克服官僚主义改进领导作风，本文主要内容关键词为：官僚主义论文,作风论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中把“坚持密切联系群众，反对形式主义、官僚主义”作为党的作风建设当前和今后一个时期的主要任务之一。并且认为我党的作风上“形式主义、官僚主义盛行”，“不下大气力加紧解决，是危险的。”《决定》还专门提出了克服官僚主义的有效措施。这表明我党下大决心克服官僚主义，改进领导作风，从而确保我党密切联系群众的优良传统和政治优势，确保我党与群众的血肉联系，使我党真正代表中国最广大人民的根本利益。虽然中共中央的决定已经提出了克服官僚主义的基本思路和重大措施，但是，我认为克服官僚主义绝对不是一件简单的事情，需要对官僚主义进行深入的研究，才能把反对官僚主义的活动搞得更好。本文拟对此问题进行一些探讨，提出一些粗浅的看法以就教于广大读者。
一、官僚主义的概念
官僚主义一词，在人们的社会生活中使用很广，使用的频率也很高。但是官僚主义的涵义却是十分混乱的，人们使用这个词语时，表达的意义差异也很大。为了搞清楚官僚主义的真正涵义，我们有必要进行一些考证工作。因为只有搞清了什么是官僚主义，我们才能对其产生的根源进行分析，也才能对官僚主义进行有效的分类，从而针对不同类型的官僚主义采取不同的措施，以收到切实的效果。
马克思、恩格斯是把官僚主义首先作为一种制度来研究的。他们认为官僚主义产生的基础是国家和社会的分离。当国家这个从社会中产生又高居于社会之上并日益脱离社会的力量出现以后，国家需要一批专门从事管理的人。这批人居于社会之上，成为国家的代表，享有特殊的权力，形成一个“专干行政事务并在人们面前处于特权地位的特殊阶层。”[1]这个阶层就是官僚，由他们控制的国家机构，就被称为官僚机构。“在官僚机构中，国家利益和特殊私人目的同一表现为以下形式：国家利益成为一种同其它私人目的相对立的特殊私人目的”。“就单个官僚来说，国家的目的变成了他的个人目的，变成了他升官发财、飞黄腾达的手段。”马克思认为，官僚机构并不代表国家，而是“和实在的国家相并列的虚伪的国家”，是“作为形式主义的国家”。马克思把官僚主义看作是一种国家制度。
列宁认为：“官僚主义就是使事业的利益服从于升官思想，就是特别注意地位而忽视工作。”[2]
柯里尔百科全书认为：官僚主义“是一涉及组织的机构和个人的集合性的概念。”“当它被作为一个受蔑视的概念时，官僚主义涉及到组织的类型和扰乱、反对、危及受他们影响的行为方式。当作为一个描述性的和分析性的概念用时，官僚主义涉及组织结构的类型和在现存特殊的社会环境下存在的行为的相伴类型。”
根据以上的列举，我们知道，官僚主义的涵义是多种多样的。人们使用它时，意思是不确定的。我们认为官僚主义包括三个层次的意思。第一，官僚主义是一种工作作风和领导作风，是指居于领导部门或领导地位的工作人员脱离群众、脱离实际，对广大群众的利益和要求不关心，做官当老爷的领导作风和工作作风。第二，官僚主义是一种体制，是由于组织体制中因为权力配置的集中化、信息传播的梗阻化、集体利益与个人利益的分离、上层活动缺乏监督而形成的组织体制。第三，官僚主义是一种思想意识，是在长期官僚政治下形成的思想观念和意识，如“官本位”思想、官官相护思想、为民作主的思想，等等。
官僚主义的起源首先是官僚主义体制的产生和存在。我们通过对社会组织发展的考察认为，任何大型组织都是产生官僚主义的温床。因为大型组织都要按照科层结构的形式来组织，也就是要按照管理的要求把组织划分为各种层次和部门，层次之间要贯彻下级服从上级的原则，层次、部门之间要进行权力、责任和利益的划分。在组织体系中，所居层次越高，权力就越大，利益就越大。为了保证组织的有效运行，组织的上层要对下层实施控制、进行考核，上层又掌握着下层的利益如奖金、晋级、调动以控制和激励下属。在这样的组织中不可避免地存在组织层次多、部门多、沟通困难、整体利益与局部利益矛盾的现象。层次和部门的繁多导致组织沟通的不畅，沟通不畅就会造成组织的上下层之间的断裂，上情不能下达、下情不能上达，或者在上下情的传递中出现信息的失真。由于组织的上层掌握着下属的晋级、升迁，这样下层就可能故意在信息的传递中作假以维护小集体或个人的利益。对自己不利的群众的意愿、要求不及时的就反映给上级，或者根本就不反映给上级。组织的高层如果过分依赖单线的信息传递，就会远远地脱离广大的群众。如果这个组织的权力配置是最高层高度集中的，这种情况就会更加严重，而成为官僚机构。组织的官僚化只是提供了官僚主义产生的客观条件，形成为官僚体制的主观因素是作为组织体中的领导人、管理者的自私自利和无限的贪欲。如果组织体中的每一个人都是大公无私的、积极工作的，官僚主义就不会形成为官僚体制。但是官僚主义的作风还是可能产生，因为组织的分工和沟通也可能导致拖拉、推诿扯皮的现象。
在官僚主义化的组织体制中，会养成官僚主义的领导作风和工作作风。这些作风的典型表现是脱离群众、脱离组织的根本利益而追求小集体或者领导人个人的利益，脱离实际的要求追求功绩以迎合上级的需要而大搞形式主义，对组织群众不负责任，不求实效。注重形式而忽略内容，注重手段而忘记目的，讲排场、装门面、搞形象工程。甚至为了小集体或者个人的利益，不惜牺牲群众的利益和组织的整体利益。这些作风的另一个典型表现是高高在上、老爷气十足，形成衙门作风。群众或者下属去办事，面临的是“门难进、脸难看、事难办”的尴尬局面。官僚主义者对上唯唯诺诺、阿谀奉承，对下命令主义、自以为是。在工作中表现为固守条条框框，思想僵化，不愿改革，不求创新。
在官僚主义化的组织体制中，不仅会养成官僚主义的工作作风和领导作风，而且会形成官僚主义的思想意识。官僚主义意识随官僚体制和官僚作风而产生，这些意识包括官本位意识、为民做主的意识、衙门意识，等等。这些意识产生后又从深层次上维护和捍卫着官僚体制和官僚作风。
二、我党反对官僚主义的经验教训
官僚主义这个毒瘤一直伴随着社会主义制度的产生和发展，列宁在苏维埃政权建设中就发现：“苏维埃政权在原则上实行了高得无比的无产阶级民主，对全世界做出了实行这种民主的榜样，可是这种文化落后性却贬低了苏维埃政权，并使官僚制度复活”，“官僚主义在苏维埃制度内部已经复活”[3]。
我党在执掌国家政权以后，官僚主义的阴影一直罩在我们的头上。周恩来作为我国国家最高行政机关的首脑，很快发现官僚主义对我党、我国领导机关的侵蚀。新中国建立刚刚两个多月，他就提出了要“有效地克服官僚主义”，1952年4月他又再次强调克服官僚主义的问题，1963年5月，他在中共中央和国务院直属机关负责干部会议上的报告中专门对反对官僚主义作了论述。我党、我国自1950整风运动起就开始了反对官僚主义的斗争，1951年的“三反”（反贪污、反浪费、反官僚主义）运动，1953年的新“三反”（反官僚主义、命令主义、违法乱纪）以及1957年的整风运动都含有反官僚主义的内容。1963年3月召开的中央工作会议，决定在城市开展“五反”（反贪污盗窃、投机倒把、铺张浪费、分散主义、官僚主义）运动。改革开放以后，我党仍然把反对官僚主义作为重要任务。邓小平同志指出“官僚主义现象是我们党和国家政治生活广泛存在的一个大问题。”并且认为我国的官僚主义“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。”也认为与我们缺少行政法规和个人负责制有关，还与党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。邓小平同志指出：“必须从根本上改变这些制度。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”党的第十三大报告指出：“官僚主义现象在我们党和国家的政治生活中依然严重地存在着。由于经济的、文化的和社会历史的原因，我们同官僚主义的斗争，将是长期的。”中共中央十五届六中全会又专门提出了反对官僚主义的问题。虽然我党进行了多次反对官僚主义的斗争，但是效果并不理想。总结其经验教训，可以得出以下几点：
第一，不能用运动的方式来反对官僚主义。十一届三中全会以前，我们反对官僚主义的斗争主要采取的是搞运动的方式。试图通过运动来克服官僚主义。但是，反官僚主义的运动虽然轰轰烈烈，也一时地冲刷了官僚主义的表面浮土，却没有也无法挖掉滋生官僚主义的深层土壤。官僚主义的作风虽然收敛一时，一旦风声一过，便又卷土重来。而且在运动期间，往往使党委或个人的权力更加集中，人民更加难于行使监督领导机关和领导个人的权力，反而给官僚主义的发展创造了条件。不断的运动，不仅没有消灭或者减轻官僚主义，官僚主义还借助于运动滋长起来。
第二，不能用无政府主义的观点和态度来反对官僚主义。无政府主义是小生产者的世界观和思想方法，它否认一切权威，要打倒所有的政府，主张完全的个人主义、个人的绝对自由和极端的民主。用无政府主义的观点反对官僚主义，就是不顾客观的经济、文化条件的可能性，反对所有的行政权力，反对一切政府。我们知道，国家和政府是人类的一个伟大创造，虽然国家和政府曾经给人类造成过一些过错甚至伤害，但是可以这样说，人类的今天也有国家和政府的一份功劳。官僚主义肯定是与国家和政府紧密相关的，但是大型的社会组织存在严重的官僚化现象，也是一个不争的事实。因此，官僚主义要反，国家和政府还得要。我国的“文化大革命”就是用无政府主义来反对官僚主义的典范，它带给我国人民的决不是民主和群众有效地参与政治和参与政府管理，也不是官僚主义被克服，而是一场灾难，一场官僚主义的大表演。由于无政府主义严重削弱了行政权力，造成了社会生活的严重混乱，反而给官僚主义者造成了集中行政权力、限制民主的借口，更加强化了官僚主义的基础，使官僚主义更难消除。历史已经反复地证明了这一点。
第三，不能只把官僚主义作为一种工作作风、领导作风来反，作为一种思想意识来反。前面我们分析过，官僚主义有三个层次的涵义，而三个层次中最关键的、决定性的是制度、体制。要有效地反对官僚主义就不能不从制度或者体制层面入手。只有从体制上入手，才能抓住根本，抓住关键。过去我们反官僚主义，主要是整顿作风，方法是教育、教育、再教育，不停地学文件，听报告，写检查。在反对官僚主义的斗争中，这些都是必要的，但是只有这些，又是远远不够的。因为它的效果是不理想的。当然，如果我们能够培养出真正具有共产主义道德情操的党员队伍和公务员队伍，那么，我们就能从根本上根除官僚主义了。但是，官僚主义的根除有赖于社会生产力的发展、人民物质生活与精神生活水平的提高。如果只是从思想上努力就想彻底克服官僚主义，那是不可能的，那是夸大精神作用的唯心主义思想。正如邓小平同志指出的那样：“当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[4]“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[5]改革我们经济、政治体制中的弊端，才是我们清除和反对官僚主义的重要方法和手段。邓小平同志为我们指出了反对和克服官僚主义的崭新思路，并且领导我们进行了举世瞩目的经济、政治体制改革，开始了从根本上反对官僚主义的斗争。
第四，反官僚主义是长期、复杂和艰巨的任务。我们在反对官僚主义问题上没有长期作战的思想，没有认识到反官僚主义的长期性、复杂性和艰巨性。我们过去长期认为官僚主义只是剥削阶级的思想作风，是剥削制度的产物。甚至简单地认为社会主义制度与官僚主义没有关系，即使有，也不过是剥削阶级思想的遗留。在社会主义制度下消除它是很容易的。所以就认为通过几场运动和教育活动就能解决问题。周恩来同志是我党对官僚主义认识比较深刻的领导人，他认为：“官僚主义是剥削阶级长期统治的遗产。”[6]刘少奇认为：“学了马列主义，就要把个人主义、自由主义、命令主义、官僚主义这些东西克服掉。”[7]其实，官僚主义并不只是剥削制度的产物，只不过是在剥削制度下发展得最为充分，最为完整，其本质也暴露得最为彻底。前面我们分析过，官僚主义和组织体制有关，任何大型组织都会滋生出官僚主义的毒瘤。社会主义的国家和政府也是一个超大型的组织，它在没有完全消灭官僚主义产生和存在的条件下，也会产生和发展官僚主义的毒瘤。因此，在社会主义的条件下，反对官僚主义的斗争也是很复杂的、艰巨的和长期的。它既要消除剥削阶级留下来的恶劣的思想意识和作风，还要克服自己的组织体制滋生的意识和作风。消除旧制度的遗产已属不易，解决自身的毛病就更加困难。在社会主义条件下克服官僚主义，既需要加强社会主义的道德建设，又需要不断地进行社会主义经济、政治体制的改革，使之更加完善。在整个社会主义的阶段都不可能彻底消除官僚主义，只可能逐步地减弱它对社会的危害，只能把它控制在尽可能小的范围内。反官僚主义的活动是长期的、有序的活动，将会贯穿于社会主义的整个阶段。我们只有深刻认识到这一点，才能坚持不懈地、科学有序地进行反官僚主义的活动。
第五，反官僚主义必须依法进行。我们过去发动群众反对官僚主义，这个思路是正确的。但是，我们却没有把反官僚主义的活动纳入法治的轨道，没有为群众提供切实可行的、科学有序的反官僚主义的机制和渠道。群众反官僚主义的积极性由于没有法律的规范和法律的保护，变成了混乱的、非理性的“情绪性民主”，变成了“打倒”、“炮轰”、人身折磨等非法行为横行一时的无政府状态。许多善良的人们因此遭受了无端的折磨。既然反官僚主义是长期的、有序的活动，就应该把它纳入法治的轨道，依法进行。充分发动群众反官僚主义，为群众监督政府机关及其工作人员建立制度性的框架，并为群众的监督活动提供法律保障。
三、反对官僚主义的基本途径
官僚主义是寄生在我党和我国政府肌体上的毒瘤，是我党、我国前进和发展道路上的巨大障碍。它腐蚀党和国家的肌体，影响和干扰党的作风建设，损害中国共产党和社会主义政府的形象，破坏了党和人民群众的血肉联系，影响了广大人民群众在党的领导下建设社会主义的积极性。而且，官僚主义恶化了社会主义建设的社会环境，影响了社会的文明和进步。为了保证我国社会主义建设的顺利进行，我们必须坚决、彻底地反对官僚主义。反对官僚主义是一项系统工程，要使反官僚主义的活动收到切实的效果，就必须齐头并进、综合治理。从重要性和紧迫性来看，应该做好以下工作：
第一，加快我国的经济体制和政治体制改革是克服我国官僚主义的根本措施。邓小平同志指出：高度集权的管理体制是“我们所特有的官僚主义的一个总病根。”改革开放20多年来，我们在改变高度集权的管理体制方面取得了很大的成绩，但是改革的任务远未完成。适应社会主义市场经济要求的各种管理体制还没有真正建立起来，我们的政府还严重存在角色越位、缺位等情况。我们知道，我国的官僚主义既与我国几千年的封建专制统治有关，又与我国解放以来实行严格的计划经济体制有关。在计划经济条件下，我国的经济、政治、文化和社会生活都被国家和政府严格控制着，行政权力处于无边界的无穷大状态。政府权力的无穷大和高度集中的体制使官僚主义获得了广阔的生存和发展空间。要克服官僚主义就必须尽可能地缩小这种空间，大力进行经济、政治体制的改革。我国的改革事业20多年来虽然取得了一些成就，但是，与市场经济发展的要求，与加入世界贸易组织的需要相比，差距还很大。不少学者都认为，加入WTO对我国冲击最大的不是企业而是政府。为什么？因为我国政府的官僚主义毛病还比较严重。特别是我国的政治体制改革严重滞后，给官僚主义的存在和发展留了广阔的空间。大力加强政治体制的改革，加快政治体制改革的步伐是克服官僚主义的治本之策。邓小平同志指出：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义。”他认为，政治体制改革“要向着三个目标进行。……第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。”[8]加快政治体制改革，首先是要解决党如何善于领导的问题，核心是要处理好党政关系问题。党要执政又不能代政，党必须要用较多的精力来抓好自身的建设，管好自己的干部，党更要有效地监督政府，特别是要监督好自己推荐到各极政府任职的干部；要强化人民代表大会的监督职能，要从机构设置、权力配置、经费提供和办公条件上给以保证，让人民代表大会真正成为最高的权力机关；要建立和健全民主党派、群众团体、社会组织的参政议政和监督各级政府的机制和渠道；要强化新闻媒体在社会监督中的作用，让新闻媒体成为社会监督的重要渠道和重要阵地。其次是要权力下放，处理好中央与地方政府在职责和权力上的科学划分，中央政府要把不少的权力交给地方政府和社会组织，改变中央高度集权的状况，要改变层层审批的计划经济下的行政运行模式，中央政府要从具体的事务性管理中解放出来，要让地方政府有职又有权，能发挥好他们的积极性，让他们真正办好地方的事情。前面我们分析过，在大型组织中，中央控制得越多，中央集中得越多，这个组织的部门和层次就越多，组织的信息沟通和协调就越困难，官僚主义产生的可能性就越大；在我们的政府组织中也是这样，中央集中的越多，各级行政的运行就会层层围绕上级转，就会养成各级官员眼睛只向上的官僚主义习气。科学地划分中央与地方的关系，是克服官僚主义的重要举措，也是效果显著的举措。波音公司和丰田公司等巨型公司出现官僚化后，采取的科学的办法就是下放权力，把更多的管理权交给下级行使。事实证明，这是切实有效的办法；要坚决、全面推广各级政府的政务公开，只有这样，群众才可能监督政府及其工作人员。马克思认为：“官僚机构的普遍精神是秘密，是奥秘。保守这种秘密在官僚界内部是靠等级组织”来实现的。[9]官僚主义的盛行其很大的原因就是因为官僚体系自成一家，以保守秘密为借口实行黑箱操作。广大群众的知情权被剥夺，人民处于完全的被动状态。政务公开是在社会主义条件下政府应尽的义务，是人民行使当家作主权力的具体体现。政务公开，还广大人民的知情权，是让政府真正处于人民的监督之下的前提，是防止社会公仆变成社会主人的先决条件。近年来开始推行的政务公开活动应该加强力度，加大推行的范围和等级；再次是要改革干部管理的制度和方法，扩大干部选拔、任用的公开选举和考试的范围，让他们真正对群众负责，而不是只对上级负责；这是克服官僚主义的很重要的措施。领导干部只对上级负责是形式主义产生的制度性根源，也是周恩来同志总结的“强迫命令式的官僚主义”、“文牍主义和形式主义的官僚主义”滋生的根源，必须予以解决；最后要规范政府的权力和行为，让政府真正从事公共事务的管理和服务，真正从事经济的宏观调控。在规范政府权力时，鉴于我国行政权力过大和涉及领域过多、过细，应该收缩公权力，扩大私权力。实现大社会、小政府，这样既能保证政府真正有效发挥其职能，又能克服官僚主义，还能为社会的发展创造宽松的制度和政策环境。如果政府大、社会小，就无法用社会权力来制约政府权力，因为社会权力与行政权力本身就处于不对等状态，只有社会权力大于政府权力，社会对政府的监督才有可能。
第二，加强理论学习，提高党员队伍和干部队伍的政治素质和党性修养。提高广大党员和干部的政治素质与党性修养是防止和克服官僚主义滋生、蔓延的治本之策。如果党员、干部都能道德高尚、思想先进、大公无私，官僚主义就没有市场。处于社会主义初级阶段的我国，要想很快达到这一步，是不可能的，也是不现实的。但是，我们不能因此就认为加强马克思主义理论学习是不必要的。加强党员、干部的马克思主义、邓小平理论和“三个代表”的理论学习，提高党员、干部的理论修养和党性修养，让广大党员、干部树立科学的世界观、人生观、价值观，树立全心全意为人民服务的宗旨。这样，就能在党员、干部的思想意识中自觉树起抑制和反对个人利己主义等腐朽思想侵蚀的防护墙。个人主义克服了，就能有正确的权力观、地位观、利益观，就能牢记为人民服务的宗旨，就能正确地用好自己手中的权力，就能认认真真地、一丝不苟地履行自己的职责，就能自觉地抵制和克服官僚主义。当前，要采取多种形式学习江泽民的“七一”讲话和《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，学习邓小平同志关于党风建设和经济、政治体制改革的科学论述，提高广大党员、干部对加强党风建设的认识，提高广大干部对改进领导作风的必要性和重要性的认识，增强抵制和克服官僚主义的自觉性和主动性。
第三，加强反对官僚主义的法制建设。我们要吸取过去反官僚主义不注重法制建设而造成混乱的教训，在反官僚主义的活动中，必须首先从立法上入手。通过立法，为政府权力确立运行范围、运行规则和运行程序。为掌握行政权力的人确立活动准则，确立严密的行政责任（特别是确立行政过错责任追究制度），对行政机关和行政人员的违法行为要完善行政、刑事、民事惩罚制度，只有建立了这些法律制度，才能确保行政机关及其工作人员依法行政；通过立法，为人民监督政府提供法定的制度机制和渠道，为人民监督政府提供法律保障，克服行政机关的黑箱操作，使政府真正成为人民的政府；只有依法办事，只有为反对官僚主义确立法律规范，我们反官僚主义的斗争才能取得显著的成效。邓小平同志认为：“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定”是官僚主义产生的病根[10]。这个科学认识是指导我们进行反官僚主义的法制建设的依据。
第四，充分依靠群众，加强民主制度建设是反对官僚主义的最有效的途径和方法。《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》指出：“官僚主义的要害是，脱离群众，脱离实际，做官当老爷”[11]。克服官僚主义当然需要党政机关从内部着手，但仅有内部建设是不够的，还需要来自外部的力量。外部的力量就是群众的力量、社会的力量。反对官僚主义需要充分依靠群众，需要建立群众参政议政和监督政府的民主制度。邓小平同志认为，反对官僚主义“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”[12]群众的积极性调动起来了，领导机构和领导人要脱离群众都不容易，因为群众随时在监督着领导的行为。要尽快扩大群众的选举权，让他们有直接选择基层领导人和地方领导人的权力；要全力推行政务公开，满足群众的知情权；要严格行使领导人向群众报告工作的制度，要建立群众查询、询问和领导机构及其工作人员及时回复的机制；要建立群众与行政监督机构的畅通渠道，并建立保护检举人合法权力的制度。
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