新城市化发展模式与地方治理——美国大都市区发展的经验与启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,市区论文,模式论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、概念界定
1.新城市化
“新城市化”与传统“城市化”概念既有联系又有区别。所谓的传统“城市化”，在我国人文地理学界一般定义为“城市化(urbanization)通常是指人口向城市地区集中和农村地区转变为城市地区(或指农业人口变为非农业人口)的过程，这一过程使城市数目增多、各个城市人口和用地规模扩大，从而不断提高城市人口在总人口中的比重。因此，城市人口比重增大是城市化的一个重要标志，城市化也包括居民生活方式的变化”。传统“城市化”是城市化发展的初级阶段，强调人口集中和城市的聚集效应。“新城市化”是城市化发展的高级阶段，其主要特征为：一是人口和经济活动呈现相对分散的特点，郊区或城市外围地区发展速度超过中心城市，成为带动该区域发展的重要力量；二是中心城市与郊区功能重新定位，中心城市的集聚与辐射功能仍然存在，但在区域发展中的主导地位呈下降趋势，工业与服务业在郊区得到快速发展；三是郊区发展过程中形成了经济独立性很强的次中心，与原中心城市形成复中心或多中心结构，优化了区域资源配置和产业布局。此后，城市与郊区从竞争发展到共同发展，从而形成城乡一体化统筹发展的新模式，即大都市区发展模式。这标志着城乡发展有了实质性的良性互动关系，城市化从简单的人口转移向结构转变过渡，进入新的发展阶段。与城市空间变化相适应，区域规划、社会发展、政府政策、地方治理等方面也都发生了巨大的变化。①
2.大都市区
新城市化发展阶段中一个重要特征是以大都市区作为地域实体的发展模式。美国、德国、日本等发达国家，政府对大都市区的概念都有明确的阐释，各国对其定义存在一些差别，但概念的主要内涵是相同的，大致都包括了核心区域和边缘区域(或者称为中心城市和郊区)以及功能区域的三个重要特征：即经济中心、经济腹地以及中心与腹地之间的经济联系。学术界明确规定了大都市区的界定标准：“大都市区是一个大的城市人口核心以及与其有着密切社会经济联系的具有一体化倾向的邻接地域的组合，它是国际上进行城市统计和研究的基本地域单元，是城市化发展到较高阶段时产生的城市空间组织形式”②。
3.大都市区治理
治理是一种政府行政、公众参与、非政府组织作用和企业影响的共同行为，它的兴起是作为对现有政府和市场两种不同的经济社会管理方式的替代和完善。20世纪90年代以来，国外学者对“治理”进行了新的界定，总体来说，治理具有以下特征：(1)治理是一种过程，而不是一整套规则，也不是一种活动；(2)治理是一个协调的过程，而不是行政的控制；(3)治理既涉及公共部门，也包括私人部门以及公众参与；(4)治理没有一种正式或固定的模式，而是持续的互动过程。
由于大都市区范围内各级地方政府众多、利益集团复杂，多中心的利益主体之间矛盾重重，许多区域性公共问题得不到有效治理，产生了诸多问题：(1)大都市区内各地方政府辖区在社会经济发展和公共服务上的不平衡；(2)大都市区内区域综合规划、交通整体规划、基础公共设施以及环境治理等公共问题得不到有效解决；(3)大都市区的整体竞争力受到影响。这样，大都市区政府管理的碎片化就成为治理的难题：一方面，大大小小且数量众多的地方政府都积极寻求自身的独立性与自主性；另一方面，层出不穷的区域性公共问题又不断陷入治理困境。
约翰·弗里德曼在《亚太地区城市与区域治理》中对大都市区治理进行了定义。他认为，一个拥有数百万居民的大都市区，是一个互相关联的经济空间，其包括县、市、乡、镇等不同的政治和行政空间，正是这些政治和行政空间(不一定是整合的政治或行政空间)成为治理的主要运作空间。黄丽在《国外大都市区治理模式》中提出，大都市区治理就是发现和采用一种机制，建立一种整合的政府或专门的机构和委员会，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下，进行的一种解决大都市宏观和微观区域问题的政治过程。③
二、美国新城市化(大都市区化)演变与模式
1.传统城市化模式：从乡村到城市
(1)城市起源与地方自治传统
美国的城市化与美国历史发展是同步的，自17世纪欧洲首批殖民者在北美开拓殖民地以来，就出现了城市。这些城市，从一开始就有两个明显的特点：以经济活动为主，其第一属性是经济中心，而非政治中心或军事中心；政治上有较高的自治权。这两大特点对后来美国城市的发展和地方政府影响很大。
(2)工业化与城市化的互动发展
19世纪初至美国内战前，美国经济快速发展，工业化初步发展为城市化奠定了经济基础，交通运输网络的完善使城市与农村以及城市间的联系更为紧密。农业的剧烈变革和不断增加的移民也促进了城市的发展。由于经济活动主要集中在东北部，城市化只是地区性现象，但城市地位大大提升，城市社会逐渐成熟。
19世纪下半期是美国城市发展的鼎盛时期。1860年至1900年，美国城市人口增长速度是历史上空前的，城市人口占全国总人口的比例由19.8％上升到39.6％。到1920年，已有超过50％的人口居住在城市中。至此，美国从一个乡村国家发展成为城市化国家。19世纪末，美国初步形成以大中小各类城市构成的城市网络。这些城市有包括多种产业的综合性国家中心城市，有以某种产业为主的专业化区域中心城市，还有单一产业的专业化小型城市。其中，大型城市中以工业城市占据了主导地位。城市的大规模兴起，造成空前广泛的就业机会，吸引大批移民和农村人口。向城市流动迅速取代向西部农村流动，成为人口流向的主要趋势。
(3)城市兼并与规模扩大
19世纪美国城市通过兼并未建制地区或合并已自治的社区，扩展其边界和吸纳新的开发这种逐步蚕食式的兼并，扩大其城市人口和地域规模。工业化和交通的进步，带动城市经济的发展，企业规模扩大，城市发展到一定程度，势必寻求腹地的扩展。当时人们普遍认为大城市通常能提供更好的服务，提供城市服务的成本可通过城市的规模经济来降低。城市内新兴的工商业阶层成为推动城市扩张最积极的群体。19世纪最有意义的城市兼并是费城、纽约和芝加哥。费城于1954年与费城县合并，是美国城市历史上地域面积增加比例最大的一次合并。仅这一次合并，其人口就翻了三番，地域面积从2平方英里增至130平方英里，成为当时世界地域面积最大的城市。芝加哥最大的兼并发生在1889年，其面积扩展了133平方英里，成为美国第二大城市。芝加哥的兼并威胁到纽约头号城市的地位，1898年纽约进行了美国城市史上最大的兼并，将周边布鲁克林、皇后区、斯达腾岛和布朗克斯四个城市兼并为一个大纽约，其中布鲁克林当时已是美国第四大城市。纽约市的规模从44平方英里剧增到300平方英里，人口数量达到200万。
(4)交通改善与城市空间结构改变
19世纪中，几乎所有美国城市都具有布局紧凑的特点。城市多位于港口或河流交汇处，其活动也集中在滨水区。当时，纽约、费城和波士顿等大城市的活动半径是从城市中心向外2英里范围，大概为半小时步行距离，这一时期城市被学术界称为步行城市(walking city)。30年代后，相继出现了有轨马车、蒸汽火车、高架铁路、缆车等交通工具。1888年有轨电车的应用成为城市交通的巨大飞跃，此后成为城市主要的交通工具。随之是城市居民生活方式和城市空间结构的改变，居住区与商业区分离。以经济和文化高度集中为特点的中心商业区逐步成型。有轨电车结束了“步行城市”时代，经济活动开始分散化，城市边界开始向外围全方位拓展。一方面，城市的经济活动聚集在核心区，并保持其中心优势；另一方面，交通工具扩大了人们的活动半径，把很多经济活动带到郊区，使新的住宅区和工厂离开拥挤的市中心，很多新的城镇产生。此阶段郊区有所发展，但依附于城市，并未构成相对独立的社区，相反却被城市通过兼并方式蚕食和吸纳，很多后来成为城市的一部分，是“郊区城市化”，而不是“城市郊区化”。
总体看，此阶段城市在纵向、横向上全方位扩展，奠定了当时美国大中城市的基本格局，但主要是在城市建成区范围内集中型发展。到20世纪初，传统意义上的城市已基本形成。至此，美国传统城市化告一段落。
2.新城市化模式：从城市到大都市区
(1)大都市区概念的提出
19世纪末，美国已经开始使用大都市区的概念，如1880年建成了纽约大都市博物馆，1883年落成纽约大都市歌剧院，1904年成立纽约大都市交通协会。在1910年美国人口普查局(U.S.Bureau of the Census)第一次正式采用“大都市区”这一概念进行人口统计，其界定大都市区包括一个人口10万人以上的中心城市以及周边10英里范围内地区，或者超过10英里但与中心城市连绵不断、人口密度达到150人/平方英里的地区。1949年，美国为1950年进行的人口普查制订了一套比较完整的大都市区统计标准，规定大都市区包括一个5万或5万人口以上的中心城市及拥有75％以上非农业劳动力的郊县。并将该统计区命名为“标准大都市统计区”(Standard Metropolitan Statistical Area，简称SMSA)。此后，随着大都市区不断的发展，其定义与概念在此基础上也进行了一些修改。④
(2)新城市化发展模式
从20世纪初开始，美国城市化呈现出新的特点：一些规模较大的中心城市超越其原有地域范围，向周边扩张，将周边地区纳入城市化范围，并与中心城市在地域上紧密相连，一体发展。20世纪20年代，美国城市人口超过农村人口，初步实现了城市化，但城市化的发展并未在城市的边界上止步。之后，人口和经济活动开始逐步向郊区扩展。在郊区快速发展的带动下，美国城市突破了传统发展模式，从单核中心型向多中心型过渡、从局限于城市地区到向外围地区不断的扩大，进而形成以大都市区发展为主的模式。
(3)大都市区发展状况
美国大都市区的发展可大致分为大都市区时代和大型大都市区时代两个阶段。第一个阶段为1920年至1940年，在这个时期中，大都市区的规模和数量都快速增长。1920年，美国仅有58个大都市区，其人口占美国总人口的33.9％；到1940年，大都市区数量增加到140个，人口占全国总人口的比例提高到47.6％，全国近一半的人口居住在大都市区范围内。至此，大都市区已成为美国所有地区发展的主要发展模式和社会生活的主体，所以美国学术界一般称该阶段为大都市区时代。第二个阶段为1940年至1990年，主要是大型大都市区的快速发展阶段。在这50年中，大都市区数量从140个上升到268个，其人口接近2亿，相当全国总人口的74.8％。其中，人口在百万以上的大型大都市区发展速度更快。其数量由11个增加到40个，人口由3490万增加到13290万，占当时大都市区总人口的比例达67％，占美国总人口的比例由25.5％上升到53.4％。这是继1920年美国城市人口超过农村人口、1970年美国郊区人口超过市区人口以来又一个具有历史意义的转折，居住在大型大都区人口超过全国人口的一半以上。到2000年，美国共有317个大都市区，其人口占美国总人口的80.1％，居住在人口百万以上的大型大都市区的人口占美国总人口的比例更达到57％。⑤
(4)大都市区内中心城市与郊区的发展
中心城市和郊区是大都市区的两个基本组成单位。美国大都市区化过程中郊区和中心城市更替互动发展，最终实现大都市区整体地位的强化。
自20世纪20年代开始，郊区的发展就已初具规模。二战后的美国，由于一系列因素的影响，如联邦政府新的住房政策实施、大规模高速公路网的修建、汽车保有量的不断提高以及通讯技术的快速发展等，郊区发展更为迅猛。随着郊区人口的增多，零售业、娱乐等各类生活型服务业、教育、公共设施乃至金融机构也纷纷扩张到郊区发展。原来高度集中于中心城市的各种经济活动日益分散到郊区。郊区也逐步形成功能较为完备的次中心区，使大都市呈现多中心格局。虽然郊区范围内的次中心功能日益完备，但并非独立，它与大都市区的中心城市保持着紧密的联系，并依赖于中心城市的信息和服务。经济活动的高端环节仍在中心城市的公司总部中完成。因此，郊区是中心城市功能外延的产物，是大都市区的组成部分。这样，中心城市与周围郊区次中心结合起来，构成了大都市区的复中心结构，出现一种全新的城市化发展模式。
作为大都市区另一组成部分，中心城市的人口增长较郊区发展缓慢，但其功能也在发生实质性的提升。当中心城市发展达到一定规模，人口和产业不可避免地向周边地区扩散和转移。到20世纪60年代，城市问题日益恶化，人口和产业外迁趋势更为明显。美国东北部、中西部许多大都市区的中心城市人口甚至出现负增长。但这种衰退只是暂时现象，人口和产业的分散转移一定程度缓解了中心城市人口密集、交通拥挤、住房紧张、环境污染等问题，改善了中心城市居民生活质量，中心城市环境得到优化。人口和产业双转移带来的是城市功能的转变，中心城市从工业经济向服务性经济转换和升级。中心城市制造业出现“空心化”的同时，流通、信息等服务性功能则得到强化。中心城市成为信息交换和经济决策中心。中心城市汇集了产品设计、广告、生产程序制定、市场营销、法律、金融、保险、会计、公关等高端服务业。中心城市就业人口绝大多数都是从事第三产业。70年代中期，中心城市创造了大量高端服务业就业机会，大批居民迁往中心城市。1975年至1977年，全美有300万人从郊区迁回到中心城市。20世纪80年代中后期回流速度又加快。据1990年人口统计显示，美国最大的50个中心城市中有32个在20世纪80年代保持人口增长，百万以上人口的中心城市增加了29个。
三、美国大都市区治理
1.大都市区治理的现实需求
美国大都市区的发展带来两个明显的问题：第一，大都市区的地域蔓延带来的城市问题；第二，地方政府零碎化现象非常严重。
(1)大都市区横向蔓延
进入20世纪后，美国大都市区地域面积不断扩展而产生了大都市区的横向蔓延问题，这种蔓延对地方治理产生了直接而持久的影响。
一是自然资源的浪费和自然景观的破坏。城市经济的一个重要特征是土地的集约利用。但美国大都市区发展过程中的郊区化则是以土地低密度开发为特征。人口、制造业及服务业从中心城市扩散出去，在郊区重新分散布局，占据了大量的土地空间资源，使原城市中心单位土地利用效率降低。更为严重的是，美国在早期的郊区化进程中，发展缺乏规划，导致土地浪费。郊区住宅的过度建设加速了外围地区的开发，又引起郊区的进一步蔓延。同时，由于郊区化对私人汽车与高速公路网的依赖，石油等矿产资源也大量消耗。不仅如此，郊区原本的自然景观也遭到了一定程度的破坏。
二是公共资源的浪费。大都市的横向蔓延对城市公共资源也造成了巨大的浪费，主要表现在公共设施的低效使用上。如在公共交通领域，随着城市中心人口的大规模外迁，加之私人汽车的普及，公共交通陷入恶性循环之中，由于公交乘客大幅度减少，公交提高票价，服务质量降低，车次减少，更多的乘客转为选择私人汽车，公交乘客进一步萎缩，城市低收入层仍然依赖于公共交通，政府财政不得不对公共交通进行巨额补贴。在教育设施、城市供水、供气等基础设施领域也出现不同程度的低效益问题，闲置现象十分严重。
(2)零碎化的地方政府各自为政
从20世纪初美国开始大都市区化进程至今，地方政治权力在诸多地方政府之间的分割，及其所产生的地方政府的分裂，即“零碎化”，也称“巴尔干化”，成为解决大都市区经济与社会问题的结构性障碍，甚至有时候还被认为是产生大都市区多种经济社会问题的主要原因。
一是大都市区政治的“零碎化”导致了中心城市与郊区之间、郊区与郊区之间矛盾重重，不能有效地进行整个区域内土地利用规划、公共工程、公用事业服务以及其它公共设施的综合规划。中心城市与郊区之间，常常需要在供水、排污、保护环境、消防和打击犯罪等许多问题上进行合作，但由于地方政府注重各自的独立性，以及担心边界、权力和各种利益受到侵害，合作实施较困难。
二是大都市区政治的“零碎化”削弱了中心城市的经济发展潜力和解决社会问题的能力。美国大都市区内部分郊区城市获得自治权力和征税权利，众多中小规模的自治城市得到发展，中心城市税收减少，与郊区城市的经济联系大为减弱。一些规模较小的自治城市没有能力为其居民提供日常公共服务，向中心城市购买公共服务成为一种选择。二者之间仅靠合同维系，而中心城市没有权力干涉其它自治城市的政策制定或实施。
2.大都市区化背景下的多维度地方治理
在联邦宪法和州宪法的框架下，地方政府的独立性受到保护，但大都市区治理却力图弥补现行地方政府体制的缺陷，减轻政府体制“碎片化”和分散性给大都市区经济社会、生态环境和社会公平造成的弊端。伴随着大都市区的不断发展，借助于政府间关系的调整，政府与社会关系的改善，大都市区治理展现出多维度的治理网络特征。
(1)行政区划调整
超越行政界限是大都市区中心城市发展的必然趋势。而为了克服行政分割，有效实施涉及大都市区整体利益的决策，适度的行政区划调整是一种直接而重要的手段。大都市区整合最常用的方式是兼并或市县合并。美国较大的市县合并的例子有迈阿密市和戴德县、那什维尔市和戴维森县，印第安纳波利斯市和马里昂县，哥伦比亚市、乔治亚市和马斯科吉县等。但美国的市县合并是以城郊双方自愿和公民投票表决为基础的，由于各方利益存在差异，大都市区化发展的后期，市县合并议案的通过率大大降低。在美国走市县合并这条路来实现区域协调管理有一定的难度。
(2)建立大都市区政府
为协调区域性矛盾，有的大都市区在城市政府之上探索建立了具有较高权威性的大都市区政府，这方面的典型例子有“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”。双城即指位于密西西比河东西两侧的圣保罗和明尼阿波利斯两个城市。大都市区发展的种种城市问题同样困扰着双城大都市区，1967年双城地区由州立法院授权成立了大都市区议会(Metropolitan United Council,MUC)。议会成员由州长提名任命，一般一个市一个代表，其基本职责包括：一是对大都市区内具体事务进行长远规划，对长远支出预算进行审查；二是对大都市内组织(如交通局、垃圾委员会、航空委员会)的预算运行进行监督；三是对具体问题给辖内县政府和市议会提供咨询服务。波特兰大都市区政府是全美第一个直选产生的区域政府，其职能主要是会同地方政府制定区域规划，保护环境，提供区域性公共服务。经过多年的发展，该区域性政府组织在解决许多区域性重大问题上体现出充分的灵活性和有效性。
(3)成立半官方性质的联合组织
在美国这样一个崇尚“地方自治”的国家，要建立大都市区政府这类区域性行政组织难度较大，因此一种由地方政府自愿联合，获得联邦和州政府支持的半官方性质的、松散型的行政组织孕育而生。这类组织易被接受，且具一定的协商、协调功能，因此发展较快。大都市区内的各地方政府根据自愿原则成立区域协会机构，主要负责处理大都市区内诸如土地利用、住宅、环境、经济发展等问题及其协商解决跨大都市区间的问题。协会设有董事会，重大问题由董事会表决决定。在美国有700多个这种大都市区协调机构，如旧金山湾区政府协会，由旧金山湾区的9个县和100个城市的政府组成；南加州政府协会由洛杉矶县、橘县、河边县等6个县政府和100多个城市政府组成，是美国覆盖面积最大的地方政府间组织。辖区内城市是否参加协会完全自愿，目前辖区内188个城市中有135个参加了协会。
(4)设立功能单一的特别区
特别区是指根据某种特定的管理需求，划出一定的区域范围，设立专门管理机构，实行区域协调管理。其职能主要有两个方面：一是协调利益冲突；二是提高资源共享性。特别区的区域范围大小不一，大的基本上覆盖整个大都市区，小的则只有2－3个城市的组成。特别区的种类繁多，包括学区、交通运输区、大气质量管理区、水区、废弃物管理区、空港管理区、消防区、海岸保护区等。大型特别区由州授权建立，小的由县设立，其中许多由民选产生。
(5)大都市区政府间合作
20世纪60年代兴起的政府间合作作为有效解决大都市区问题的一种方法得到普遍推广。其合作主要分为两种模式：一是政策层面的合作。主要是通过政府联合会、大都市规划机构来处理与区域性治理有关的政策决策问题。二是功能层面的合作，主要涉及某些特定服务的生产与提供，通过将服务的生产者与提供者相分离，大都市区内的地方政府可以通过多种途径为其居民提供各种服务。其主要合作方式可分为：非正式合作、政府间服务合同、一揽子服务协议、共同权力协定、职能转移。其中政府间服务合同是大都市区区域治理中普遍采用的方式，主要是按市场法则进行公共基础设施和公共基本服务方面的合作。如美国洛杉矶大都市区在筹建污水处理厂时与周边城市进行了协商，最后洛杉矶市与29个城市签订合约，洛杉矶市投资46亿美元建设处理能力达4.5亿gal(1gal＝3.785 43L)的污水处理厂，其他29个城市有偿共享该设施。警察和消防方面的合作也是通过政府间签订合约形式合作。如核桃市人口只有3万，其市政府与县政府签订合约，由县政府的警察局、消防局有偿提供核桃市的治安和消防服务。另外，还有图书馆、公立医院等也有通过合约方式把市场法则引入大都市区区域治理领域。⑥
(6)公众参与大都市区治理
美国公平与竞争、平等与自由的观念根深蒂固。因此大都市区治理重视引导大都市区城市利益相关者，特别是广大市民积极参与大都市区治理。美国公众参与公共事务十分具有代表性，机制的作用也更为强大。公众介入大都市区治理的程度较深，参与的渠道畅通，大都市区治理事务也非常透明，不仅从法律上确定公众参与公共行政的合法性，而且从制度和程序上保障公众参与大都市区治理权力的实现。较为常见的方法有召开听证会、公共宣传等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。美国大都市区治理，各利益相关者不仅共同参与发现大都市区发展中存在的问题，而且还参与决策、实施和监督，这是大都市区治理公众参与十分重要的环节。
四、对中国新城市化发展与治理的启示
改革开放以来，我国城市化水平发展迅速，长三角、珠三角等区域大都市区化发展非常明显，中国正处于以大都市区化带动城市化的新城市化发展阶段。大都市区将成为中国城市未来发展的目标和重要空间形式，承担着带动周边地区社会经济发展和促进城乡一体化的重要作用，并为强化中心城市功能提供相应的发展空间和条件。因此，在我国深入开展新城市化发展及其治理研究是十分必要而迫切的任务。美国新城市化发展及治理模式在一定程度上反映了市场经济发展和城市化高级阶段可能出现的某些普遍性问题和治理要求，尽管其发展本身尚处于激烈的争论中，但长时间的实践所积累的经验和共识对于我国大都市区发展及治理具有重要的借鉴意义。
1.建立大都市区概念
我国城市行政范围非常明确，目前城市统计数据均是按照行政地域范围进行的，但由于城市行政范围往往不能与城市功能地域相吻合，不能确切地反映城市功能的作用，因而给城市统计、城市规划和城市管理带来诸多不便。因此，及时建立中国的大都市区概念十分必要。反观美国大都市区概念的建立，是在官方定义的基础上经过长期反复修改逐渐完善的。因此，建议国家统计局或住建部等有关政府部门，尽快开展研究，建立公认的、比较完善的中国大都市区概念界定。
2.积极开展大都市区规划
大都市区规划是一种战略性的空间规划，具有宏观性、综合性、协调性和空间性等特点，它的主要目的是为区域发展提出关于城市和空间发展战略的框架，规划内容则以大都市区经济社会的整体发展策略、区域空间发展模式以及交通等基础设施布局方案为重点。近年来，我国出台了一批区域性发展战略规划，如《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《长江三角洲区域规划纲要》、《成渝经济区区域规划》、《京津冀都市圈发展规划》、《长株潭地区一体化规划》等，都可以看做是联合大都市区规划。今后，随着我国大都市区概念的建立，应该使大都市区规划走上制度化、规范化的轨道。
3.设立大都市区管理机构
中国改革开放的过程中，地方政府作为地方利益代言人和维护者，其地方责任意识也不断加强。如果把地方政府间竞争博弈行为产生的大量需要协调的公共事务放到大都市区成长与发展的背景之下，就会产生加强大都市区治理的需要。借鉴美国大都市区的几种治理模式，建立具有一定权威的半官方性地方政府联合组织和专门机构比较可行。其可以实施对大都市区的有效治理，包括区域性基础设施网的规划和建设、区域性生态环境保护和治理、区域性经济社会发展框架政策的制定等。为了更好地发挥治理和协调作用，该机构应具有政策上的权威性和一定的财政分配能力。
4.将竞争机制引入大都市区治理
大都市区的发展过程中必然会不断产生对大量各类区域性公共服务的需要。供应和生产的分离是公共服务引入市场机制的理论前提。借鉴美国大都市区治理的经验，在大都市区内区域性公共服务的供给过程中，城市与城市之间存在通过政府合同建立的合作关系，私人公司直接参与公共服务生产的竞争。此外，非政府组织也在公共服务生产方面发挥了重要作用。多种供应和生产方式较好地满足了大都市区治理的多样化需要，并且提高了治理的效率和降低了治理的成本。随着社会主义市场经济的发展和政府行政改革的深化，城市治理过程中产生了大量对公共服务的需求，在公共服务中引入竞争机制的条件也逐渐成熟，积极探索政府间协议、私人合同及非政府组织供给方式，将充分发挥竞争机制在公共服务生产中的作用，提升我国大都市区治理的绩效。
5.选择动态综合治理模式
大都市区治理是一个根据现实需求不断调整的动态治理过程，不可能存在一个适应各种不同治理需要的万能模式。在大都市区的发展过程中，美国大都市区治理经历了或者同时运用多种组织模式，其治理特点还在不断发生着变化。我国地域辽阔，民族众多，各地社会经济发展水平差异性大，出现的区域问题和公共需求也不尽相同。在大都市区发展过程中，为了有效治理诸如资源配置、环境治理、公共安全、发展规划等区域性公共问题，首先需要在大都市区内建立常态的区域治理制度。但是也一定要根据不同时期大都市区成长发展的实际情况、根据不同大都市区的具体情况动态，选择合适的综合治理模式。⑦
注释：
①王旭：《大都市区化：本世纪美国城市发展的主导趋势》，《美国研究》1998年第4期。
②谢守红：《大都市区的空间组织》，北京：科学出版社，2004年，第20－21页。
③黄俪：《国外大都市区治理模式》，南京：东南大学出版社，2003年，第10－14页。
④王旭、罗思东：《美国新城市化时期的地方政府》，厦门：厦门大学出版社，2010年，第33－34页。
⑤张京祥、刘荣增：《美国大都市区的发展及管理》，《国外城市规划》2001年第5期。
⑥黄勇等：《美国大都市区的发展与管理》，《浙江社会科学》2001年第3期。
⑦易承志：《国外大都市区治理研究的演进》，《城市问题》2010年第1期。