健全社会保障体制解决城镇失业问题，本文主要内容关键词为：社会保障论文,城镇论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当前我国经济体制改革，经济结构调整的关键时期，在出现前所未有的高经济增长率和高投资增长率的同时，也出现了前所未有的低就业增长率，可谓目前市场经济发展过程中最棘手的一个问题。尽管从有利于实现效率型就业，市场经济优化资源配置，以及更好地解放与发展生产力的角度来看，适度失业都有其必要性与合理性。但过度的失业必将造成经济增长的缓慢，社会动荡，经济环境恶化等一系列严重后果。
根据国家统计局1996年数据显示，登记失业者为520万人， 但是由于国家计划体制而造成的国营企业冗员，也就是所谓的“隐性失业”，却近有1500—3700万人。1997年，我国实际等待就业人口总人数达到了1189万人。而根据劳动部的预测，“九五”期间，全国重新成长的劳动力将逾7200万，其中城镇劳动力为5400万人，但最大安排就业能力却只有3800万人，也就是说，将有1600万人肯定失业。而随着经济体制的深化，劳动生产率的提高，企业进一步讲求效率化，还将会有3000万职工下岗。农村新增劳动力与现有剩余劳动力累计将达2.14亿，而就业市场消化与转移的能力却只有7700万人，这样本世纪末农村失业人口将达1.83亿！两者相比，失业率将达到27.8%！ 这无疑是一个正常的经济社会所难以容忍的数字。
解决失业问题，也就成为我国经济学界必须面对的一个大课题。从目前看来，保持较高经济增长率，加快企业改革步伐，适应知识经济要求，提高国民素质，走科教兴国的道路都是重要的途径。而本文将着重就健全我国社会保障体制，以发挥其“减震器”与“安全网”的效用，创造一个有利于再就业的环境以解决失业问题进行探讨。
市场经济下由风险与不确定性造成的失业，需要相应的保险与救济措施来加以预防。农村中种养业风险对农民收入可能造成的损失，与城镇中由于失业导致居民在收入上的下降之间，虽然没有本质性的差异，但由于我国二元经济结构的巨大差异性，城镇与农村失业无论在产生原因，表现形式上都存在很大的差别，要建立统一标准的城乡一致的社会保障体制虽是趋势，但在目前显然不大现实。并且农村就业形势虽然也十分严峻，但由于我国实施的有效的家庭承包责任制，实际上已为八亿多农民提供了一项最基本的生活保障，相较之下，城镇失业者的生存问题就更加严峻，且城镇的稳定对于社会稳定有着难以替代的作用。基于此，本文将探讨重点放在针对解决城镇失业问题上。
现在看来，我国社会保障制度虽然实施多年，保障范围也较广泛，但因为在计划经济制约下，始终处于畸形发展的状态，在当前市场经济体制改革大环境下，显示出了很大的滞后性与不适应性，存在着相当多的问题：
1、覆盖面小，实施范围窄。 保障对象仅限于国有企业和区县以上大集体企业职工，而区县以下小集体企业、乡镇企业和外商投资企业的中方职工的社会保障制度仍不健全，私营企业、城镇个体劳动者基本上还没有建立社会保障体制。这就限制了劳动力在各种经济成份间的合理流动，也影响了社会保障分散风险功能的发挥。2、社会化程度低， 保障功能差。企业压力太大，并使社会保障实际运行陷入困境。据调查，有些地方社会保险税收缴率1996年上半年竟减至50—60%，不仅积累无从谈起，连正常收支都有危机。且目前失业保险虽对国有、集体企业职工名义覆盖范围已很大，但基金总量少，实际支付能力相当低。3、 管理体制分散，政出多门。比如1995年国务院6 号文件提出两种可供选择方案，并在实际执行中又有若干折衷，因而正在运行的方案五花八门。4、保险形式与结构单一。5、基金收缴、管理、营运存在挪用、 挤占甚至贪污。
所以根据“在对当前存在问题提出对待的基础上，建立、健全科学的社会保障体制”这样一种改革思路，也根据城镇失业的特点，社会保障体制的“安全网”主要通过预防失业，失业救济金的有效发放，促进再就业这三个环节构成。
一、减少失业人口。强化企业内部消化能力。当前理论界有这样一种看法：认为将企业冗余人员完全推向社会，与企业彻底脱钩，有利于企业甩掉包袱，从而实现了效率化生产。然而据估计，我国企业冗余人员在2500万人左右，如果全部推向社会， 按每人每年所需失业保证金2000元（这还不包括再就业培训所需费用）平均失业周期9个月计算， 则每年所需的失业保险金额为375亿元。 这无疑将会把现行失业保障制度这张“安全网”冲击得支离破碎。如果为了确保数以千万计的失业者的基本生活，那将不得不大幅度提高失业保险税率。其结果只能是失去劳动力成本低廉的优势，削弱产品的国际竞争能力，失业保障制度也将失去赖以支撑的物质基础。
在这一点上，日本企业的管理哲学给了我们启示。日本企业同样也以利润最大化为目标，但在生产紧缩时，不仅没有大量排放冗余人员，而是以“以人为本”的角度思考问题，不经意裁减人员以放弃人力财富，而是凭借着发达的内部劳动力市场，从企业发展的角度出发，以新的岗位要求对员工进行专业技能培训。这种培训也得到了政府的资助，而这样的培训也显然要比社会上公共就业服务机构提供的就业培训要有针对性的多，也大大地节约了人力资源成本。所以，我们提企业要留住职工，不是讲让三个人的工作五个人来干，起码这不应当是一直的措施，而应通过两条途径，一是充分挖掘企业安置潜力，搞好企业和行业内部安置，通过发展第三产业、兴办经济实体、开发新的就业岗位，建立内部竞争上岗制，帮助下岗富余职工实现再就业。二是实现资产重组、招商引资，扩大就业容量。江西贵溪农药厂与海南海利化工股份有限公司合资后，不仅稳住了原有300多个就业岗位，还增加了700余个就业岗位。而企业内部培训机制的建立，关键在着眼于“高效”，从而实现效率化再就业。
二、由失业保险金、失业救济金组成的“中间层”的构建
（一）救济标准的科学拟定。这里需要明确这样一点：即当前的失业保险金标准确实偏低了。因为失业保险金是按标准工资的50%—70%的比率计发的，而标准工资只占原工资额的50%左右，那么失业保险金究其只有原工资收入的25%—37.5%左右。据调查，其绝对水平仅有40元，比国家规定的生活困难补助标准50元（大城市）还低10元。这样的水平根本不足以保障劳工生活，失业保险金也就失去了其“紧急过渡”的作用。一些同志认为在我国失业保险基金总量较少，失业人数多的情况下，能够保证这样一个水平实属不易，但笔者认为基金总量少的问题应该通过“开源”的方式来解决，而不能一味“节流”。
另外一点需要考虑的是，相同的救济水平，然而各个失业者面临的家庭情况却不一致，从而造成事实上的不平等。如一个单身失业者与一个有着小孩的失业者所承受的生存压力显然不同。德国《就业促进法》规定对有无孩子（18岁以下）的失业者救济金分别是原工资的57%和53%，而失业保险金则分别是67%和60%。这样的做法显然要注重实际得多，建议我国在相应标准的制定上，也可以借鉴这种做法。
目前，我国666建制市中已有464个县的人民政府所在镇已建立了城镇最低生活保障制度，这是一个积极有效的做法，但也应注意标准的合理性，因为最低生活保障也存在很强的“刚性”效应。并且需要建立定期调整机制。
（二）保障覆盖范围亟等扩大。应该尽快结束目前社会保障仅局限于现有规定的四类人员身上的不合理状况，而应扩大到城镇中各类职工与个体劳动者，并不受所有制的局限，使外资、股份制、个营等企业劳动者享有同等的养老、医疗等保险。并可尝试采用工龄折算给予现金补偿等方式。这样才能从根本上解决现有的许多下岗职工不愿去非国有、集体企业就业的问题，打消他们的疑虑，激发再就业市场。为劳动力资源的合理配置与正常流动创造条件。
（三）失业保险基金的筹资方式的“同一化”使其公平性降低。现行失业保险金企业纳税规定按上年度企业职工平均工资为基数并以3 %的比例抽取。这样全国统一的税率对于效益较好的企业（工资基数大）征收额也大，而这些企业一般失业率较低，这样造成了“鞭打快牛”的现象，使其产生抵触感，把失业保险税视为一项净损失，并可能引发故意漏报工资额从而达到漏税的目的。而效益差的企业此项税金较低，增大其解雇职工的外部经济性，势必助长他们任意解雇职工的势头。而最终的结果则是形成了效益好的企业向效益差的企业单向无偿性补贴的局面，降低了社会保障的水平。
在这一点上，我国可以考虑向日本学习，实行不同行业按失业率差异征收不同的失业保险税。日本农业水利行业，税率为1.35%，而建筑行业则为1.45%。这样有利于实现真正意义上的公平与效率。
（四）资金管理运营，使用方面存在的问题成为提高失业保障水平的“瓶颈”。失业保障基金的监督与管理有很多缺陷，一些地方甚至出现了挪用、挤占和贪污的现象，造成了很坏的社会影响。另外对基金的保值、增值也做得不够。在资金使用方面，结构也不甚合理。据财政部资料显示，1986—1992年期间，管理费在基金支出结构中占了50%—60%。而直接用于失业救济保障的比率却仅占10%，1993年以后虽有所改善，但这一比例仍十分低，大大阻碍了其稳定功能的发挥，所以建立严格的监管与约束机制，提高资金运用的质量，实在是政府的当务之急。
另外一点需要注意的是，当前失业保险基金尽管有数十亿，且年年结余，但这主要是靠给濒临破产的企业发放贷款维持其生存，以减少流向社会的失业人员，从而减少了失业救济金的发放来实现的。而同时一些地方的失业保险金却出现了入不敷出的现象，如山东1996年的收支缺口竟达1.57亿，这就反映出当前的失业保险金结余是一种实际承受能力极弱的“扭曲性结余”。我们要说的是让资不抵债的企业破产和前文提到的企业控制失业人口是完全不等同的两回事，不能混为一谈。而改变当前这种“扭曲型结余”的状况有两条途径。一是提高失业保险税率以扩大失业保险基金，从而增强支付能力。二是建立规范的“地方统筹、中央调剂”的体制。
（五）管理机构繁多，政出多门的现象严重，造成保障政策实施的不一贯。当前理论界对这个问题有两种不同的看法，一是认为应成立专职的社会保障部门；二是认为应保留多部门分管自己职能区域的模式。笔者认为，成立如国家社会保障总局这样的专职机构是趋势，但在当前城乡社会保障状况较为复杂的情况下，分散与集中掌握在一个合适的度上，应是较为实际的做法。就失业保障来说，应由劳动部门主管，但根据资金筹集、管理、使用应分开的原则，需要财政部门的协助管理。
三、实现效率化就业应当成为再就业工程的最终目标。就业是最好的保障，增加与强化失业预防，职业的促进与开发的功能，应该是失业保障体系构建的方向。 这从积极的劳动力市场计划（Active
Laboar Market Progrmmes ALMPS）在世界各国已成为失业保障的重要部分可以看出。
就我国来说，再就业工程能否上台阶，主要看再就业空间能否扩大，机制运行能否有序，而这又取决于制度创新。有必要改革的地方有：提高公共培训的针对性和有效性，减少无用功；减少跨区域劳动力流动的限制，设置有利的环境；适当缩短领取失业保险金的最长期限（二年）以促使失业者积极再就业；端正失业者的就业思想，破除“脏活累活丢脸的活不能干”的思想；降低（或补贴）失业者的求职成本（包括如交通费、报名费等），进一步激励他们。从而最终实现效率性再就业。
这里值得我们注意这样一种社会现象，即所谓的“隐形就业”，是指“凡是未向政府申报职业，政府有关部门未作明确统计、记录与有效管理的劳动就业形势。”主要表现为公开失业者的隐形就业，在领取失业救济金的同时又获得一笔额外的收入，这样就给企业和国家失业保险基金造成了用非所值的困难。近日，大连市出台了一系列针对“隐形就业”的政策，包括控制“停薪留职”等现象的措施，应该说表现出了很积极的态度，但是否有效，还需要实践检查。另外，政府也可以考虑制定政策，规定企业必须对非全日制就业情况进行申报，填写收入证明，虚假者课以重罚。但这里也应该把握这样一个原则，即失业者的失业保险金加上额外收入只要不超过原工资的一定比例（如80%），就可以不予追究。
综上所述，由于我国城镇失业的严峻性与特殊性，社会保障体制的健全与完善是客观要求，也是治本之法。只有真正建立筹资社会化、服务社会化、管理规范化、监督法制化的保障体系，失业问题才不会成为中国未来经济良性发展的桎梏。
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