民办教育顶层制度设计之争，本文主要内容关键词为：之争论文,民办教育论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1672-8742(2014)04-0001-010 一、在《民办教育促进法》制定与实施过程中的争论 民办教育是否实行营利性与非营利性分类管理问题是我国民办教育顶层制度设计最基本的问题。此问题的争论不是今天才有，早在1996年至2002年《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《促进法》)的立法过程中，就曾经开展广泛的讨论，各种观点激烈交锋。当时，包括教育行政部门在内的行政管理机关和部分学者主张借鉴国际惯例，实行营利和非营利分类管理；来自民办教育实践领域和多数学者主张结合中国国情，适应教育法有关规定，反对开办营利性学校，主张采取中国特色的奖励回报制度，鼓励民间办学。2002年12月28日，九届全国人大常委会第三十一次会议审议通过的《促进法》，“一锤定音”，放弃了营利和非营利分类管理的制度设计，而选择了“合理回报”制度。在“扶持与奖励”一章中，规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”至此，民办教育的营利性和非营利性之争暂时得以平息。 2004年3月，国务院公布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)对于“取得合理回报的具体办法”的标准和程序都做出了明确的规定。但是，十年后，当初被认为令《促进法》具有中国特色的具有重要创新意义的“合理回报”制度，实际上成为了民办教育政策的一块“鸡肋”，也有人说，“合理回报”只是一个挂在墙上的“画饼”，根本不可吃，也吃不到。不少办学者抱怨，“合理回报”制度没有落实，无法操作。一些管理者也困惑，“‘合理回报’究竟是营利还是非营利？这不好界定，如果不界定的话很多优惠政策和管理制度就不好出台，因为各个管理部门有各个管理部门的考虑。”①十年来民办教育仍然在模糊的制度政策下“摸着石头过河”。一方面，《促进法》和《实施条例》对于民办教育的鼓励扶持政策没有完整地落实到位；另一方面，绝大多数民办学校的举办者虽内心期盼得到经济回报，但都在换发《民办学校办学许可证》时宣称“不要求合理回报”，成为了我国民办教育的一种奇怪现象。诚然，也有一些民办学校的举办者在“不要求合理回报”的旗帜下确实也取得了不同程度的经济回报。 《促进法》和《实施条例》明确规定了的“合理回报”政策为何在实践中难以落实？问题的根源主要是以下三个方面： 第一，《促进法》和《实施条例》都模糊了民办学校的法人属性，未对民办学校的法人类型做出明确规定。2004年以后，民办学校均被登记为民办非企业单位。2004年8月，财政部制定并发布了《民间非营利组织会计制度》。自2005年1月1日起，民办学校执行《民间非营利组织会计制度》。该制度规定：“该组织不得以营利为宗旨和目的；资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报；资源提供者不享有该组织的所有权。”这一会计制度不仅为民办学校提取“合理回报”设置了制度上的障碍，彻底否定了《促进法》允许“合理回报”的规定，实际上还通过设置免税资格认定的门槛，要求民办学校举办者放弃其投入民办学校的资产的所有权。 第二，《实施条例》回避了《促进法》关于民办学校产权归属的本意，使得民办学校举办者投入民办学校的资产的属性变得模糊。《促进法》规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。……民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。”立法者的本意是由《实施条例》将民办学校的产权认定为“举办者投入民办学校的资产属于举办者所有；民办学校中的国有资产投入部分属于国家所有；民办学校受赠的资产属于学校所有；校产的增值部分，国家允许‘合理回报’的部分归举办者所有，其余增值部分的产权归学校所有。”[1]但是，后来颁布的《实施条例》并未理会这种立法本意，《实施条例》中只对民办学校资产中的国有资产和接受的捐赠财产做出了规定，而对于举办者投入民办学校的资产和办学积累形成的校产的所有权问题未做任何规定。这就导致了民办学校的产权属性至今仍然模糊不清。 第三，《实施条例》遗留的关于要求“合理回报”的民办学校的税收政策至今没有出台。《实施条例》第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得‘合理回报’的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得‘合理回报’的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”其本意是，《实施条例》授权国务院财政部门、税务主管部门会同国务院教育行政部门、国务院劳动和社保部门，制定对要求取得“合理回报”的民办学校的税收优惠政策。现实情况是，《实施条例》留给有关部门的“家庭作业”十年未交，也无人督查。重要的税收政策不明，民办学校的举办者无法做出选择。实际上，就在《实施条例》发布之前的一个月，财政部、国家税务总局就发布了《关于教育税收政策的通知》(财税［2004］39号)，该通知对于民办学校的税收政策，以学历教育和非学历教育区分，根本没有理会民办学校的“合理回报”问题，至今仍然执行这一通知。 在民办学校合理回报和税收政策问题上，实践中已经明显表现出“条例比法大，通知又比条例大”的不正常现象。《促进法》公布后，围绕民办学校营利性和非营利性分类管理制度设计的争论表面上平息了，但在政策制定和执行过程中并未停止，“合理回报”制度实际上并未得到有关行政部门的认可。 二、在《教育规划纲要》制定与实施过程中的争论 2008年8月29日，温家宝同志主持召开国家科技教育领导小组第一次会议，审议并原则通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)的制订工作方案，正式启动了《教育规划纲要》的研究制定工作。在《教育规划纲要》的制定过程中，在推进办学体制改革问题上，大力支持发展民办教育和依法管理民办教育这一宏观问题得到普遍认可，也取得广泛共识。但是，在是否实行营利性和非营利性民办学校的分类管理问题上，两种观点再一次产生了激烈的交锋。 2010年7月，中共中央、国务院印发的《教育规划纲要》中实际上再一次做出了一种折中的选择。《教育规划纲要》提出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点。”显然，《教育规划纲要》没有直接否定“合理回报”制度，也未提出实行营利性和非营利性民办学校分类管理制度，而是要求通过“开展试点”来“积极探索”营利性和非营利性民办学校分类管理制度。此后，在教育部启动的国家教育综合改革试点项目中，“两地一校”这一项目开始从不同角度、不同层面进行营利性和非营利性民办学校分类管理试点工作。上海从管理角度出发开展“营利性和非营利性民办学校分类管理办法”的探索，浙江省温州市从民办教育综合改革角度出发开展了系统的探索创新，包括“营利性和非营利性民办学校分类登记管理”的探索突破和实践创新。吉林华侨外国语学院开展了“探索非营利性民办高校办学模式”试点。在这三个试点中，温州市的改革试点是全面的、成体系的，也是最深入、最艰难的，温州的试点，在两类学校的法人登记、产权制度、合理回报、税收优惠、教师待遇、财政资助、金融服务、价格机制、会计核算和监督管理等方面均有重大突破，开展了积极的实践探索，也得到业界高度关注。这些试点，还在进行和逐步深化过程中，对试点成果做最终的结论还为时尚早，既要看其制度政策的系统性和科学性，更要看在新的政策体系下民办学校发展的成果。评价其成果的核心指标应该是：①社会力量参与办学和民间资金投入教育的积极性是否更高了？②民办学校的办学水平是否更高了(包括办学条件、教育质量、办学特色、学校成长速度和社会满意度)？③民办教育的行政管理和现代学校制度是否更加现代化了？ 此外，这些试点已经给我们的启示至少包括：①需要政府统筹协调。民办学校的营利性和非营利性分类管理是民办教育改革发展的长远战略性问题，是我国民办教育的顶层制度设计大事，是一个系统性改革课题，需要相关政府多部门参与，统一认识，做出系统设计，互相协调配合。②需要推动顶层突破。实行民办学校的营利性和非营利性分类管理不仅仅是民办教育的行政管理问题，也是我国教育领域的一项重大改革，需要在国家层面上在多领域对现行的相关法律、规章和政策做出适时必要的调整、协调和突破。③需要尊重实践探索。这是一项系统、重大、复杂的改革，既需要整体规划、系统设计，更需要逐步稳步推进，重点突破，尊重实践创新，尊重发展历史与现实，把握长远方向，给未来发展和改革留有空间。④需要回应重大关切。从试点实践看，学校法人类型、产权界定、教师保障、税收政策、举办者权益、价格机制、招生政策和营利性学校的边界等方面是改革推进的重大关切，需要国家在制度政策层面做出明确回应。 2010年7月，《教育规划纲要》发布实施后，为促进民办教育发展，教育部同期启动制定《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》，为了推进营利性和非营利性分类管理的实施，深化教育领域综合改革，还启动了对《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》和《教师法》四部法律中相关条款进行修订的计划。有关民办教育的内容是在《教育法》和《高等教育法》中修改的，即“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，在《促进法》中明确“民办学校可以自主选择，登记为非营利性或者营利性法人”，同时删除“合理回报”条款。2013年下半年，国务院法制办已经将修订草案向全社会公开征求意见，目前全国人大相关部门已经对修订工作开展调研，调研的重点仍然是“合理回报”、营利性和非营利性分类管理等问题。 三、当前关于分类管理争论的聚焦点 第一，是否应当在当前就及时全面推行营利性和非营利性分类管理制度。支持者认为，这是国际通行做法，也是落实对民办教育鼓励扶持政策的前提，是激励社会捐资的基础，是办好一批高水平民办学校的必然选择，是更好地体现民办学校公益性的制度保障，是民办教育顶层制度的基本方向，也是保障非捐赠性教育投资者权益的重要制度基础和法律支撑，所以，支持者认为，应当加快法律修订，推进建立分类管理制度，完善分类管理政策。反对者认为，现在全面实行营利性和非营利性分类管理，存在法律障碍，缺乏理论准备和实践基础；不符合中国目前捐资办学极少的国情和绝大多数民办学校的举办者实际上都属于要求经济回报的民办教育实情，不能简单搬用国外经验；在中国文化土壤和社会现实情况下，实行分类管理，营利性民办学校不可能获得发展的空间和社会的认可，那么全面推行分类管理的结果将是绝大多数民办学校被迫选择非营利性，从而失去分类管理的意义，在此情况下，可能导致现有民办学校的举办者大量退出，也不利于鼓励吸引社会资金兴办民办学校。所以，反对者认为，应当坚持在《教育规划纲要》提出的“积极探索”和“试点”的基础上，总结经验后再做抉择，目前应坚持完善“合理回报”制度和配套政策。 根据近期一些对于这一问题的调查和访谈情况来看，在民办学校内部，培训类的非学历民办教育机构的举办者大多数支持这一分类登记管理，学历教育的民办学校的举办者支持这一分类登记管理者为少数，但是在学校管理者层面普遍获得更高的支持。对于这一问题，专家学者“众说纷纭”，未形成普遍共识，但行政管理部门基本形成共识，主张实行分类登记管理。 第二，是否应当取消《促进法》规定的“合理回报”制度。2012年底开始，关于修订法律的草案内容浮出水面，业内关于是否应当取消“合理回报”规定的争论一直很热。反对取消“合理回报”的代表性观点认为：“对于这样一个近乎‘画饼’式的制度设计，要是简单地否定它存在的现实需要，就此终结或取消，则势必割断政策的连续性，人为制造‘短路’，不仅会让现有的民办教育投资者感到寒心，纷纷撤资或不再投入，而且还会让那些正准备投资的办学者丧失信心，裹足不前。对于那些正处于办学上升期的民办学校来说，这无疑是致命的打击，会因为失去必要的资金支持和政策依靠而濒临绝境。”②还有学者认为，删除“合理回报”条款，“将引起国家民办教育的制度性崩溃。即，结果将不但不可能达到促进和大量吸引民间资金举办教育的目的，而且将引起广泛的混乱和溃败的现象。”③反对取消“合理回报”制度者的普遍共识是：①“合理回报”与非营利性质不矛盾。《促进法》和《实施条例》关于允许“合理回报”的政策都是界定为对民办学校及其出资人的“扶持与奖励”，“‘合理回报’是国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施，与允许其营利完全是两回事。”④“参与办学剩余分配是国家给予民办高校投资者的一种对公益事业的奖励或鼓励，而非一般的商业投资获利权利。……从法律意义上讲，投资者从办学结余中取得合理回报并不是营利行为。”[2]②实践中虽然大多数民办学校的出资人没有公开选择“要求合理回报”，这既不是出资人的真实意愿，也不是“合理回报”制度本身行不通，而是因为一些行政部门没有全面贯彻落实《促进法》，没有依照法律要求建立民办学校的产权制度和税收优惠政策等最关键的制度政策。③“合理回报”是国家立法机关经过长期调研论证，通过立法程序做出的严肃立法，是符合中国国情做出的具有中国特色的重要选择，是《促进法》的核心内容、重要突破和创新，不能轻易地采取“朝令夕改”的办法，取消“合理回报”应当极为慎重。④投资办学具有长周期的特点，办学不同于办公司和办企业，投资民办学校不可能在短时间内取得经济回报，越是大的投资，其回报周期越长。一些民办学校的出资人认识到这一点，没有追求短期的经济回报，但正因为国家有允许“合理回报”这样的法律规定，他们才做出了投资，他们对未来是有回报期待的，也是对国家法律的信任。尤其一些大的投资，在十年时间内还处于持续投入阶段，根本还谈不上回报，也不可能有回报。此时突然取消“合理回报”，可能导致不少民办学校出资人掉进“利益归零”陷阱。结合这种实际情况，关于“合理回报”法律条款的修订应当十分慎重，充分考虑有关方面的利益诉求和本来的合法权益。 主张取消“合理回报”者的声音也似乎非常坚定。主要观点有：①非营利组织的界定有国际通行的衡量指标，主要是“不以营利为目的的宗旨、利润不得用于成员间的分配和分红、资产不得以任何形式转变为私有”三项，我国非营利组织的界定标准也是遵循此标准。取得经济回报的行为违背了非营利组织的基本标准，取得回报的民办学校就不能享受非营利组织的优惠政策。②“合理回报”究竟是营利性还是非营利性的界定不清，导致对民办学校的许多优惠政策和管理措施无法出台，实际上阻碍了社会捐资举办民办学校的积极性和公共财政对民办学校的资助，也影响了民办教育事业的发展进步。③实行民办学校的营利性和非营利性分类管理，是国际通行的做法，也是我国民办教育顶层制度的基本方向，否则也不利于我国民办教育与国际私立教育实现接轨和深度合作交流。④取消“合理回报”对于现有民办学校的影响极小。“合理回报”规定出台以来，由于没有配套的政策等多种原因，这项规定在实践中基本没有执行，在现有14万所民办学校和民办幼儿园中，已经选择要求“合理回报”的学校极少。所以，现在取消“合理回报”对现有民办学校的影响面很小。⑤实行营利性和非营利性学校分类管理，取消“合理回报”规定，是为了更好地落实对民办学校的鼓励扶持政策，在制度安排上将更好地保障反映出资人真实意愿的自由选择权和出资人的各项合法权益。 第三，如何对民办学校进行分类。在讨论中各方都认可民办学校有不同类型，也主张在政策上应当予以分类的扶持和管理。但在如何分类上分歧不小，主要有以下几种观点：①“两分法”。主张“两分法”的也有不同内涵。一是分为非营利性民办学校和营利性民办学校两类。此种分法中，对于非营利性民办学校的范围又有不同观点。有的认为，应严格按照非营利组织的三项基本指标来区分，非营利性学校等同于捐资办学，其他不管以任何方式要求学校产权诉求和经济回报的都划入营利性学校；有的认为，将捐资办学和出资不要求合理回报的学校划入非营利性学校，其他都划入营利性学校；还有的认为，应将捐资办学、出资不要求回报和出资要求回报的学校均划入非营利性学校(温州的分类试点实际是这样处理的)。二是主张以学历教育和非学历教育来区分，实行不同的扶持政策和登记管理办法，目前税务部门就是这种区分。②“三分法”。主张结合我国民办教育实际，在非营利性学校(捐资办学)和营利性学校之间，还有“第三条道路”——公益性投资办学。此主张者认为：“第三条道路是一个特指的概念，指国家发展民办教育的一种政策选择及其导向和结果，是在所谓的营利性民办学校和非营利性民办学校之外，允许并支持介于上述二者之间的一类民办学校得到发展，以扩大民办学校发展的空间，巩固民办教育发展基础的做法。”“投资者对民办学校财产不拥有所有权，包括其自身所投入资产的所有权，但投资者享有办学结余的分配权，投资者可以根据其出资情况，在学校办学出现结余的情况下，从中取得合理回报。这种财产所有权和结余收益权相对分离的民办学校产权制度，是具有中国特色的包容性产权制度，是现实国情下促进民办教育发展的制度创新。包容性的民办学校产权制度有助于在保障民办教育公益性的前提下，满足投资者对投资收益的要求。”[3]③“四分法”。主张从实际出发，采取过渡性办法为将来实行营利性和非营利性分类管理奠定基础，将民办学校分为捐资举办的学校、出资不要求回报的学校、出资要求回报的学校和经营性民办学校四种类型⑤。此主张认为，我国现有民办学校实际上有四类，在制定政策时，应尊重现实，实行有区别的扶持政策和管理办法，要加大鼓励扶持力度，引导捐资办学和不要求回报的民办学校发展，允许要求回报和经营性办学。通过政策引导和实践培育，将捐资和举办不要求回报的学校往非营利性办学引导，将要求回报和经营性的学校逐步过渡到营利性学校。 四、顶层制度设计应解决的关键问题 改革开放30多年以来，民办教育虽艰难曲折，但国家对民办教育的政策日益开放，各级政府对民办教育的重视程度日益提高，支持力度也日益加大，民办教育实践取得了令人瞩目的成就。从表1和表2的数据中可以确认，民办教育已经成为我国教育事业中不可忽视的重要力量。