机管理应以法治之。制定《紧急状态法》的呼声日高。本文通过对 紧急状态法的国际立法比较，阐述我国《紧急状态法》立法必要性及立法选择，探讨《 紧急状态法》的体系内容、立法原则、调整方式和手段等问题，以期推动《紧急状态法 》的立法尽快提上日程。
一、国际立法比较及我国立法选择
紧急状态(有些国家立法上称为“特别状态”、“非常状态”、“紧急情况”等[1])是 指一种重大突发性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序 与生命安全构成极大威胁和损害，阻止了国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊措 施才能遏制威胁，恢复秩序。
许多国家早在20世纪初就已重视紧急状态立法。大致归纳国际上调整紧急状态的立法 形式如下：
第一，宪法中规定紧急状态制度。如印度、德国、日本、法国等，这是早期的紧急状 态立法，主要针对战争威胁及战争、民族冲突、地区冲突、政治动乱、罢工、游行、示 威、政变等，实行军事管制、戒严等手段，规范调整紧急状态。也有的国家以宪法规定 紧急状态的基本原则，再在专门的《紧急状态法》中细化紧急状态的具体制度。
第二，在应对突发性重大自然灾害的立法中规定有大量紧急状态制度。美国1950年就 制定了《灾害救助法》，规范紧急状态下的重大灾难救助，1970年做了重大修改；1977 年通过了《地震灾害减轻法》，以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法。日本 于1947年制定了《灾害救助法》，规定各级政府制定突发性灾害的救助计划，建立救助 组织以及做好应对危机的劳务、物资、设备、资金的准备工作；1961年又制定了《灾害 对策基本法》，规范紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾害危机的管理方法、技术 、方案、基本对策等，此后又颁布了《灾害对策基本法实施细则》。1978年，日本颁布 《大地震对策特别措施法》及《实施细则》、《大城市震灾对策推进纲要》，针对救助 特种自然灾害的立法规定有紧急状态制度。
第三，制定专门的紧急状态法。如1976年美国制定《紧急状态法》，规定全国紧急状 态的宣布程序、紧急状态的时间限制、紧急状态下总统的权力、政府财政支出等问题。 此后，不断修改并制定出联邦紧急事务局针对不同行业不同领域应对紧急状态的实施细 则，如应对暴乱、战争、恐怖袭击、突发性重大自然灾害、各危险工业领域重大突发性 事故等。“9·11”事件后，美国就紧急状态应对预案和法规做了更加周密、细致、严 谨、极具操作性、实战性的修订。俄国制定有《俄罗斯联邦紧急状态法》。
第四，以其他立法形式规定紧急状态制度。如新西兰的《民防法》规定有紧急状态制 度，日本的《警察法》、《自卫队法》规定有处理政治性紧急状态的法律规范。还有许 多国家在《战争法》、《国防法》、《战争动员令》等战争或军事法规中规定战时紧急 状态制度。如美国的《国家安全法》、《反恐怖主义法》；俄国的《俄罗斯联邦战时状 态法》确立国家安全法律体系；韩国的《国军组织法》，以确立应对战争为主要目标的 安全法律体系。
我国《宪法》未规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及常委会 宣布战争状态的权力，第89条规定国务院决定戒严的权力，但在诸多法律、法规中提到 紧急状态，如《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》等。
依据不同标准可对紧急状态做不同分类。本文从政府管理职能及管理领域的角度对紧 急状态做如下分类：
(1)重大突发性自然灾害——地震、洪水、火山爆发、山体滑坡、泥石流、海啸、台风 、龙卷风、飓风、雪崩、塌方、巨型陨石坠落、突发性局部生态恶化等。
(2)重大突发性工业事故及灾难性事故——核事故，电力事故，石油、天然气、煤气事 故，暴雨、大雪、地铁事故所造成的爆炸、火灾、化学污染、交通瘫痪等。
(3)重大突发性社会骚乱及事故——突发性公共卫生事件(传染和恶性中毒等)，恐怖活 动，民族冲突，公共场合突发型骚乱(如球场暴力、春运高峰火车站人员滞留、节假日 旅游景区人员拥挤事故)等。
(4)战争威胁及战争状态——边境冲突、局部战争、军事威胁等。
(5)重大突发性政治危机——社会动乱、政府集体腐败曝光、倒阁、罢免政府、对政府 不信任案、政治性罢工—示威—游行、政府集体辞职、选举危机、政变等。
制定我国紧急状态法的必要性、可行性及立法选择在于：
第一，上述对紧急状态的分类十分粗疏。目前我国社会危机形态日益体现出频率高发 、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，上述所列每一类紧急状态的框架 都呈开放性结构，新的紧急状态的种类和形式不可穷尽，难以预测。但基本上可以分为 “政治性紧急状态(第五类突发性政治危机)”和“社会管理性紧急状态(第一类至第三 类)”两大类。从现行法律体系及上述对紧急状态的分类比较来看，我国已制定了《戒 严法》调整规范第五类“政治性紧急状态”，即突发性政治危机；《国防法》、《防空 法》等调整规范第四类战争威胁及战争状态；《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法 》、《传染病防治法》、《核事故处理条例》、《突发性公共卫生事件应急条例》等法 律法规调整规范第一类至第三类中的部分社会管理性紧急状态。但《防洪法》、《防震 减灾法》、《核事故处理条例》等行业性、部门性特点十分明显，仅对单一领域和行业 的紧急状态调整和规范，而第一类至第三类如此众多领域和行业的紧急状态应对处于无 法可依的空白状态。
《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等虽然在应对紧急状态的理念、 方法和原则上有相通之处，但毕竟只是针对特定领域紧急状态之立法，其专业技术手段 、管理措施、应对方案并不具有兼容性。紧急状态种类的开放性及多变性决定了不可能 在每一种新型紧急状态发生之后立法，这次“非典”事件的前期，暴露出我国危机管理 反应速度慢、应变能力差、信息不畅、协调不力、准备不足、低效无序、无法可依等弊 病。虽然经过20多天高速运作，在5月初制定出《突发性公共卫生事件应急条例》，但 法规出台距1、2月广东大面积暴发“非典”也已有几个月，立法滞后性不言而喻。如今 后每遇一种新型重大危机与灾难，我们都临阵磨枪，临时抱佛脚，匆忙推出一部法规， 不仅显得事后疲于应付、捉襟见肘，且会漏洞百出，顾此失彼，重大危机初期仍然低效 无序，无法可依，也极不利于事先防范重大危机与灾难。所以，总结各种紧急状态治理 的共同规律、经验教训、管理措施、应变方案的共同点，及早制定出一部统一的《紧急 状态法》，对于提高我国政府危机管理水平具有重要的战略意义和迫切的现实意义。
第二，《戒严法》当时的立法动机主要针对政治性游行、罢工、示威等重大突发性政 治危机，其调整范围的狭隘、调整手段的单一不能满足调整规范社会管理性紧急状态的 需要。《戒严法》调整手段主要是规制罢工、集会、示威、新闻管制、通信管制、出入 境管理，仅调整一种特殊的紧急状态；紧急状态法则突出其“社会管理性”的特点，在 如此浩繁的领域应对各种复杂新生多变的紧急状态，其职能及调整范围之广，管理措施 及手段之丰富，其专业性和技术性都是《戒严法》所不具备的。最清楚合理、避免重复 的立法选择是废止《戒严法》，取广义紧急状态的概念，将政治性紧急状态与社会管理 性紧急状态的规范调整合并在统一的紧急状态法中，以紧急状态法兼并、整合现行《戒 严法》，立法技术上容易理顺，体系建设上容易协调。
第三，紧急状态法作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，规定紧急状态下 应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府发布紧急状态的权力及进 入紧急状态的特别行政权，可以一般性地指导像“非典”这样的突发性危机，保证任何 重大危机初期有法可依。届时再根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据紧急状 态法的一般法律原则，临时出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件 ，以形成一个紧急状态法为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一 体的紧急状态法律体系。紧急状态法与已颁布的《防洪法》、《防震减灾法》并行，由 于紧急状态法已规定了紧急状态下危机管理的基本制度和一般原则，今后各行业领域及 公共突发性危机，不必再启动人大立法程序，而是通过更加灵活的行政立法解决具体的 专业和技术问题，更有利于提高立法效率和节约立法成本。
二、紧急状态法的基本原则
紧急状态法的基本原则是指体现在该法中指导规范应对紧急状态的基本指导思想和纲 领性的原则，参考国际惯例及我国实践，我国紧急状态法应包含以下原则：
(1)保障公民生命和财产安全，保障社会繁荣稳定，维护国家利益。这一原则不仅是立 法目的，也是本法立法之必要性的体现。保护社会公共利益和国家利益乃本法之宗旨。
(2)国家实行预防与抗御紧急状态并重的原则，并将这一原则纳入国民经济和社会发展 计划。总结我国以往应对紧急状态立法之经验，如在《防洪法》、《防震减灾法》、《 消防法》中都强调预防为主、防患于未然、防范危机发生、防御灾害发生应与社会经济 发展协调，平时在物质、中央和地方财政上建立完善重大危机应对所需的基本设施和设 备，投入必要的人力、物力、财力。
(3)国家鼓励和支持预防重大危机、减轻危机损失的科学研究，推广先进的科学研究成 果，提高防范危机，减轻损失的水平。以科技应对化解危机，无论是应对重大自然灾害 危机，还是应对社会管理性危机，科技领先、科技抗灾救灾乃时代必然，国家应在此方 面的科研及科研成果推广上给予法律保障的资金与物质支持。
(4)“最小损失原则”，局部利益服从整体利益，以最小损失避免更大危害性后果的原 则，以减轻和控制紧急状态下的危机损失。此乃国际惯例，确保公共利益和国家利益优 先的原则。
(5)约束公民义务，任何单位和个人在紧急状态期间都有依法参加重大危机预防、重大 危机抗救、减轻重大危机损失、服从政府紧急管制的义务。在紧急状态期间，国家可以 依照本法在戒严地区，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使做出特别规定。
学者们对紧急状态下公民权益的保护谈得不少。这与狭义“紧急状态”(政治性紧急状 态)过多强调保护公民权利的思维惯性有关[2]，但笔者认为紧急状态法更不可忽视公民 义务的约束，这一价值取向应作为今后我国紧急状态法的基本原则。“非典”期间，不 与流行病学调查队合作，拒绝接受调查，拒绝强制隔离，明知已感染“非典”仍带病毒 长途旅行，违反规定走动探亲造成二次交叉感染等，多有发生。
紧急状态下，公民行为的后果不仅事关自身，更事关他人，在“非典”这种危机状态下，公民不负责任的行为其社会危害比常规状态下的社会危害更为严重，更加不可逆转 。《传染病防治法实施细则》(1991年制定)第66条第9款、第10款规定：病人、病原携 带者故意传播他人、感染拒绝进行治疗的应承担法律责任，具体为违法情节轻者罚款50 00元以下，违法情节重者罚款5 000元至20 000元。“非典”转移隔离中逃跑的疑似患 者受到5 000元至20 000元的处罚，而由于他们的行为造成的传染和被剥夺的生命代价 二者之间何以比较?法律责任惩罚的力度能否起到警戒、震慑的作用?紧急状态立法对公 民义务的约束应强调社会本位优先于个人本位，在权利保护与义务约束并重统一的前提 下更应强调义务约束。每一个公民在如此威胁公共健康与社会安全的传染病中应主动报 告，主动隔离，主动治疗，这不仅是道德层面上的责任，而且是法律层面上的法定义务 、强制性的责任。个人利益服从社会利益，局部利益服从整体利益，以最小的牺牲避免 更大的损失(如抗洪中的行洪、泄洪措施)不仅是社会道德要求，同时应上升为紧急状态 下处理社会关系的法律准则，更不允许在危机状态下个人利益的膨胀使危机加剧，贻害 他人和社会。紧急状态法应加重公民义务的约束，严惩违法者，以达警戒、震慑的法律 目的。
(6)强化应急指挥机构职能。应对重大突发性危机事件，应建立专门统一的综合指挥 机构，这是多年来理论界和实务界的呼吁。这不仅是国际趋势，发达国家均有这样的机 构，如美国联邦紧急事务管理局、俄罗斯联邦紧急状态委员会；也是我国多年来应对危 机管理的经验教训总结。应在各级政府中建立一个专门的常设的应对危机的综合管理协 调机构。危机状态中以该机构为基础上升为危机状态的最高指挥机构，从全局整体上有 序高效地应对紧急状态。这次“非典”前期暴露出由于体制上的条块分割、地区各自为 政，缺少全局性的高层指挥协调机构，难以整合各种社会力量和资源，使“非典”抗救 一度陷入被动，连不同医疗系统中医院的发病人数都统计不准。紧急状态法应确立政府 危机管理机构的法律地位、职责和权限。为节省编制、人员、经费(这是设置新机构的 最大障碍)计，所以只在较大市政府设立，县级政府视情况而定。平时只设常设办公机 构及少量工作人员，委员会由政府各职能部门领导兼任，平时负责各种危机预防工作， 一旦发生危机，在委员会基础上组成最高指挥机构，以统筹指挥危机抗救。以往我国应 对单一危机的能力尚可，但应对复合性危机就暴露出诸多问题。建立这样一个综合指挥 机构，有利于应对复合性危机。
较大市以上政府应设立紧急状态委员会，各级政府首脑任委员会主任，由政府职能部 门主要领导组成，并成为重大突发事件发生时与本部门的协调人。紧急状态委员会平时 负责重大危机预防工作的综合协调。一旦发生重大危机，在紧急状态委员会基础上组成 紧急状态最高指挥机构，各级政府首脑任总指挥，负责本辖区重大突发事件应急处理的 统一领导，统一指挥。县级以上地方政府有关部门应在各自职责范围内做好重大突发性 事件的应急处理工作，具体负责重大突发事件的应急抢救和恢复社会秩序的任务。
国务院在紧急状态下对迫切需要解决的重大应急问题，可制定行政法规，如该行政法 规与现行法律冲突，应提请全国人大常委会启动临时特别立法程序及时审批。以往学者 们多关注和强调如何在宪政体制下约束政府权力，防止政府专权侵犯公民权益[3]，在 政治性紧急状态下，强调此点可以理解，且有重要意义。但政府面临的多变而新生的突 发性危机，其来势凶猛，无法预测，许多困境前所未闻，需要政府临危应变，在短时间 内做出反应，拿出对策。按常规状态下权力运行的常规程序，很多问题不能解决或不能 及时解决，给予政府在法治原则范围内(保障社会财产及生命安全为终极价值)必要的特 别立法权是危机管理的客观需要。国际上也有授予总统紧急状态下的特别立法权之立法 例。有学者认为《突发性公共卫生应急条例》规定对非甲类传染病人和疑似病人不配合 公安机关实施隔离的，公安机关可采取强制措施，这一规定与我国《立法法》第8条、 第9条有关规定相悖[4]，《立法法》规定限制公民人身自由的强制措施和处罚应由人大 立法，即应由人大制定法律，限制公民人身自由的法律形式不能以国务院行政法规的形 式出现，或者说，国务院在此问题的立法上越权了。笔者认为，面对人类无法预知和认 知的新病毒，传播如此迅猛，如不及时控制，后果不堪设想。走常规立法程序势必贻误 遏制危机之良机。政府适时立法以遏制疫情传播，以保护社会和生命安全为终极价值目 标(也是宪法法律的基本原则)。在理论层面上，应对此持宽容理解态度。在操作层面上 ，或提高人大立法程序之效率，启用特别立法程序；或在紧急状态法中授予政府在紧急 状态下的特别立法权，这一问题便可解决。《立法法》与紧急状态法同是全国人大制定 的法律，在紧急状态下优先适用紧急状态法，特别法优先于一般法(立法法)。同时，对 国务院特别行政立法权控制，如与现行法律冲突，由全国人大常委会审批，当然要提高 审批效率。这种特别行政立法权一般是针对特定的急需解决的从未遇到的专业技术问题 而授予的。
三、紧急状态预防
我国应对灾害危机及社会危机的一贯政策是不仅重事中、事后抗救，而且重事前预防 。各级政府应根据本地区特殊情况，对本地区重大突发性危机事件预测和监测，定期进 行情况通报和会商制度，建立重大突发性危机事件预警机制。贯彻预防为主原则，从危 机管理的角度及以往重大突发性危机事件的案例看，危机从潜在到发生、产生巨大危害 性后果有其过程，如在危机潜伏期尽早识别危机，把危机消灭在萌芽状态，对于其后防 范危机、控制危机有决定性意义。“非典”事件昭示了这个深刻的教训。
各级政府应根据本地区实际情况，在对本地区重大突发性危机事件预测和监测的基础 上，制定本地区重大突发性事件应急预案。预案应具体详细，有针对性、操作性和灵活 的开放性。预案制定应制度化，定期修改及进行必要的演习以检验评估预案的可行性及 效果。
重大突发性危机事件预案内容应包括：(1)危机预测预警机制；(2)指挥机构的职权、 任务、职责、协调处理危机的方式及工作方案；(3)危机应对信息网络的设计、信息整 合及通报制度；(4)处理突发事件机构、救援职能及调用方案；(5)紧急通信系统的启用 ，中央、地方及军队通信设备及能力的综合统筹；(6)交通运输设施及能力的恢复；交 通管制；(7)新闻管制；通信管制；电信管制；(8)工程抢险及生命线工程(水、电、气 、道路)的恢复；(9)危险物质处理及防止次生灾害；(10)消防队伍配置及调用方案；(1 1)突发事件现场管制；出入境管制；(12)物资支援计划，应急设备的调度；(13)社会治 安管制；市场管制；(14)卫生及医疗服务，医疗力量统筹；(15)应对重大紧急突发事件 的其他内容。
应急预案法制化是指应急预案的制定和实施获得法律规范和保护。平时备有周密严谨 的危机应对预案，一旦危机发生，即刻启动预案将大大有助抗救危机，减少损失，恢复 常态。发达国家在这方面早有成功经验。美国曾制定《对灾害性地震的反应计划》，涉 及美国25个部委一级的机构，阐述了联邦政府的危机支援政策、规划设想、实施方案、 组织机构和任务、职权、协调官员的联络方式，联邦政府与州之间对口单位的协调，以 及有关应急工作的财政、技术、物质和法律等方面的问题，全面勾画了一幅美国全社会 紧急抗震救灾的蓝图。该计划确保了美国联邦政府各组织在灾害性地震发生后可立即投 入紧急应变救灾活动，并在全国范围内形成一个有序高效运作的危机应急机制。
试想，如果这次“非典”事件前各级政府有应对大规模传染病的应对预案，早隔离、 早转移，协调医院接诊能力，早限制人员流动，早些启用外地医疗力量，会避免许多交 叉感染。国际国内在减轻地震、洪水、核事故灾害方面的应急预案已获不少成功经验和 做法，经过提炼、整合，应移植提升为紧急状态法的基本原则和技术规范。定期修订、 评估、检验预案合理性、可行性及效果，这不仅是政府常态管理下的重要任务，也是衡 量政府管理绩效的指标和强制性法律责任。如政府怠于编制应急预案，不能按期检查本 级和下级政府危机预案的制定、评估、演习，应承担相应法律责任。
四、紧急状态信息发布及启动程序
“非典”事件给国人最深刻的教训以及对紧急状态法最大的启示，就是建立健全危机 管理的信息公开制度。这一制度的理论基础在于现代宪政体制下的公民知情权和行政信 息共享的原则。政府决策要靠信息真实、及时、全面、准确，如信息阻滞，贻误应急反 应，将失去最佳挽救危机遏制损失的时机。应对危机需民众参与。网络时代封锁信息不 仅不可能，网络媒体大众化又极易产生危机谣言，扰乱民心，增加恐慌，于危机管理更 加不利。建立重大突发事件应急报告制度和信息发布制度，是提高我国危机管理水平的 重大措施和紧急状态立法的重要内容。
各级政府相关职能部门应依法或及时将重大突发性危机事件的信息向上一级政府职能 部门及上级政府及时报告，遇特别重大危机可越级上报。突发事件发生地的人民政府应 及时向比邻地区政府职能部门及军队通报。依法定时间上报危机信息是指已有法规明文 规定的，依该法规，如《突发公共卫生事件应急条例》规定发生疫情报告时间为12个小 时。“及时上报信息”应理解为行业内上报危机信息在合理而最快时间内。接到重大突 发事件信息报告的各级政府及专业职能部门应依法在合理时间内，立即组织力量对报告 事项调查核实、评审、确证、会商。任何单位和个人对突发事件不得隐瞒、缓报、谎报 或者授意他人隐瞒、缓报、谎报，否则将受到严厉的法律惩罚。建立重大突发事件举报 制度，公布统一的重大突发事件报告、举报电话。任何单位和个人有权向人民政府及其 有关部门报告突发事件隐患，有权向上级政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关 部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况。对举报突发事件 有功的单位和个人，县级以上人民政府及有关部门应当予以奖励。
此外，应建立重大突发事件的信息发布制度。重大突发性事件由各级人民政府依法定 权限或在授权范围内向社会发布，统一信息发布。信息发布应当及时、真实、准确、全 面。重大危机发布主体只能是政府，这是我国《防震减灾法》、《防洪法》的成功经验 。鼓励公民参与对重大突发性危机的防御，但同时约束公民行为，任何单位和个人依据 科学研究和观测资料提出的重大危机事件预测意见，应当向所在地区县级以上政府专业 职能部门书面报告，也可以直接向国务院有关主管部门报告，不得擅自向社会散布。不 允许公民将不成熟的灾情预测，如地震预报这样科技含量极高的预测，本身又具有极大 不确定性的预测，擅自向社会发布，否则造成的社会恐慌比地震本身(非破坏性地震)给 社会造成的损失更大。任何社会组织及个人对危机信息的研究、预测、公告都应经由政 府渠道。不确定因素多的重大危机发布如由社团或个人进行，易生社会恐慌和混乱。
重大突发性事件发生后，由各级人民政府紧急状态委员会会同相关职能部门对重大突 发性事件的性质、发生范围、致灾规模、损害程度、涉及人口等因素迅速做出综合评估 ，以供政府决策是否启动或申报启动进入紧急状态程序。
全国或者个别省、自治区、直辖市的紧急状态，由国务院提请全国人大常委会决定， 国家主席根据全国人大大常委会的决定，宣布进入紧急状态，发布紧急状态令。在全国 范围内或者跨省、自治区、直辖市范围内启动全国突发事件应急预案，由专业行政主管 部门报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市范围内部分地区的紧急状态由当地县级 以上人民政府提出，省、自治区、直辖市人民政府批准，由当地人民政府发布紧急状态 令。省、自治区、直辖市启动突发事件应急预案，由省、自治区、直辖市人民政府决定 ，并向国务院报告。
紧急状态分为两级：中央、省一级和地方一级。中央、省一级由全国人大常委会决定 ，国家主席发布，是因为在全国或个别省发生了危及国家安全、社会公共安全和人民生 命财产安全的重大危机，进入紧急状态，政府权力瞬间扩张，公民可能处于“失权”状 态，对公民权益保护及社会秩序生活秩序影响巨大，启用此程序应十分慎重和严格，所 以应由全国人大常委会决定。这也与现代宪政体制下主权在民，警戒行政专权，警戒政 府在政治危机中滥用权力，国家立法机关决定紧急状态的国际惯例相吻合。
由于我国地域辽阔，各地突发性重大危机事件的种类差异很大，赋予地方政府发布紧 急状态的权力主要是考虑以下几点：
第一，给予地方政府必要的灵活机动性，以适应应急需要。
第二，主要是针对地方政府应对重大突发性自然灾害和重大突发性工业事故灾害。重 大突发性政治性紧急状态由省级政府发布。
第三，已有法律根据。《防震减灾法》第2条规定：“破坏性地震临震预报发布后，有 关省、自治区、直辖市人民政府可以宣布所预报的区域进入临震应急期。”《防洪法》 第41条规定：“当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量、水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣 布进入紧急防汛期。”《传染病防治法》第26条规定，县级以上政府在甲、乙类传染病 暴发流行时，报经上一级政府批准可宣布疫区，在疫区内采取强制封锁等应急措施。
第四，为保证地方政府慎用此权，应有必要监督，县级、地级市政府发布紧急状态应 经省级政府审批。
五、紧急状态应急措施
应急预案启动后，由重大突发事件发生地人民政府紧急状态委员会对重大突发事件的 应急管理统一部署，统一指挥，统一协调，危机应对工作实行各级人民政府行政首长负 责制，各部门分级负责制，人民政府有关部门，参加危险抗救的军人、武警、社会团体 和组织应当立即到达规定岗位，采取有关措施，服从统一指挥。危机发生后，统一部署 、统一指挥、统一协调的危机应对原则是总结建国后我国历次重大危机应对的经验教训 所得出的结论。早在1991年大兴安岭森林大火，1998年全国洪水以及2003年“非典”流 行，我国危机管理暴露出的体制弊端，包括政出多门，多头指挥，难以整合社会资源； 各部门条块分割难以有效协调，形成合力；管理环节过多，人员调配不适，各种求援力 量难以高效统筹。所以，应对危机必须克服地区分割、部门分割、各自为政、混乱低效 的弊端，在法律上确保危机应对机构的最高指挥权，实施统一高效的指挥与管理。
紧急状态发生后最紧要的工作一般包括：
第一，保证应对重大突发性事件的各种物资、设备、资金、药品、生活必需品的供应 及发放。
第二，尽快恢复被破坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、输油等生命线工程 。
第三，保证石油、化工、水利、电力、核工业、建设、危险品生产储运等行业的安全 ，督促指导监督上述行业单位，对可能发生或已经发生次生灾害的地点和设施采取紧急 处置措施，并加强监视、控制，防止次生灾害。
第四，恢复与维持社会治安秩序、市场秩序。
上述工作是紧急状态发生后最重要的四项工作，也是总结我国以往重大灾害紧急救援 工作流程轻重缓急所决定的。为实施上述工作和任务必须采取应急措施。紧急状态应急 措施非常强调快速时效性和依法强制性。应急措施一般分为两类：工程性措施与社会管 理性措施。工程性措施一般是指工程抢修、加固、技术措施等。社会管理性措施主要包 括：(1)对事发所在区域人员实施疏散、隔离、封锁出入等强制措施，妥善帮助灾民转 移、安置工作，妥善安排伤员医疗救护和卫生防疫工作。(2)对突发事件实施现场管制 ，各级人民政府有关职能部门及专业技术机构，负责突发事件的技术调查、确证、处置 、控制和评价工作，对地方突发事件的应急处理工作进行技术指导，任何单位和个人不 得以任何理由拒绝。(3)实施交通管制，限制车辆、人员进出管制区域。(4)对基本生活 必需品的生产、运输、供应、价格采取特别管制措施。(5)实施市场管制，严禁哄抬物 价，借机贩卖次货假货。(6)实施社会治安管制，加强治安保卫，预防各种破坏活动及 犯罪行为。(7)临时征用民用物资、房屋、通信设备、交通工具等。(8)法律规定的其他 应对措施，弹性条款留下开放空间。
为保证紧急状态下应急措施的有效实施，紧急状态期间，执法人员(包括政府授权人员 )享有法律、行政法规、行政规章以及地方政府临时颁布的具有法律效力的规范性文件 所赋予的各种临时行政管制权。执法人员有权对紧急状态期间不服从紧急管制，不服从 强制疏散、转移、隔离、封锁措施的人员采取强制措施，以使人员迅速疏散、转移、隔 离、封锁。
此外，紧急状态的概念大于“戒严状态”的概念，戒严是一种特殊紧急状态，戒严中 的一些特殊管制手段只有在提起戒严程序后才能使用，许多戒严手段是针对大规模政治 性动乱，如禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；禁止罢工、 罢市、罢课；实行新闻、通信、邮政、电信管制；实行宵禁管制；使用警械甚至使用枪 支等武器强行制止或者驱散，并将其组织者和拒不服从的人员强行带离现场，或者立即 予以拘留等极为严厉的手段。戒严手段涉及公民权利保护，其使用不同于一般的紧急状 态，戒严是最严重的紧急状态下所采取的一种最严厉的紧急状态手段，其使用对公民权 利及社会秩序产生极大影响，戒严的提起及戒严管制措施的使用须严格慎重，且有严格 的法定条件，所以应保留《戒严法》详细可操作性的规定，直接移植到紧急状态法中。
我国社会危机形态日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大 的特点，《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等法律法规 具有调整范围狭隘及行业性特点，众多领域和行业的紧急状态应对处于无法可依的空白 状态，决定了紧急状态法立法之必要性和迫切性。紧急状态法作为我国危机管理的纲领 性法律文件和制度框架，规定紧急状态下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及 启动程序，对于指导、规范我国重大危机管理具有战略和现实意义。紧急状态法的立法 价值取向应强调社会利益、国家利益优先，以最小牺牲避免更大损失，约束公民义务， 强化政府管理职能，确保统一指挥。应建立重大危机预防机制，完善应急预案，建立重 大危机信息通告与发布制度，明确紧急状态启动条件及程序，赋予执法人员相应职责与 权限，完善各种紧急应对措施，提高紧急状态应对能力，最大限度减少损失，以确保人 民安康，财产安全，国家稳定，社会繁荣。
收稿日期：2003-06-16
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