促进西部大开发的税收政策研究,本文主要内容关键词为:税收政策论文,大开发论文,西部论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
实施西部开发,加快中西部地区发展是新时期中国经济社会发展的战略部署。政府根据各地区生产力发展水平和有关条件,不失时机地制定出一系列旨在促进资源优化配置,逐步缩小地区差别,最终实现全国各地区共同繁荣和共同富裕的目的。税收政策作为国家宏观经济政策的重要组成部分,与区域经济发展密切相关,它是政府调控经济运行、缩小东西部发展差距的一种行之有效的手段。因此,总结历次西部开发的经验教训,抓住此次西部大开发的机遇,制定科学、合理、务实的税收政策,采取超常规发展策略,不失为加快西部发展的一种可行思路和现实选择。
一、建国以来我国西部开发的历史演变过程及反思
我国西部地区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、云南、贵州、四川、西藏、广西、内蒙古和重庆12个省、市、自治区。西部开发狭义指的是原来没有的,现在开发出来了,广义指的是加快发展。这里论述的开发是广义的开发。追溯建国以来我国经济发展的历史轨迹可以看出,西部地区实际上经历了三次开发的机遇。
第一次是“一五”计划期间的西部开发。从1953年开始,以“一五”计划的制定为契机,国家为了改变高度集中于沿海的旧中国工业布局,加大了对中西部地区的投资。据统计在前苏联援建的“156 项重点工程”中,内地有118项占79%,沿海为32项,仅占21%。 同期安排的国内建设项目694个,其中内地有472个,占68%,沿海222个,仅占 32%,这些项目包括钢铁、电力、煤炭、石油、有色金属、机械设备制造、兰新、成渝、宝成铁路和青藏、康藏公路等。由于投资增加,加快了内地工业的发展,使沿海与内地经济发展不平衡的状况有了一定改观。
回顾这一时期发展的历程可以看出,国家建设有计划地向中西部地区转移,既充实了西部经济力量,也缩小了原来差距过大的地区间不平衡。但当时由于受“左”倾思想的影响,人们只陶醉在改天换地的开发热情中,过度开发地处长江、黄河上游青藏高原和滇西北的原始森林,导致自然环境的破坏。
第二次是三线建设时期的西部开发。1965年开始的三线建设,使我国进入了建国后对西部地区的第二次大规模开发时期。在持续17年的三线建设中国家先后投资2050亿元,占该时期国家投资总额的43.4%,同时还有大量的技术设备和人员从东部迁移到西部。使我国西部地区基本上建成了以国防科技工业为重点,交通、煤炭、电力、钢铁、有色金属工业为基础,机械、电子、化工为先导的工业体系。使西部地区较快形成了以重工业为主体,门类较齐全,生产与科研相结合的现代工业基本框架。毋庸置疑,国家对西部地区的投资倾斜和进行大规模的三线建设,对开发内地资源,改变内陆边远地区的落后状况,摆脱我国生产布局不平衡局面,促进中西部地区经济发展都有一定的积极意义。但是,由于这一经济政策不是按市场规律办事,而是在高度集中的计划经济体制下和片面强调备战需要的前提下制定的。并且是在“文化大革命”期间“左”倾思想泛滥的情况下实施的,从而造成巨大的经济损失。三线建设有近一半的投资没有发挥作用,而且由于过分强调战略防御的需要,建设项目布点要求“隐蔽、分散、钻洞”,增大了工程难度,成本高、效益低。虽然使西部军工、重工业得到了长足的发展,但轻工业却很薄弱,为西部地区产业结构不合理埋下了隐患,同时三线建设对自然环境的破坏需要后人用几十年甚至上百年的时间去弥补。
第三次是世纪之交的西部大开发。在70年代末,改革开放的新时期,国家政策由西向东倾斜,确立和实施了区域经济梯度发展的战略。这主要因为,70年代国际国内形势发生了重大变化,1971年10月我国在联合国的合法席位得到恢复,1972年2月以后中美、中日、 中欧建交等一系列重大事件,表明国际关系已趋缓和,和平与发展已成为时代的主题。从国内看,十年内乱结束后国民经济几乎到了崩溃的边缘。在国家经济力量十分薄弱的情况下,我国开始调整过去向西倾斜的经济发展战略,投资重点由西向东特别是向沿海经济发达地区转移。按照邓小平“两个大局”和“空间上分三步走”的经济战略思想。一个大局是政策东倾,即东部沿海地区加快对外开放,使之较快地发展起来,作为整个国家经济发展的启动力量和经济增长极,利用“极”的示范、辐射、渗透等效用带动全国经济向前发展,此时中西部要顾全大局;另一个大局是政策西倾,即当国家经济发展到一定阶段,经济实力增强时就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展,缩小东西部差距,此时东部沿海地区也要服从大局。所谓空间上分三步走,就是让一部分人、一部分地区先富起来,以富带穷,最后实现共同富裕。世纪之交的中国,实施西部大开发的条件基本具备,时机已经成熟,国家总揽全局,及时做出西部大开发的战略决策。政策从东倾到西倾,从“锦上添花”到“雪中送炭”是这次西部大开发的背景。追溯历史总结前两次西部开发的经验教训,我们应该清醒地认识到,此次西部大开发与“一五”和“三线建设”时期的西部开发不同,建国以来的前两次西部开发都是在计划经济体制下采取强制性的行政手段,对区域经济进行调控,难以达到资源优化配置的目的。中央政府虽然投入了巨大的财力、人力和物力,不仅收效甚微,而且在某些特定时期(如文革时期)还造成极大的经济损失。世纪之交的这次西部大开发,则是在社会主义市场经济前提下,以市场调节与政府调控相结合的区域经济运行机制,发挥市场“看不见的手”与政府“看得见的手”的合力作用,谋求西部地区经济、文化、环境和社会的全面发展。
二、促进西部开发,制定税收政策应遵循的原则
随着新一轮产业结构的调整,加入WTO 在即以及国家直接配置资源范围的缩小。今后中央不可能再像过去三线建设那样支持西部地区的发展。因此,在西部地区的开发中,需要有新思路、新方法和新机制,在制度、管理和政策上要大胆创新。在用好、用足、用活现行税收政策的基础上,率先挑战那些不适应西部发展的税收体制。具体来说在西部大开发过程中,制定税收政策应遵循以下原则。
(一)坚持市场导向原则。西部开发是政府搭台,最终要由市场来唱戏,政府投资只是“面酵子”,主要起四两拨千斤的作用。在政府宏观调控的指引下,一定要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,把西部发展的目标和实现目标的途径统一起来考虑,把西部发展问题和体制问题统一起来考虑。东部经济的快速发展已经给了我们重要的启示,改革开放以来,虽然国家对沿海地区给予了很大支持,但这种支持更多的是市场经济的政策,通过市场机制实现生产要素的大跨度组合。沿海地区工业化需要初始资本积累,这些资本不仅来自全国各地,而且还有外商的投入,因为沿海地区市场经济政策活,各地的资本、人才和资源流向那里,在那里结合会产生较大的效益。其结果有力地促进了东部沿海地区经济的繁荣。因此,制定加快西部大开发,刺激西部经济增长的税收政策,必须坚持市场导向的原则。
(二)坚持全方位开放原则。西部开发应坚持对内开放与对外开放双结合的原则,把增强自身开发能力与全方位开放结合起来。目前,东部地区正在进行产业结构的调整,以资金密集型和技术密集型产业作为发展的重点,加快向西部地区产业转移,这样有利于腾“笼”换“鸟”,加速产业升级换代。西部正好利用这一机会引进内资,改善长期以来以重工业、军工业为主的不合理产业结构。另外,我国加入WTO后, 随着市场准入的放宽,将会有更多的外资进入中国市场。我们应当积极争取国家在西部地区优先进行商业、外贸、旅游、金融保险业的改革试点。这就要求我们在制定西部开发税收政策时,要有前瞻性,及时调整完善我国的营业税、所得税等相关税收政策。
(三)坚持突出重点分步实施的原则。西部开发是庞大的系统工程,至少需要50年的时间,必须有步骤、分阶段实施。因此,我们在制定税收政策时,应赡前顾后,把中长期开发与解决当前重大问题结合起来,抓住影响经济发展各个阶段的主要矛盾,选准能够带动西部经济增长和产业升级的支柱产业和重大项目,进行税制改革的重点突破,如对高新技术企业可以率先进行增值税由生产型向消费型的转变,支持高新技术企业发展,实现经济效益和发展后劲相统一。
(四)坚持可持续发展原则。21世纪的经济是可持续发展的经济,这是时代发展的必然趋势。西部大开发经济要先行,但一定要从可持续发展的高度出发规划经济建设。绝不能为了发展经济,而牺牲生态环境,这是得不偿失的。要利用税收杠杆,综合治理江河污染、水土流失和荒漠化,通过开征环境保护税、完善流转税和所得税优惠措施,保护好生态环境,做到经济效益和生态效益的统一,人与自然的和谐统一,实现经济社会的可持续发展。
(五)坚持“物质”资源与人力资源并重的原则。在知识经济已初露端倪的当代,随着科学技术突飞猛进的发展,物质资源在经济发展中的作用相对弱化,而知识资本即人力资源对经济增长的贡献率与日俱增。当今世界,一个国家或地区经济发展水平同其自然资源的丰裕程度并没有显著的相关性。例如,自然资源丰富的非洲却是经济上落后的地区;相反,日本、以色列等经济发达国家和地区的自然资源却非常贫乏。这就是人们通常所说的“富饶的贫困”和“贫乏的富裕”。二者的区别在于前者拥有的是物资生产要素,而后者拥有的是人力生产要素。在知识经济时代,国家之间、地区之间综合实力的竞争说到底是科技的竞争、人才的竞争,人力资本对经济发展的重要性已被实践所证实。因此,在西部开发中我们既要制定出有利于自然资源开发的税收政策,也要制定出有利于人力资源开发的税收政策。为了大力发展科学教育事业,在营业税、个人所得税等税种上实行更为优惠的政策,如采取提高个人所得税的免征额,增加税前扣除纳税人赡养人口、医疗费用、负担能力等因素,制定出吸引和留住人才的优惠政策,以鼓励优秀人才到西部地区建功立业。
(六)坚持“引导性优惠为主,扶持性优惠为辅”的原则。扶持性优惠主要是对传统产业进行的优惠,而引导性优惠则是为了培育新的经济增长点,主要是对高新技术企业和第三产业等的优惠。根据世界经济发展的趋势,高新技术产业是最好的经济增长点。科技的发展将带动经济的增长,经济的增长会提供更多的税源,税源扩大为增加税收奠定了基础。所以,在税收政策上应坚持引导性优惠为主,扶持性优惠为辅的原则,以利于高新技术产业和第三产业的发展,推动西部地区产业结构的升级换代,培育新的经济增长点,促进经济高速增长。
三、促进西部发展的税收优惠政策取向
税收优惠是各国税制建设中不可缺少的组成部分。我国在按照经济规律办事、遵循税收政策一般原则的前提下,可以通过某些税种的开征与停征、税率的高低、减免税等多种优惠政策的实施,调节经济运行,促进西部开发。具体政策建议如下:
(一)在西部地区率先进行增值税的转型。增值税由生产型转为消费型是我国增值税制改革的方向,因为只有消费型增值税才能彻底解决重复征税问题。而我国目前实行的“生产型”增值税,对固定资产所含税金不允许扣除,加重了能源、原材料等基础产业的税负,从而造成产业结构的逆向调节。具体表现在:其一,能源、原材料等基础产业,固定资产投资大,外购原材料消耗所占比重小,抵扣少,企业税负重,而一般加工业和商业,固定资产所占比重小,抵扣多,从而税负轻,致使目前不少商业出现零申报或负申报现象。西部地区受资源条件和工业基础的约束,基本上是农牧业、重工业为主的产业结构。在重工业中采掘业和原材料工业占较大比重,“生产型”增值税不利于能源、原材料等基础产业的发展。其二、由于高新技术产业资本有机构成普遍较高,产品中摊销的折旧费较大,现行的“生产型”增值税不仅加重了高新技术产业的税收负担,也不利于该产业适时进行设备更新改造,此外,高新技术产品出口时,由于重复征税,不能彻底退税,从而削弱了它在国际市场上的竞争力,不利于高新技术产业的发展。在西部大开发中,国家不妨以西部地区作为试验区,率先进行增值税改革,变“生产型”为“消费型”,从高新技术产业和基础设施产业入手,允许抵扣固定资产的进项税金,然后逐步向其他产业推行。这对加快西部地区发展,推动产业优化升级,促进经济增长方式转变都具有深远的意义。
(二)借鉴国外经验开征“西部发展税”。众所周知,改革开放以来,我国在区域经济发展问题上,采取了优先加快东部沿海地区发展的倾斜政策。此项政策在促进东部地区发展,增强国家整体经济实力的同时,影响了西部的发展效益,加之东西部产品价格的剪刀差现象至今仍没有得到彻底解决,如西气东输,西棉东调,西电东送等,使西部资源输出和东部制成品输入这种双重流失的状况不断加剧,西部人为东部经济发展作出了巨大贡献。所以在东部地区已经迅速发展,东西部差距日益扩大的今天,借鉴外国经验,国家向已受益的东部地区征收西部发展税,对促进西部开发既有必要也有可能。如,东西德统一后,为了尽快缩小东西德经济发展差距,德国开征了团结互助税,以利于东德筹集资金,加快发展。当然我国的“西部发展税”不是一个永久性税种,具有临时税性质。征收期可定为10年,待西部发展起来后,便自动退出历史舞台。
(三)实行企业所得税优惠方式的多元化。把企业所得税直接优惠为主变为间接优惠为主的多元化的方式。所谓直接优惠就是直接降低税率、减免税和再投资退税。它的最大优点是见效快,透明度高;其缺点是事后调节,手段单一,容易引起优惠攀比,直接减少政府税收收入。而间接优惠主要是采取投资扣除、加速折旧、亏损弥补、税收抵免等方式给予纳税人的一种优惠。它的特点是事前调节,延迟纳税行为的发生,是资金所有权在一定时期的让渡,有利于形成纳税人自我约束,眼睛向内的机制。西部开发中,我们可以运用所得税多元化的优惠方式,具体设想如下:一是对投资西部地区的企业减按10%的税率征税,一定10年不变,使西部地区企业实际税负低于经济特区五个百分点,以增强企业投资的税后收益;二是扩大税前列支范围,允许企业将发生的科学研究资本性支出在所得税前列支,提高企业研究开发新产品的能力和积极性;三是实行特别减免和再投资退税。对经营期在10年以上的内外资企业,从投入生产经营之日起,实行“五免五减半”优惠,如果投资者将获得的利润继续投资于西部地区,可以享受退还再投资部分已纳全部税款的优惠,以增强西部的投资吸引力;四是允许加速折旧,对高新技术企业研究与开发用的设备,可实行缩短资产使用年限快速折旧的方法,折旧年限可以定为5年;五是税收抵免。企业利润用于科技投资, 增加研究开发费用的,可以进行税收抵免;六是亏损结转。高新技术企业发生的亏损,可以用以前年度的盈利进行弥补,也可以向后结转。总之,多种优惠政策的使用,其目的就是要使科技投入不仅依靠政府,更多的是依靠企业自身;不仅要使盈利的企业得到税收优惠,而且也要使暂时亏损的企业得到优惠,从而鼓励企业投资于高风险的科技项目。
(四)扩大资源税的征收范围,提高资源税税率。西部地区幅员辽阔,拥有丰富的矿产、能源和农牧业等自然资源。这些资源在我国的生产消费中具有重要地位。但由于西部初级资源输出和东部制成品输入产生的效益双重流失,使得西部的资源优势不能变成经济优势。因此,需要提高资源税税率,扩大其征收范围,增加对资源所在地的分成比例,用以逐步改变目前西部地区资源丰富,经济贫困的状况。具体来说,应将开发利用矿产资源和水资源的企业纳入征税范围,新增水资源税目。这主要是因为水是制约西部发展的重要因素,将其列入征税范围,可以体现国家倡导有效、节约利用水资源的意图。它的征收范围包括工业、农业、生活及其他用水,实行以立方米为单位的定额税率,并根据不同用途确定不同税率,对农业用水实行优惠政策。由于资源税是中央与地方的共享税,提高税率,增加地方分成比例。这样,才有利于西部地区的资源潜在优势变成经济优势和现实优势。
(五)个人所得税的优惠。西部地区自然条件和基础设施条件较差,为了吸引人才到西部创业,可以在个人所得税上创造宽松的税收环境。如对科技人员到西部地区工作的工薪所得可以提高其免征额,由现在的800元提高到2000元;对特许权使用费所得减按10%的税率征税;对在西部的投资收益所得减半征税;以鼓励科技人才向西部地区流动和投资。
(六)开征环境保护税。环境是人类赖以生存和发展的物质前提。在西部历次开发中,由于不合理利用自然资源造成的环境破坏已相当严重。环境问题已成为危胁人类生存和发展的重大问题。按西方经济学理论,环境恶化是由造成市场失灵的“负的外部性”所带来的。由于环境投资没有被恰当地纳入价格体系中,在利益的驱动下,导致市场对环境资源配置“失灵”。环境是高度社会性的,具有“公共物品”的属性,这就产生了生产者的个人性与环境的社会性之间的矛盾,生产者为了个人利益最大化往往牺牲社会利益,即通过外部不经济的方式向社会转嫁成本,其结果造成环境的破坏。借鉴发达国家的经验,开征环境保护税,对于改善生态环境,筹集环保资金,规范我国环保工作,弥补税收在环境保护方面的空缺等方面都具有重要的意义。还需指出,西部生态环境问题不仅是西部自己的问题,也是全国的问题。西部地区生态改善不仅利于当地,更将惠及全国。那种“先开发、再环保”的老路在西部开发中不应重复,靠破坏环境来发展经济的作法必须摒弃。在西部开发中应走开发与环保并进的道路,走可持续发展之路。
(七)赋予西部地区政府一定的税收立法权。众所周知,宪法是国家的根本大法,我国宪法规定中央和地方政府都拥有立法权。但我国在税法上一直是单一立法体制,即中央政府拥有税收立法权和征收管理权,地方政府没有税收立法权,只有征收管理权。这一现状的弊端是:(1)不利于地方政府因地制宜调控、配置区域性资源和培养挖掘区域性税源。(2)诱发地方政府越权行为,如因无权开征新税而使收费膨胀,形成“费多、费滥、费重”,不但导致企业和农民负担沉重,而且也是滋长种种不正之风的温床,损害了党和政府的形象。(3)影响地方税体系的构建和分税制的实施与完善。因此应适当下放立法权,即中央政府赋予省级政府一定的税收立法权,这对明确中央和地方政府的职责,使地方政府因地制宜地制定地方性税收法规,规范地方政府行为,遏制乱收费,完善地方税体系等方面,都有着非常重要的作用。因此,借助西部大开发的契机,中央政府赋予地方政府适当的税收立法权,可以先在西部地区进行试点,待取得经验后再在全国推行。
税收优惠政策是吸引资金促进经济增长和经济发展的重要手段,但不是唯一手段。在西部大开发中应充分认识这种作用的局限性,因为投资者进行投资决策时,税负大小只是其考虑的因素之一,理想的投资环境是由多种因素构成,如基础设施状况、市场潜力、法律完备程度、税负大小、劳动者素质和政府的工作效率等。税收作为一个特殊的调节手段,其运用是有限度的,若超出限度,滥施优惠,不但无益于改善投资环境,而且还会产生不良后果。因为对政府来讲,任何一项税收优惠政策的实施,都意味着放弃了一部分税收收入,如果税收优惠规模过度,超出财政承受能力,势必影响经济增长。要使税收优惠发挥作用,还必须把影响投资环境的其他因素同步完善。总之,应采取“低税率、宽优惠、严征管”的办法使税收优惠政策发挥出更好的效果。
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