我国城市化进程中的宏观调控问题，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,进程论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F291.1 ［文献标识码］A
伴随社会生产力的发展，人口和其他可移动要素逐步集聚到城市并最终实现社会结构城市化是社会发展的必然规律。我国目前正处于城市化高峰时期，为协调有序地实现城市化进程，避免先行国家走过的历史弯路，必须以科学发展观为指导，切实加强宏观调控。当前和今后需要深入研究的宏观调控问题主要包括以下几个方面。
1 最终城镇化目标和最终城镇人口总量问题
城市化的过程是一个城市人口比重不断上升的过程，但是这个过程的极限不可能是百分之百。因为人类社会无论发展到什么程度都不可能没有农业，从而也不可能没有从事农业劳动的社会人口。另一方面，当城市化水平达到一定程度时，非城市化的部分也会达到同期社会现代化水平并成为社会结构的必要组成部分。
世界上已经完成城市化任务的发达国家，其城市化程度基本稳定在85％左右，城市化程度最高的国家大约在90％左右。我国目前的城市化率为45％左右，由于国情差异，我国最终城市化率可能不会达到欧美国家的极限水平。一是国土人口密度不同。我国国土人口密度每平方公里为130人，大约是欧洲的2倍，美国的5倍。在国土资源和其他条件一定的情况下，国土人口密度大，需要的农业和农业劳动力比重相应也要大。二是农业自然条件不同。我国平原面积比例小，山地丘陵面积比例大。这种特点决定了单位土地资源对农业劳动力的需求相对要高。三是物质生活方式不同。我国饮食口味繁多，又是中药文化国家，同饮食结构和药食结构相对简单的欧美国家相比，也需要较多的农业劳动力。
由上述差异决定，即使未来的农业科技水平能够达到欧美国家水平，我国农业比重和农业人口比重也要高于欧美国家，从而最终城市化的程度必然要低于欧美国家。另一方面，由于生产、交易效率最大化和成本最低化的内在动力机制决定，城市化率又必然要在可能的条件下达到最高极限，高和低都不是能由人的主观愿望所决定的。根据这样一个道理并参照发达国家的现实数据，估计我国的最终城市化率可能会达到80％左右。按照有关方面人口预测，我国未来的人口峰值大约为15亿人左右。如果80％左右的最终城市化率能够成立，那么，我国最终城镇人口总量应为12亿人，农村人口总量应为3亿人。同目前实际相比，需要新增城镇人口6亿人，减少农村人口4亿人。这就是我们研究城市化问题的基本预期参数。这个参数是否可靠，还可以进一步论证。但如果没有这方面参数，宏观调控问题也就无从谈起了。
2 实现最终城市化目标的时间跨度问题
按照上述预期，我国的最终城市化程度还需要在现有基础上再提高35个百分点。由此需要进一步考虑的问题是，用多长时间来实现最终城市化目标为宜。
时间跨度大，城市化进程缓慢，与经济和社会发展的客观要求不相适应，会影响社会生活水平的提升。时间跨度小，急于求成，则会导致资源的急剧消耗，导致经济增长机制和社会稳定机制的失衡，从而会带来更多的社会矛盾和问题，影响城市化的质量。
我国城市化进程在改革开放之前一直处于缓滞状态，个别年份甚至出现过不正常的“逆城市化”现象。20个世纪80年代开始呈现快速上升趋势，在大约30年的时间里，城市化率上升了27个百分点。比发达国家上升同样幅度少用了大约2／3的时间。这应当是改革开放的伟大历史成就。但是这里面存在的问题也需要引起足够重视。主要是城市化均衡度不够高，结构性矛盾比较突出，城市要素价格上涨过快，管理水平滞后于城市规模膨胀。归结起来就是城市化进程有偏急倾向，城市发展方式尚未实现根本转变。特别是最近几年，城镇化率平均每年上升幅度高达1.5个百分点，新增城镇人口平均每年高达2000多万人，在一定程度上加剧了城镇空间矛盾。因此，调控未来城市化进程，适当放慢一点步幅，用稍长一点时间来最终完成城市化目标可能更稳妥一些。
城市化进程的快慢，说到底要取决于经济发展状况，绝不能单纯地就城市化论城市化问题。我国改革开放以来的经验数据表明，GDP每增长一个百分点，城市化率大约提高0.12个百分点。我国今后时期经济增长率大体上确定为8％左右，也是历史经验的总结。按照这样的系数关系，今后时期每年的城市化率控制在1个百分点，最终完成城市化的时间过程控制在35年左右，应当比较合适，有利于在协调有序的状态下最终完成城市化进程，实现又好又快发展。
3 城市人口密度与城市建设用地问题
城市人口密度与城市建设用地问题，是宏观调控的核心问题。从某种意义上可以说，城镇化过程的成功与否，关键在于两者之间的关系处理得是否得当。
人口密度过大会使人拥堵烦躁，增加疾病传染几率，不利于身心健康，也容易产生社会摩擦和人际矛盾。人口密度过小又会使人生活不便，而且要付出更大的私人生活成本和承担更多的公共投资成本。更为重要的是，城市人口密度大小与城市建设用地多少具有直接的反比关系，关系到国家食物供给安全问题。因此，城市化进程要求的合理人口密度，必须是权衡各种要素关系的合理关系总和。片面取向任何一个单元，都会带来严重后果。特别是过大的城市人口密度一旦在建筑密度上凝固，再进行逆转性调整其难度和代价都是相当大的。
根据现行统计资料，我国目前的城镇人口密度平均为每平方公里1万人，人均约100m[2]。这种比例关系的形成，是市场机制和行政机制长期作用的结果。尽管个别城市老城区人口密度已高达4万人之多，但全国城镇平均人口密度的规律性和合理性目前还不能轻易否定。按照现有的系数计算，未来12亿城镇人口需要建设用地12万km[2]。比现实存量要增加6.4万km[2]，折合成亩数接近1亿亩。如果新增城镇面积需要全部占用耕地的话，我国耕地保有量就要由现在的18亿亩减少到17亿亩。这是一个极限性的挑战问题。也就是说，涉及17亿亩耕地能否保证养活15亿口人的问题。
实际上，我们还有另一笔大账需要算，那就是城镇化的过程也是节约土地资源的过程。我国目前乡村建设用地存量面积为14.8万km[2]，人均约200m[2]，比城镇人均多出一倍。如果未来农村人口减少到3亿人，农村建设用地大体上可节省出8.8万km[2]。抵去城镇化需要的6.4万km[2]增量用地，可净节省2.4万km[2]即3600万亩建设用地。这是城市化进程中的重要节约价值所在。
当然，这个大账还是理论账。实际操作过程肯定会有出入。但是，我们对城镇化的过程也是节约用地的过程必须有足够认识，绝不能对立了城市化与节约用地的关系，导致城市化恐慌症和城市建设用地的过度控制，人为加大城镇人口密度，造成无法挽回的损失。一些大城市的交通拥堵病，说到底就是因为建筑密度过大导致人口密度过大，最终形成积重难返，不得不加大立体交通程度和无理投资系数，并为城市公共安全留下了无法估计的隐患。我们之所以要加强宏观调控，就是要统筹兼顾，合理配置城市资源，力求避免新的失误。
面向未来，我国城镇人口密度和建设用地调控可有两种方案选择：一种是以现有平均人口密度为目标参数，城镇建设用地可控制在12万km[2]左右。加上届时农村人口建设用地需求，全社会城乡建设用地总量可控制在18万km[2]左右。另一种是以现有城乡建设用地总量即20.4万km[2]为目标参数，并假定乡村人均建设用地标准不变，城镇人口密度可控制在8400人左右，比现有实际密度要降低1600人。
综合上述两个选择方案，我国的城镇平均人口密度应控制在10000人-8400人之间，其中大中城市可适当高于10000人，小城市和镇可适当低于8400人。与此相对应，城乡建设用地总量应控制在20.4万km[2]－18万km[2]之间。按照这样的目标调控，应当能够兼顾资源供需矛盾和适合国情的环境舒适度，也有利于城乡统筹发展与和谐社会建设。
4 城市规模和城市数量问题
从理论上说，城市规模和城市数量之间的关系应当是：在城市人口总量一定的情况下，城市规模越大，需要的城市数量越少；反之，城市规模越小，需要的城市数量越多；如果城市数量不变，则城市人口总量越大，城市规模越大。社会发展的实际过程是，由于城市人口总量的增加，单个城市规模的扩大和城市总数的增加往往是同时发生的。改革开放以来我国原有城市规模当量不断升级和上百座新城市的兴起，就是最好的例证。
城市规模问题，主要涉及承载力限制和管理能力限制。城市数量问题主要涉及社会行政管理元数和管理成本。因而，单个城市必须有相应的规模界限，城市总量多少也要有控制范围。城市规模过大，会影响城市的自然生态和社会生态，管理难度也会超出极限。城市数量过多，则要相应增加社会行政管理元数和管理成本，降低社会管理效率。因此，深入研究城市规模和城市数量问题，有着非常重要的实际意义。
按照前面的分析，如果要保持现有的城镇数量不变，届时的城镇平均人口规模就要比现在增加一倍。如果要保持现有的城镇平均人口规模不变，届时的城镇数量就要比现在增加一倍。实际上，我们不可能在两者之间做单项绝对选择，只能做双项互有选择。我国现有建制市661个，平均人口规模是57万人；建制镇接近2万个，平均人口规模是1.1万人。根据上述逻辑关系，城市规模和城市数量的互有选择范围应当是：（1）建制市的平均人口规模在57万人-114万人之间；（2）建制市的数量在661个-1322个之间；（3）建制镇的平均人口规模在1.1万人-2.2万人之间；（4）建制镇的数量在2万个-4万个之间。
根据世界城市化的演进过程和优化城市规模结构的客观要求，我们在大致确定城市平均规模和城市总量范围的前提下，还需从发展趋势上进一步确定分类关系走向，即：中小城市及城镇的人口规模可以进一步放大，大城市人口规模应保持相对稳定，特大城市人口规模应有必要限制，城市群的比重和城市人口占全部城镇人口的比重应进一步提高。与此同时，城市数量的变化趋势应当是，建制市的增幅要高于建制镇，建制镇的增量要大于建制市。
5 城市布局的空间选择问题
城市布局问题实质上是城市发展的地域规划问题。由于城市数量的增加具有客观必然性，因而调控城镇化进程就需要充分考虑众多增量城市在什么地域空间布局问题。城市的地域空间布局，是影响一个国家经济、政治、文化和社会发展的重要因素。任何一个国家的管理，都需要把城市合理布局放在重要位置。
决定城市布局的基本因素主要有两个方面：一方面是经济因素，即产业资源的可开发性，包括产业集中度和产业发展当量。另一方面就是地理环境因素，包括自然生存条件和交通条件等。此外，还有政治、历史、文化、教育等重要影响因素。增量城市布局也需要遵循城市布局规律，综合考虑多种因素来进行规划。这是合理配置城市资源，促进区域平衡发展的客观要求和必然前提。
一般来说，城市发展的规律都是由无到有，有小到大，由少到多。大城市主要来源于中小城市，中小城市主要来源于城镇，城镇主要来源于乡政府所在地或较大村屯。我国现有的城市布局主要集中在中部地区、沿海地区和东北地区，未来的城市源也主要集中在这些地区。这种分布格局是在经济、政治、文化和地理环境等多种因素的作用下，经过长期的历史过程形成的。而且从发展趋势上看，城市要素仍然在向这些地区特别是沿海地区加速聚集。近30年我国新增加的300多座城市，主要也都分布在这些地区。这是城市布局规律在我国社会演进过程中的具体体现。因此，面向存量城市和城市源研究增量城市布局规划，应当成为基本原则和历史起点。但同时也需要考虑从零做起的城市发展模式，例如深圳模式。在世界城市发展史上，这种从零做起的城市也是屡见不鲜的，例如美国的太阳城。从区域发展格局建设和节省耕地占用方面考虑，我们对深圳模式还应当有更高的重视度和选择倾向。
这里涉及的一个重大问题就是实施西部开发战略与城市布局规划的关系问题。加速西部地区开发的过程必然是西部地区城市发展的过程，但从现实情况看，西部地区的城市密度还很稀疏。如果我们简单地以现有城市源为依据来进行增量城市布局规划，就会影响西部地区的平衡发展。根据中央实施西部开发战略的基本精神和西部地区的实际情况，我们在城市布局问题上，既不能因为西部开发战略的实施而影响增量城市更多地向东中部地区布局，也不能因为城市要素流向东中部的趋势而忽略西部地区的城市发展。必须正确处理两者之间的相互关系，坚持西部倾斜政策，统筹规划增量城市在不同地区间的合理布局，促进区域平衡发展。对西部地区城市布局需要重点考虑的问题是：
第一，西部地区的未来优势在于资源潜力。应当对西部地区产业资源和未来产业规模给予足够的估计，并以此为依据来进行城市布局规划。产业存量状况和城市源的存量状况都不应当成为西部地区城市布局规划的限制条件。
第二，解决地区平衡发展的根本落脚点应当是人均指标的均衡性，而不是总量的均衡性。由各种客观条件所决定，西部地区的城市密度不可能达到东中部地区的程度，甚至在增量城市中的比重还会有下降趋势。但是，西部地区城市化的质量目标必须是相同的，均质化建设应当是西部地区城市化建设的重点。绝不能因为西部地区的欠发达现状而降低未来城市化的质量标准。“小而精”应当是西部地区城市化的主要特征。
第三，在城市布局政策方面，西部地区的设市标准应有所不同。根据有关统计资料，西部地区机械人口增长可能会在相当长的时间里处于净流出状态。要抑制这种不均衡变动趋势，增强西部地区人口和人才吸引力，必须在突出均质化建设的同时，进一步放宽西部地区设市标准。
6 调控政策和调控机制建设问题
城市化的调控政策和调控机制建设主要应当包括：
第一，调控指标体系建设。前面提到的城市化率、城镇人口密度、经济增长与城镇化进度的系数关系、城镇建设用地、城市规模和城市数量、城市布局等等，都应当成为城镇化调控指标体系的重要组成部分。
第二，政策体系建设。包括城市发展政策、人口户籍政策、产业布局和城市布局政策、就业政策、土地环境及城乡规划政策、财税政策、投资政策等等。其中城市发展政策和土地腾转政策，应当作为政策体系建设的重点。审批新的设市建制，必须有科学透明的法律规范，只要达到法定条件，就应当予以登记注册，不能人为地进行松紧控制。农民进城达到法定条件就应当确认为城镇人口，同时也要腾出所占农村用地，逐步引导解决“两栖人”现象和“民工潮”问题。
第三，调控机制建设。城市化进程的宏观调控，是庞大而复杂的系统工程，要保证宏观调控的有效性，必须首先在中央和省级政府层面建立相应的领导机构，统筹协调处理宏观调控的规划、政策和措施问题。同时，需要明确有关部门的调控管理职能和工作流程关系，协同推进城镇化的健康有序发展。
结束语：城镇化进程是我国面向21世纪实现全面持续发展的基本动力，也是影响世界发展进程和发展格局的重大因素。对城镇化进程中的宏观调控问题进行深入系统的理论研究和应用研究，是科学把握城镇化进程的重要思想条件，应当给予足够重视。本篇文章的目的并不奢望能够解决什么问题，而是在于抛砖引玉。
收稿日期：2008－01－14
标签：宏观调控论文; 人口密度论文; 城镇体系规划论文; 城镇人口论文; 城市化进程论文; 城市规模论文; 人口问题论文; 经济论文; 时政论文; 调控论文;